法治思想【浅议经济法制思想与新农村建设】

浅议经济法制思想与新农村建设

一、前言 社会主义新农村建设是以农民为主体的一项长期的系统工程。同时， 建设社会主义新农村，也是党中央从全面建设小康社会的全局出发做出的重大战 略部署。是解决三农问题的重大战略举措。但从目前看，我国社会主义新农村建 设还主要是依靠党和政府一系列的政策来推动的。新农村建设中碰到的一些问题 还缺乏法律的明确指引。所以，从长远看，在建设社会主义新农村的实践中，应 将法制化的思想推入到社会主义新农村的建设中去。使经济法成为保障和促进社 会主义新农村建设的核心制度。这也是社会文明进步的重要表现。

二、我国新农村建设的政策法制化的必要性分析 依法保障和促进新农村建设并不排斥行政和其他手段的综合运用。但 无疑法律手段应该是其中最为基本和重要的手段，即便是行政手段也应该在法律 授权的范围内行事。具体而言，这种取向主要基于以下考虑：
(一)加强农村法制建设是依法治国的重要组成部分 在我国，农民、农业及农村的地位尤其突出和特殊，早在春秋时期齐 国的政治家管仲就曾说过：“地者，政之本也，是故地可正政也。”当代中国，面 对农民这一如此广大的群体，农业这一如此关键的产业，农村这一如此重要的社 区，如果任其游离于法治之外，则依法治国只能是空中楼阁，从这个意义上讲， 加强农村法制建设是依法治国的重要组成部分。

(二)用政策治理农业和农村的效果及其有限 我国农村以往各项改革的启动和深化，主要是依靠不同时期党和国家 适时发布的政策来推动的。党和政府的政策文件与法律相比，往往具有决策迅速 果断，灵活性、针对性和适应性强等优点。因此，在某些条件下，政策也不失为一种治国手段。尤其是在法律体系尚不健全的时候，政策可以起到弥补法律空缺 的作用。但另一方面，我们也应该看到政策存在不可避免的局限性，即政策主要 是以产业和相关政策为主的纲领性文件，缺少法律一般构建的权利和义务的规定， 也缺少相应的法律责任的规定。因而政策主要是政府宣示自己的承诺。如在新农 村建设的具体规划中所提到的运用公共资源进行新农村建设，对政府只具有软约 束力。对于违反政策的行为，只能给予党纪、政纪处分，而不能进行法律制裁。

另外法律是配置权利、义务及责任最为有效的方式，它能够从社会整体利益和全 局利益出发，创设必要的差别待遇。对于农业这样一个天生的弱势产业，实行必 要的倾斜和保护。而在这方面，政策的实施缺少一个专门机构来监督。但法律不 但有专门的实施程序，还有专门的执行机构。

(三)国外的经验表明新农村建设要靠法律推动 农业发达国家农业现代化的历程表明，建立、健全农业法律体系是促 进农村改革、发展与稳定的必要前提和重要举措。比如美国，它是世界上农业最 发达国家之一，也是世界上最早通过立法来大规模干预农业的国家。罗斯福新政 的一项主要内容，就是制定《农业调整法》。从罗斯福新政开始，美国政府对农 业的干预有增无减，但没有一项干预不是通过农业立法并在法律框架内进行的。

另外，考虑到农业是一个常常受到自然和市场两方面威胁的弱势产业。所以各国 都以法律来扶持农业，保护农民。美国，日本、法国等国的农业基本法均以增加 农民收入，使农业与国民经济其他产业协调发展为目标。美国、欧盟，日本还都 通过立法确定了对主要农产品的保护价制度。同时在资金信贷保险等方面对农业 进行扶持。

三、当前农村建设存在的经济法制问题 我国的新农村建设与农村的经济法冶之间存在紧密的联系，而目前的 农村经济法治还存在着不少问题。这些问题表现在农村经济的立法、执法、司法 与法律监督等多方面。具体如下：
(一)立法方面的严重缺陷 虽然《农业法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》、《村民委 员会组织法》等层次多样的涉农经济法规已经制定和初步形成。但是，立法滞后、 立法质量不高、立法层次低、立法空白等问题，都十分明显。而且，立法具有明 显的计划管理色彩，行政法规居多，政策性与原则性强而规范性与操作性差，内容重义务而轻权利。

(二)执法不严，司法不公 农村的行政执法机构不健全、性质不明确;执法人员素质低、执法水 平低;执法程序不规范，执法监督无力。越权执法、违法执法等滥用执法权力的 现象时有发生。此外，司法不公，法律服务不足 农民告状难、打官司难的现象 十分普遍。

(三)基层干部与农民群众的法律意识淡薄 许多基层干部不学法，不依法办事，只是根据地方领导的个人意志行 事。农民群众的法律知识少，法盲的数量大大超过文盲，民主意识、权利意识还 非常淡薄，主体地位认知不强，“以暴制暴”、“怀疑法律”、“畏惧权力”等意识相 当严重。

(四)法律监督的缺失 虽然民政部门、农业部门、纪检监察部门、人民检察院以及乡(镇)政 府等国家机构，都对村民委员会和农民负有指导、监督等职能。但是由于立法的 缺陷以及农民法律意识薄弱等原因，法律监督严重缺乏。例如：对村委会选举的 监督不力，“选举贿赂”、“选举暴力”等现象屡见不鲜;村务公开不规范、不完善， 农民群众的财产权、选举权、知情权、监督权等合法权益，难以获得有效的保障。

四、新时期农村经济法治的对策 农村经济法制是我国新农村建设的保障和必然道路。要坚持以人为本， 着力解决农民最关心、最直接、最现实的利益问题。始终把实现好、维护好、发 展好广大农民的根本利益作为农村一切工作的出发点和落脚点。对此，要充分了 解农民群众的经济需求，不断消除法治之中的缺陷，着力解决农民最关心、最直 接、最现实的经济利益问题，保障与促进农民群众的正当经济权益，是农村经济 法治在新农村建设中义不容辞的使命。当然，这是一个循序渐进的过程，具体可 从以下几个个方面着手。

(一)要不断完善三农方面的立法 要根据新形势下，建立和完善关于三农方面的法律，这包括《农业法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》、《财政法》、《金融法》、《税收法》、 《农民权益保护法》、《社会保险法》等法律的修改或制定。其中，关于土地、 教育、医疗、就业、社会保障等方面的立法，是完善的重点。在指导思想上，立 法要坚持法制统一与合法、科学、民主等原则，贯彻城乡协调、统筹兼顾的方针， 尽量减少或避免立法的冲突、空缺等现象。在内容上，要突出权利本位的原则， 注重对农民利益的保护。在立法技术上，语言要简洁、明了，注重规范性与可操 作性。例如对违法责任的规定，要尽量具体、明确。

(二)要加大对违法行为的惩处力度 首先，中央和地方各级党、政机关要尽快转变以政策为主要依据的理 念，应当以法律作为最主要的施政依据，首先确保法律的严格实施。有法就要依 法，没法才依据政策等其他行为规范。其次，继续推进行政管理体制改革与司法 改革，加快政府职能的转变，确保行政执法与司法机构真正独立地依法行使职权， 消除影响严格执法与公正司法的制度与体制性障碍。

(三)加强法律监督 就我国当前的国情而言，法律监督的加强，重点包括下列方面：第一， 完善人大代表的选举和监督制度。提高人大代表的综合素质，充分发挥各级人大 及其常委会履行法律监督职能的能力与优势，加强人大对政府及其职能部门工作 人员与司法工作人员的监督。第二。各级党委、政府、纪检监察部门以及司法机 关等职能部门.不仅要各司其职、相互配合和相互监督，还要通过电视、广播、 网络、报纸等各种手段.依法定期公开政务和事务。涉农的大案、要案，应当向 有关的当事人和社会大众公开查处的过程和结果，接受社会大众(包括农民群众) 的监督。第三，加强对村民选举、村委会成员的监督，严格执行村务定期公开制 度，充分保障广大农民的知情权、参与权和监督权。对村委会成员的违法、违纪 行为要严厉查处.发现一起就查处一起，严惩有关当事人。第四，各地要逐步建 立便于群众举报、投诉、建议的专门信箱或热线电话，地方党政的主要领导要定 期接受群众的来访，并为举报人严格保密。对于泄露举报人信息的工作人员，视 行为的情节和后果，追究其行政责任和法律责任。对打击报复检举、控告人的行 为人，依法严厉惩处。

(四)加强法制教育与法律服务 各级国家机构尤其是县级人大、政府和法院等职能机构，要着重采取下列方面的措施，不断提高基层干部、农民群众的法治观念和法律素质。第一， 法制宣传与教育要规范化、制度化，内容要因材施教。对基层干部和村支部、村 委会成员，法制的宣传和教育要强调义务和职责，注重培养他们依法办事的观念 和能力。对农民群众，应该转变普法的内涵，变义务为主的普法教育为权利为主 的普法教育。强调权利的本位性，提高农民的权利意识以及维权能力。第二，运 用执法检查、媒体宣传、送法下乡、现场审判、法律讲座等多种方式和途径，开 展法律普及和法律宣传活动，帮助基层干部和农民群众学法、知法、守法和用法， 逐步提高基层干群与农民群众的法律素质。第三，推进农村法律服务所的建设。

以农村的乡镇行政区划为单位设立法律服务所，代表农村集体组织和农民个体参 与土地的开发、承包等活动，代表农民参与协商、谈判，订立法律文件.代表农 民提起因权益纠纷而引起的仲裁、诉讼等。第四，加强法律的咨询服务工作。鼓 励律师、公证员、基层法律服务工作者积极到基层当好法律顾问，为农民运用法 律保护自己的合法权益提供法律帮助，为农村领导干部依法行政提供法律咨询。

建立农村法律援助站，无偿为经济困难、无钱诉讼的农民进行法律咨询和服务。

五、结语 中国经济的市场化改革在很大程度上是由政府推动的，属于依靠政策 和法令推进的强制性制度变迁。在这一制度变迁模式下进行新农村建设，政府发 挥着关键性的作用，因而政府主导成为农村经济制度改革的基本特色。在政府主 导的理念下，我国现有的农村经济法制赋予了政府在促进农业发展、管理土地和 自然资源等方面非常大的权力，对于引导社会力量参与农村建设则缺乏激励机制。

在中国改革开放30多年后的今天，仅靠政府主导已经不能适应新农村建设的需要。

这是因为，首先，政府的能力和财力都是有限的，面对新农村建设的广泛性、复 杂性以及巨大的资金缺口，现有财政的力量只能解决一部分新农村建设所需资 金;其次，新农村建设如果没有农民的积极参与，政府主导容易压抑农民的积极 性和创造性，忽视农民的真正需求，甚至违背农民意愿，新农村建设很难达到预 期目标;第三，从政府主导的实践效果来看，目前已经出现了新农村建设中的形 式主义、短期行为和伤农行为，严重偏离新农村建设的目标。因此，新农村建设 法制理念转变还必须重视新农村建设中政府与其他主体的关系，以及政府责任和 社会责任的配置，并在此基础上建立政府支持和多元主体共同参与的机制。新农 村建设的主体应是多元的，除了政府之外，还包括农民、企业、民间组织等在内 的社会力量。其中，农民作为新农村建设的基本主体，无论是农业的发展、农民 收入的增加，还是农民素质的提高、村容村貌的改善及乡村的民主治理，都离不 开农民的积极参与。政府作为新农村建设的主体之一，其责任主要着眼于服务、支持和激励性引导。因此，新农村建设法制理念应从单向度的政府主导理念转变 为多元主体共同参与的理念。多元主体共同参与理念不仅注重多元主体的积极参 与，而且还注重多元主体的互动。

作者：沈东生 来源：商情 2016年40期