【行政法与诚信原则】 论行政法上的诚信原则

行政法与诚信原则

关键词：
行政法；
诚信 诚信作为民商法（尤其是契约法）中的一项极为重要的原则，其基本涵义 是指订立合同与履行合同都要遵守诚实信用的原则。从汉语的词义来讲，诚信基 本上是一种道德要求，即讲求真诚守信。而行政法，简单来说是指有关行政活动 的所有法律规范的总称，具体来说行政法是有关行政主体、职权、行政行为及程 序、行政违法及责任和救济关系的法律规范的总称。

如果仅从大的公法和私法角度来看，民商法和行政法本属不同的部门法范 畴，诚信就完全是一种私法原则，与行政法没有太大的关系，表面上看可以说是 “风马牛不相及”。但随着行政法的发展，行政机关职能的转变，理论认识的深化， 诚信原则也逐渐成为行政法的一种内在要求。在行政法的立法执法过程中同样要 讲求诚信。

一、行政法中为什么要讲求诚信 诚信是国家的一种道德义务。诚信是相互之间的一种真诚与信任关心，这 种诚实信用关系实际上是一种道德义务关系。而这种真诚与信任关系的“策源地” 是一种契约关系，“契约关系要求对于构建一个理想的法律模式来说是一个重要 的构成要素”。（1）这里契约不仅仅是民事和经济法律要素，而是一个涉及到人 类生活广泛领域的法律构建要素。从社会契约论的角度来看，可以认为国家是人 们把自己的权力通过契约的方式出让而形成的，国家的权力来源与人民的权力， 国家与人们之间有一种契约关系，虽然这种契约关系无法加以实证，是一种无形 的契约，但国家却必须因此而很好地为其人民服务，不得违背人民的意愿。我们 是社会主义国家，“中华人民共和国的一切权力属于人民。” （2）既然国家的权 力是人民“同意”而授予的，那我们的政府在行使其所得到的权力时必须对其人民 讲求诚实信用。所以说诚信是我们国家的一种道德义务。

由此看来，在公法领域的选举与被选举，罢免与被罢免，行政管理与被管理，表达的都是一种政治性契约。法律的制定、修改、废止也是一种默契的外化。

这些法律必须得倒人民的同意（体现在严格的立法程序中）才是合法的，合乎民 意的。再具体到本文讨论的行政法也一样。行政法更要突出政府与人民之间的这 种契约关系。因为行政法的一个重要作用是制约政府自己的行为，使政府的行为 符合法律，符合人民的本意。各级行政机关对于行政法（即自己承诺而产生的契 约）必须严格认真的遵守。传统的观点认为行政法是一种自上而下的管理于服从 性法律系统，在市场经济发展的过程中，随着政府职能的转变，政府不在是一个 什么事情都管且相对人必须服从的一个专制角色。在很多行政机关与相对人之间 形成的关系中，政府与相对人是一种合约管制关系。比如随着企业改革，在政府 与企业关系中，企业不再是附属与政府，政府也无法通过直接的命令与计划去管 制指挥企业。政府现在是通过宏观的立法让企业在法律规定的 范围内拥有自己的经营权。这实际上就形成了一种隐形的契约关系。政府 与企业都必须严格执行和遵守法律，也就是认真严格履行“契约”。此即为行政法 中诚信的一种表现。

讲求诚信还可以节约行政活动的成本。政府、企业、公民如果都严格遵守 各种法律规范（行政机关尤其要遵守行政法规），政府的行政活动以及公民企业 的活动都会减少许多因为不守法而带来的不利益。由此从另一个角度看，讲求诚 信是符合经济理性的。

如果把行政机关和行政相对人都当作理性主体，那么他们会在相互的关系 中最大限度地追求自己的效益，因为“人们总是会理性的最大化其满足度”。（3） 政府必然希望自己的行政决定，命令等各种抽象的和具体的行政行为顺利地得到 实现，产生预期的效果。而这离不开相对人的积极配合与认真执行行政机关的要 求。如果行政机关能很好地讲求诚信原则，严格执法，维护政府在民众心目中的 良好道德形象，必将使行政行为得到很好地实现，降低行政成本，可以说达到一 种“政令通达”的状态。相反，行政机关不讲信用，朝令夕改，或者滥用行政权力， 必然导致政府的信誉下降，民众对政府的支持率降低，引发国家道德风险，政府 信用危机。人民于是通过行使罢免与监督的权力来替换不称职的行政机关的领导 甚至替换整个政府。

现代社会政治的平民化和所要求的公开性使过去等级社会中使民信任的 一些策略已经不再有效，这就要求国家必须更加守信，更加理性，而社会各阶层， 各集团和各成员对国家的基本信任，则成为现代政治能够稳定有效运作的一个基 本条件。目前，普通民众对政府的诸多指责与批评，从根本上说就是由于行政机关没有在行政管理中贯彻诚信原则。尤其表现在执法不严，和执法中滥用权力， 徇私枉法以及行政机关没有完成自己的法定义务。而民众对这些的不满最终会对 行政机关以后的行为以及整个政府的运作产生消极影响，严重浪费行政资源。

此外，讲求诚信可以限制行政机关的自由裁量权。行政行为可以分为羁束 的行政行为和自由裁量的行政行为。（4）所谓羁束的行政行为是指行政主体只 能严格依照法律的规定而不能有自由选择的情况下所作的行政行为。裁量的行政 行为是指行政主体在法律规定的方式、幅度、期限等范围内，根据自身判断有权 选择作为或不作为或选择不同法律效果的行政行为。大多数行政行为实际上都是 裁量的行政行为。但因为行政法律法规是针对不特定的普遍的对象而制定的，它 是抽象的，不可能规定得十分详细，与现实的社会运作总会存在差距，于是就出 现了法律的漏洞，这是自由裁量权存在的原因所在。由于这种自由裁量权的存在， 使得行政机关对自己的权力有很多的自主支配性，但有权力的存在就会导致滥用， 必须对权力加以限制。除了其他控制力量之外，诚信也是一种很重要的道德控制 力量。实际上，诚信在很多场合是对行政法内容的补充，使严格规则主义与自有 裁量有机结合起来。

从契约法的角度来看，诚信原则作为对权力滥用的对立面，明确地揭示了 限制包括合同自由在内的绝对自由的立法意图。（5）如前所述，行政法可以看 作是一种政府的“承诺”，本来承诺双方在所承诺的问题上都应该是平等的，但在 这种政府与民众的“承诺”中，代表政府履行承诺的行政机关往往处于一种优势地 位，行政相对人处于弱势地位。在加上行政机关所拥有的自由裁量权，行政机关 是很容易利用这种优势地位侵害相对人的权利。而诚信原则的认真遵守则可以限 制和防止行政机关滥用自己的优势地位与自由裁量权。行政机关应该明白，自己 作为契约的履行者，法律（尤其是行政法律法规）的执行者，必须诚实守信，而 不是欺骗对方。克服行政专横，不仅要求行政机关依法行政，同时还必须讲求合 理，适当。在行使“行政自由裁量权”这一权力时，在允许自由裁量的范围内，行 政行为是否适当，不是完全可以依靠法律加以约束的，而是靠行政执法者的道德 自律。（6）而这种道德自律的最高表现便是诚信，行政机关应本着真诚的理念 行使权力。

还有值得指出的是在行政合同中诚信更应该得到体现。伴随着现代国家的 任务和职能的变迁，政府的行政手段逐渐变得多样化，单纯命令性和强制性的行 政行为已经无法圆满实现政府的目的，于是通过合同实现行政目的的方式出现了， 并且飞速得到发展和运用。一般来说，行政合同是行政主体与行政相对人为实现某种目的而达成的一种合意。行政合同最重要的特征便是行政机关必须为一方当 事人，且基本上是为了实现国家的行政目的。

由于行政合同从本质上来说仍然是一种契约，只不过是带有浓厚的行政色 彩，且主要受行政法的调整。既然是合同，那么就必须适用合同的基本原则，即 必须严格讲求诚信原则。诚信是契约的要素，把诚信引入行政领域，是政府的权 力受到约束。在这里，作为一方当事人的行政机关如同民事合同中的当事人一样， 必须真实地表达自己的意图，真实地与对方签订合同并严格地遵守。不允许行政 机关利用自己的优势地位欺诈，强迫相对方，利用自己的权力去侵犯相对人的权 利。政府单方解除合同必须以正当理由为条件，况且必须对相对人作出补偿或赔 偿。如果由于行政机关的过失造成了对方的损失，也同样必须予以赔偿或补救。

在行政合同中讲求诚信，明确双方的权利 义务关系，杜绝不负责任的官僚主义， 调动行政相对人的积极性，能够使行政目标更好地得到实现，同时提升政府的形 象。

二、如何在行政法中贯彻诚信原则 在市场经济体制下，政府的职能主要是统筹规划、掌握政策、进行信息引 导、组织协调以及提供各种服务和监督检查系统。与上述职能相适应，行政手段 要变得多样化。行政法作为调整政府行为的一种重要的法律手段，在内容上也必 须与此相适应。但不管行政法的内容怎样变化，其一个核心的原则仍是以诚信为 准则。具体来说要做到如下几点：
第一，依法行政。法治的一个重要的要求是法律得到严格执行，行政机关 在行使职权过程中必须严格依照行政法律法规。严格执法的具体体现就是严格按 照公正的程序行使行政权，行政程序具有抑制恣意行政和保证理性选择的特点， 是实现行政行为合法的精良工具。在行政管理过程中，出现的许多问题，如行政 专横、强制签订行政合同、索贿受贿等，都可以通过执行完善的行政程序加以避 免。所以坚持依法行政，严格执行行政程序的规定，就是政府在坚守自己的“诺 言”，此乃政府真诚的体现。

第二，严格执行归责机制。行政机关应该以一种履约“的精神去实施行政 行为，以平等的态度对待行政相对人。行政机关在出现了违法违规行为之后，必 须严格追究违法的行政主体，并对被遭受损害的权益进行补救。行政机关不能因 为自己的优势地位而对本机关的违法犯罪行为和违法犯罪人加以庇护。国家也同 样不能随便保护违法的行政机关，这是政府的一种”守信“体现。第三，重视司法对行政的监督。防止行政权的滥用、行政机关的越权不仅 需要加强行政机关的自律，还需要司法机关的积极监督。司法权作为行政权的一 种牵制力量，可以监督行政机关的行为，纠正违法行政行为，及时处理行政案件。

通过加大司法审察力度，对行政机关的行政行为客观地评价，发挥司法能动作用， 监督政府的行为，达到对行政机关的诚信要求。