[论环境资源行政管理中公众参与的实现] 行政环境与行政管理的关系

论环境资源行政管理中公众参与的实现

一、我国环境资源行政管理的特征我国环境资源保护从上个世纪70年代末 开始受到逐步重视，形成了完整的环境政策体系。

上个世纪70年代末到80年代初,我国创立了环境影响评价制度、三同 时”制度和征收排污费制度等有中国特色的环境资源保护制度。到上个世纪80年 代末,又确立了限期治理制度、环境保护目标责任制、排污许可证制度、污染物 集中控制制度、城市环境综合整治定量考核制度等从而形成了预防新污染源、治 理消除老污染源、加强环境行政管理考核的机制和一个多层次的环境资源管理体 系。

随着我国经济飞速发展，环境日益污染加重,并出现了对自然资源的 不恰当、掠夺性开采。面对这种状况,环境资源行政管理却处于弱势状态，没有 能够有效遏制环境的恶化和资源的破坏。除了我国的经济发展水平制约以外,环 境资源行政执法的方式与效果也受到质疑。最大的问题就是执法不严,有法不依”。

也就是说已经制订实施的法律、法规得不到很好执行,执法的力度不大，或者说 不能严格执法。其中一个重要原因是，我国环境资源行政管理体制本身存在问题， 其特征是行政执法中执法者处于高权态势，拥有国家强制力，执法行为具有单方 性，公众的参与程度低、缺乏积极性。

(一)现行管理体制脱胎于传统计划经济，还带有计划经济时代的特点， 过于僵硬、反映迟钝，还没有体现现代公共行政的特点，没有将公众利益放在首 位 现行环境资源管理执法体制建立于计划经济时期或者经济转轨时期，那时候国营经济、集体经济还占据主导地位，行政管理机关的任务首先是领导或 指导生产，然后才是监督管理。行政机关对市场的监管能力严重虚化、弱化，且 是粗放型的，带有很大的被动性。在市场经济体制下，这种监管体制就显得很僵 硬，缺乏效率，执法机构的执法活动缺乏主动性和灵活性，效率低下。

(二）现行管理体制强调行政行为的单方性，缺乏与相对人协商，公 众的参与程度低、缺乏积极性 为了加强对环境资源的保护，提高行政效率，立法者不吝将法律制裁 手段作为解决日益严重的环境和资源问题的工具，试图一举解决环境问题。从 1978年到1998年的20年间，我国有关环境资源的全国性立法就有20多部，建立了 环境资源保护的立法体系，同时地方环境资源立法也是空前繁荣。在加强制度建 设的同时，环境资源行政管理队伍的建设也取得很大成就，从国家到省、市、县 的行政管理机构已经形成体系。环境资源方面的法律、法规、规章，一般都有责 任条款，充斥大量的制裁手段。行政机关的行政权力不可谓不大，其中收费和罚 款成为两大法宝。在一些地方，评价环境资源工作好坏的标准就是收费和罚款的 多少。而相对人一方则处于消极被动状态，环保行政机关很少主动与相对方进行 协商，公众对行政管理的参与缺乏必要的手段，也缺乏积极性。由于环境资源管 理的广泛性、复杂性，没有公众的配合与参与，很难达到管理者预设的目标。

(三）行政机关过分关注政绩，没有更好地考虑公众利益，部门保护 与地方保护成了环境资源管理的障碍，并且很难以自己力量克服障碍 由于目前我国政绩考核制度不科学，很多地方把经济发展放在首要位 置，必要时不惜牺牲环境资源。地方政府及上级行政管理部门处于政绩的要求， 以及自身利益的追求，对于破坏环境资源的行为视而不见，甚至阻碍环境资源保 护部门实施管理权，要求其为经济发展让路，使得环境资源保护部门自身被弱化， 处于边缘状态。由于当地政府和上级行政部门的导向，以及行政机关之间的关联 性，环境资源保护部门很难突破这种保护。

二、公众参与环境资源行政管理的理由 由于环境行政管理领域存在上述问题，而环境行政管理又非常重要， 改变环境行政管理方式，加强公众参与已经势在必行。(一）现代国家职能转变客观上要求公众介入行政管理 国家为了维护社会稳定和发展，就必须提供公民生存的基本条件。公 民总是先求能够生存，然后才会要求民主、自由与发展。早期的行政是统治行政， 是传统等级社会的产物。此后在工业国家出现了管理行政，拥有更多的公共性， 但是在很多领域还是存在强制行为。20世纪以后社会经济发展的变化，导致公民 比以往更加依赖国家所提供的生活条件。以1938年德国法学家厄斯特富斯多夫的 当成是服务主体的行政》一文公开发表为标志，‘生存照顾”、‘服务行政”等理论 日益成为国家行政活动中的必要认识。二战以后西方各国先后进行了行政改革， 权力分散化，公共服务社会化，政府理念企业化。‘行政法的任务不再限于消极 保障人民不受国家过度侵害之自由，而在于要求国家必须以公平、均富、和谐、 克服困窘为新的行政理念，积极提供各阶层人民生活工作上的照顾，国家从而不 是夜警，而是各项给付之主体。”新公共管理行政关注政府实施的各项计划、项 目的有效性，国家权力和行政权力都开始分权。在行政分权方面，表现为中央向 地方的分权和行政机关向公务法人、非政府组织的分权。政府不再是唯一的公共 管理组织和部门，公共权力随着公共管理的社会化而社会化，非政府政府组织蓬 勃发展，并承担了部分公共管理组织职能。

随着改革开放的深入，我国行政管理体制正在发生重大变革，国家职 能相应地转向为公民谋取各种福利，提高公民生存的质量。其中改善环境质量就 是十分重要的一个方面。这种性质的行政过程应当充分听取公民的意见，反映公 民的意愿。另一方面，公民介入行政程序也是出自行政事务的客观需要。行政决 策的正确性、行政程序的合法性是执法的必要前提，而支持行政决定的力量主要 源于社会大众的认同。

(二)民主行政要求公众介入行政管理 现代社会公众民主意识的加强和社会经济发展的需要，都对民主提出 了更高的要求。公众参与环境行政管理是民主的具体表现[w]。确定参与行政的 内容受到两方面因素的影响：公民参与的现实能力与国家权力的容忍程度(诸如， 政府在多大程度上希望公民参加到他们的环境问题决策中来)，其中又以后者的 影响最为直接。行政程序必须考虑效率、效益，强化参与行政有可能造成实际操 作上的困难（比如就环境问题而开展的民主决策就很有可能因为程序的原因而变 得没有效率)，这时，国家权力的容忍程度就成了一把客观的标尺，但这种宽容 限度不能突破现行基本的宪政秩序。因此，参与行政在设计上和推行中都要注重 它的可行性。三、公众参与环境资源行政管理的具体要求公众参与环境资源行政管理主 要体现在如下方面：
(一）参与范围广泛 首先，制订法律和政策阶段体现公众参与。公民为了保护自己的权益 （宪法明确规定公民享有环境权），直接参加立法过程(不再是执法结果的被动 承担者，而是在立法过程中要充分表达自己的意志)。现代社会纷繁复杂，价值 观呈现出多样化的趋势，在制订环境立法和政策的时候，行政管理的全过程应当 是动态的、开放的，各方当事人能够通力合作。制定规范性文件是行政管理中的 一项重要内容。预定受此文件影响的行政相对人，如果从一开始就有提议或表示 意见的机会，可以使行政机关拟定的规则草案更符合实际，更有利于公民、法人 和其他组织利益的保护。我国各地现在有不少行政部门在制定一般规则时让公民 参与意见的做法，如安徽在制订有关环境保护的地方政府规章时，就采用举行听 证会的方式听取公众意见。规则的制定过程更加公开、透明。当公民拥有了充分 的信息之后，便更容易成为规则制定的参与者。其次，作出具体行政行为阶段体 现公众参与。作出具体行政行为是最常见的行政权运行方式(如常见的行政处罚）。

它使特定行政法律关系的两极——行政主体与相对人形成最为直接的权力权益 交涉状态。公民对待一个与己有关的具体行政行为时，除了在事后有通过行政内 部监督或法院救济的权利外，更应在事前、事中参与影响其权利的决定的制作过 程。尤其是在权益将受到行政权力的不利影响时，有权获得提出抗辩的机会。

(二）参与分不同层次 首先，环境行政机关行使行政权对行政相对人的自由、生命、健康、 环境和财产等基本权利可能产生危害时，公民应积极介入行政行为过程，依法维 护自身的合法权益。由于环境权关系到人的生存、后代的繁衍，人们应当积极行 使权利。将抵抗对个人基本人权的侵害当作义务来对待是民主社会中自律的最低 要求。自律与人权的关系成正比例关系。自律的程度越高，人权的实现范围就越 宽。这种参与是每个公民的神圣责任。其次，环境行政机关行使行政权可能影响 到其非基本权利时，每个公民自行决定是否参与以及如何参与行政程序。这种互 动模式要求程序双方主体均有适当的程序行为。如果相对人一方不愿提供有关资 讯或拒绝参与行政过程，就有产生不利法律后果的可能。但无论如何，相对人放 弃这种参与权利与他人无涉，也就无可指责。(三)对公众参与的限制 公众参与不是无止境的，过度的公众参与会带来行政决策的迟缓、行 政执法的软弱以及行政成本的过高。任何一个社会里，让每一个人都参与到重要 裁决程序中来是不可能的。国家机关接纳公众参与的程度必然要与经济和社会经 济的健康发展的程度相适应。如果公民不是处于对责任感和对权利义务的认识， 不能正确理解本国国情对参与现实的制约，追求无限制的参与只会导致行政权运 作失衡，正常的行政秩序则难以为继。所以，公众参与的广度与深度一直是个变 量，在不断发生变化。例如，在美国，餘非有法律另有规定，否则，不得以行政 机关在颁布某项规章以前没有举行听证会，没有与受此规章影响的各方协商或通 过其他方式征求他们的意见为由宣布此规章无效。

四、以环境资源行政合同与环境资源行政执法中的行政和解为例，讨论参 与行政在我国环境资源管理领域内的实现 公众参与环境资源管理的比较成功的例子是环境资源行政合同与环 境行政执法中的行政和解的施行。下面分别论述。

(一）环境资源行政合同 环境资源行政合同(简称环境行政合同”是指环境管理部门，为实现环 境保护的目的，主动同管理相对人签订的确立双方环境关于环境保护的权利义务 关系的行政合同。环境行政合同是运用行政契约方法对环境进行管理的新型方式。

通过签订环境行政合同，使管理者与被管理者明确双方的权利义务，增强双方的 责任意识，既淡化了行政色彩，又为相对人所接受。

上个世纪60年代日本政府为了治理严重的环境污染，最早在环境行政 管理领域引入环境行政合同。日本于1964年12月创设‘横滨方式之公害防止协定。

所谓‘公害防止协定”是指地方公共团体和从事有发生危险的企业活动的企业主， 就关于防止公害的措施进行交涉而签订的，以让该企业主采取防止各种公害的措 施为内容的协定。这种协定有正式以协定命名的，其中也有以备忘录、字据、协 议书等形式出现，不论其名称如何，只要是企业主对公共团体约定采取防止公害 措施的协定，从广义上说都是公害防止协定。该协定是在上个世纪60年代末期在 日本开始流行的。其背景是当时中央法令对公害规制规定的不充分，且公害法制 仅在‘公害防治与经济发展之调合”范围内才能实施。地方公共团体为避免自行规 定较中央立法严格的公害规制而与中央立法相抵触，就积极地和企业交涉约定其采取较中央立法严格的公害预防措施。这种方式日本公害防止协定已经成为与法 律及条例并存的第三种行政上的公害防止管理制度。

关于公害防止协定的法律性质，日本行政法学界主要有两种观点，一 是绅士协定说，二是契约说。后者认为，公害防止协定是为了保全该地区居民共 同的利益，地方公共团体是作为行政手段的一环而缔结的。所以与通常的民事契 约有着性质上的区别，应看作行政契约。不过，作为公害防止协定的内容，虽然 有作出比法律规定更严厉的规制，同时规定地方公共团体的职员进入现场检查权 等的事例，但不能承认通过契约创设公权力。那应当是法律或者条例管辖范围。

公害防止协定的实效性只能通过民事方法。在我国，环境行政合同是政府最早运 用契约方式确认环境管理者与相对方在环境保护中的责、权、利关系的。它的产 生与责任制思想的出现和向环境行政管理领域的渗透及管理手段变化有关。80 年代初，我国就在环境管理领域开始实行环境保护责任制，并被广泛适用于排污 单位的污染治理、建设项目的环境保护、能源开发、资源开采，以至环保部门关 于排污费的征收、使用以及环境污染引起的纠纷处理等。

实施环境资源行政合同的意义在于：第一，充分体现公众参与，推进 环境资源管理现代化。在环境资源行政合同中，对行政目标实现方式以及内容的 选择，由行政机关和相对人协商确定，并将相对人是否同意作为行政合同能否发 生法律效力的条件，这就在行政政策的形成以及推行过程中最大限度地融入相对 人的意见。在有的情况下，为监督契约双方是否遵守协议，还承认第三人对契约 履行的监督权。第二，既解决立法不足的问题，又能避免由于立法过程太长而造 成的不经济。立法有严谨的程序要求，对于环境资源管理中新出现的情况反应不 灵敏，通过双方协商，订立合同，确立双方权利义务，有助于弥补立法的不足。

环境资源管理机关通过缔结行政上契约的方式，能够在法律没有规定或者规定不 具体的领域与相对人通过合意形成其所预期的行政法上的权利义务关系，或者实 施比法律规定更加严格的政策，以达到行政规制目的，并能灵活地根据时势需要 不断地调整政策姿态，进行政策选择。第三，有助于环境资源纠纷的有效解决。

行政合同中双方当事人对彼此权利义务的明确约定，在一定程度上能够有效地防 止以后在契约执行上的纷争。

环境行政合同的实施，在环境行政管理领域收到了很好的效果，但是 目前制度尚不健全，缺乏明确的法律依据，需要完善立法，加强环境行政合同的 适用。

(二）环境资源行政执法中的行政和解行政和解广泛地存在于环境资源行政执法、行政复议、行政诉讼中， 本文探讨的重点是环境资源行政执法中的行政和解。

传统学说认为，在行政强制执行中，法律、法规的规定必须坚决贯彻， 不允许和解。这种观点主要是大陆法系国家有关行政行为权力性和不可处分性观 念的影响。其之所以成立，是以相对人应履行义务明确、合法、合理为前提，或 者说行政行为的不可处分性成立的前提具羁束性。只要法律、法规赋予行政主体 一定幅度或范围内的行政裁量权，那么相对人应履行的义务就有变通的可能，应 该是可以和解的。在环境资源行政执法中引入协商与和解，体现了协商、合意、 和谐，通过协商淡化行政权力的命令与服从色彩，增添行政执法的人性，消除环 境资源行政管理中的怀疑和不信任意识，建立信任与合作的新关系。

行政决定作出以后，就具有执行力，在相对人拒不履行行政决定所设 定的义务时，行政机关就应当强制执行，以维护社会管理秩序，实现行政目的。

在我国，行政机关自己的执行应当有法律、法规的授权，除此以外就应当申请人 民法院强制执行。

在行政机关自己强制执行的过程中，和解可以由负担义务的相对人主 动提出，也可以由负责执行的行政机关来启动。其时间可以在相对人收到强制执 行的通知书时，也可以在强制执行的过程中，甚至在执行将要结束时。从和解的 内容来看，主要涉及以下内容：相对人义务的减免，义务标的的变更、转移，义 务履行方式的变更，义务履行期限的改变，义务履行主体的改变，强制执行中履 行费用的负担。和解不是行政机关无原则的让步，不能强调和解而牺牲公共利益。

从和解的结果来看，可以通过双方达成书面和解协议；
也可以不达成 和解协议，实际履行义务。基于诚信的原则，达成和解协议后，行政机关不得反 悔，不能轻易撤销和解协议，否则应对相对人作出补偿。应当允许相对人通过行 政复议、行政诉讼等渠道寻求救济。相对人一方对于已经形成的和解协议也不应 当反悔，不能借和解来拖不履行，行政机关应当恢复强制执行的程序。

我国传统环境资源行政管理方式从来就没有解决环境资源问题，更不 能适应今天环境污染日趋严重的现实。加强公众参与，实行诸如行政合同、行政 和解等柔性、灵活的管理机制会激发公众的积极性，提高行政效率。