法院工作报告 法院工作报告未通过人大审议的宪法学思考

法院工作报告未通过人大审议的宪法学思考

进入新世纪以来，在辽宁沈阳与湖南衡阳两地，时隔6年先后出现地方法院工作 报告未能通过当地人大审议的尴尬局面。当人大代表行使否决权不予通过法院所 作的工作报告时，这种情况该如何处理便成为一个宪法学意义上值得探讨的课题， 本文试对此做一初步探析。

一、问题的引出——沈阳、衡阳两地人大在法院工作报告未获通过时 的应对举措 2001年2月14日，在沈阳市第十二届人大四次会议上，当进行到对由 沈阳市中级人民法院副院长所作的2000年沈阳市中级人民法院工作报告决议表 决时，赞成票没有过半，市中级人民法院报告未获得人大代表通过。考虑到近一 年来在这个城市发生的一系列腐败窝案使包括原副市长、政协副主席、法院院长、 副院长在内的各类高官纷纷落马这一背景，这样的结果并不出乎人们意料，但这 开创了法院工作报告未能通过人大审议的先河，这在我国宪政史上尚属首次。如 何开展下一步工作，这成为横亘在与会者面前的一个重大难题。

面对这一史无前例的局面，在并无任何法律法规规定可循的情况下， 主持会议的人大主席团紧急开会研究并最后作出决定“闭会后由市人大常委会继 续审议市中级人民法院报告，并将审议结果向下次人代会报告。”殊不知，这一 决定与法律相悖，人大常委会无权审议本应由人民代表大会审议的本级人民法院 的工作报告。①两个月后，沈阳市人大常委会在征求全国人大常委会和辽宁省人 大常委会的指导意见后，认定“市中院2000年工作报告未获通过已成为历史，无 需重新审议，应召开沈阳市十二届人大五次会议，听取审议中院的整改情况和 2001年的工作安排。”8月9日，沈阳市人大重新审议后的《关于沈阳市中级人民 法院整改情况和2001年工作安排的报告》获得高票通过。

六年后，在2007年1月24日上午，衡阳市十二届人大五次会议对包括 中院工作报告在内的6个报告进行表决。在事先并无任何征兆的情况下，法院工 作报告因无法获得与会代表数过半赞成而未能通过，这成为继沈阳中院工作报告 未获人大审议通过后的全国第二例事件，因有“沈阳经验”在先，故此次衡阳当次 大会主席团并没草草作出违法的决定。而是依据代表法第二十二条之规定“代表 有权依照法律规定的程序临时召集本级人民代表大会会议”;地方组织法第十一条“经过五分之一代表提议，可以临时召集本级人民代表大会会议”之规定，依据 法定程序于3个月后临时召集人代会会议，②并且专门开了主任会议，要求中院 开门整改，1月29日，衡阳中院发布“开门整顿公告”，就司法行为准则及审判、 执行中存在的突出问题请全社会对中院工作提出批评、建议和意见。4月29日， 衡阳市第十二届人民代表大会临时会议以举手表决的方式，全票通过衡阳市中级 人民法院工作报告。

二、法院是否该向人大做工作报告——宪法及相关法律对于法院工作 报告的规定及法理基础 在分析法院工作报告未获人大审议通过的原因之前，笔者认为有必要 先探究法院是否该向人大做工作报告，若法院并无向人大报告工作的必要，则从 逻辑上亦无必要分析法院工作报告未获通过之后的诸种因果。关于人民法院与人 民代表大会这两个主体之间的法律关系，主要有如下法律规范予以规定：
现行《宪法》(即1982年宪法)第128条：最高人民法院对全国人民代 表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家 权力机关负责。

《人民法院组织法》(1980年1月1日起施行，2006年10月31日修正)第 16条：最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并 报告工作。地方各级人民法院对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工 作。

《全国人民代表大会议事规则》第30条：全国人民代表大会每年举行 会议的时候，全国人民代表大会常务委员会、国务院、最高人民法院、最高人民 检察院向会议提出的工作报告，经各代表团审议后，会议可以提出相应的决议。

从法律规定的层面来看，现行《宪法》中对于人民法院与同级人大的 要求是“负责”，但同时现行《宪法》对于政府的要求是“负责并报告工作”，在1954、 1975年和1978年这三部《宪法》在规定人大与法院的关系时都规定法院应向人大 “负责并报告工作”。③可见现行《宪法》中的“负责”绝非是立法的疏漏，而是刻 意为之。参加过历部宪法起草与修改工作的张友渔教授指出，“国务院是国家最 高权力机关的执行机关，它是具体执行人大、人大常委会原则上决定的东西，所 以执行情况必须报告。法院、检察院的工作、性质不同，可以作工作报告，也可 以不作工作报告。根据实际需要决定。不宜硬性规定必须作工作报告，但也不能硬性规定不作工作报告。” 笔者赞同张友渔教授的观点，并认为现人民法院向同级人大负责并报 告工作这种情况的产生一来是遵循宪法先例，即自1954《宪法》始人民法院即有 了向人大报告工作的传统，“法院向国家权力机关报告工作已经成为一种宪法惯 例，不能说是报告工作是违宪的”⑤;二来是存在相应的普通立法上的法律依据， 无论是《人民法院组织法》上的“负责报告工作”还是《全国人民代表大会议事规 则》中的“工作报告”，都并未超出现行《宪法》所规定的“负责”这一带有原则性 表述的范畴;其三在于从法理上说，我国实行人民代表大会制度，人民代表大会 是国家的权力机关，一府两院由其产生并向其负责。法院作为国家的审判机关， 职权由权力机关人民代表大会授予并向其负责，受其监督，而人大监督的方式之 一就是要求法院报告工作，当然还有提出质询、罢免议案等方式。

三、法院工 作报告未能通过人大审议的原因分析 相较与政府工作报告在人大会议上动辄百分之九十几的高通过率，法 院工作报告的通过率逊色不少。法院工作报告的通过率低也早已不是什么新鲜事， 甚至于出现了至今为止共两次工作报告未获人大审议通过的尴尬记录。笔者认为， 究其原因，主要有以下几点：
(一)自身廉政建设不力 民众对于司法机关个别人员贪污受贿、枉法裁判的反感直接反映到法 院工作报告所得的票选中，本文所述沈阳中院报告之所以未获人大审议通过，最 大的原因即在于在该院一个院长、两个副院长皆因贪腐问题落马。同样，2009 年最高人民法院副院长黄松有贪腐案爆发，因涉及到法院系统的最高层领导，极 大地损害了司法系统公信力，以致当年最高法院的工作报告在人大审议中垫底。

(二)个案判决不公 在衡阳中院未获人大审议通过事件中，有位来自衡东县代表团的人大 代表刘跃中，其另一个身份是衡东县金龙矿业有限公司董事长，在人大审议会上 发言时其就自身个案的司法历程发表司法不公的看法，引起了与会代表们的共鸣， 最终使得法院工作报告未能通过人大审议。

(三)普遍的执行难 执行难对于法院来说是个老生常谈的话题，对于普通社会公众来说也并不新鲜，若生效判决得不到执行，则与白纸无异。执行难的具体表现为：被执 行人难找、可供执行的财产难查、协助执行义务部门难求、应执行的财产难以执 行、特殊的被执行人难动、各种暴力抗法、妨害、阻扰、干预执行行为时有发生。

执行难的原因体现在多个方面，单法院一家并不能解决这个问题，但在人大审议 法院工作报告时，该问题便成为法院报告是否通过、是否高票通过的巨大威胁。

(四)判案规则决定了难以令各方当事人满意 法院作为一个审判机构，遵循相关法律法规对案件进行裁判，有自身 的审判规律。在调解无效的情形下，势必会做出令一方当事人不满意的判决，在 此种情况下，作为败诉方对法院的工作满意度自然无从谈起。这部分人的反对票 在每年法院工作报告中受人大审议时总会出现，被视为“铁票”。

四、问责机制的确立 在我国现行的法律制度下，并未规定在法院工作报告未通过人大审议 时该怎么办，实践中的作法是由相应的人大择期再次召开人代会并审议通过整改 后的法院工作报告，应该说这么做具有一定的法理基础而且具有操作性与可行性， 但对于如何问责则乏善可陈。若以西方社会宪政比较论，则我国法院所面临的情 况类似于议会通过对政府的不信任案，该不信任案一经通过则内阁必须辞职，以 示对自己的过失负责。该种责任为政治责任，即政府内阁因自身施政纲领不当或 执行不利所应承担的不利政治后果。那么，在我国法院工作报告未获得人大通过 时所应承担的该是何种责任 笔者认为，法院自身所应承担的是只能是政治责任，该种责任的具体 承受人为法院院长。同时在存在枉法判决或执行不公的个案时，由案件承办法官 承担相应的法律责任。法院自身并不能承受法律责任，原因是：“第一，法律责 任是国家特定的机关对违法主体适用法律的后果，人民代表大会作为国家的权力 机关，在我国不是法律适用机关。第二，法律责任有严格的构成要件，在这里法 律责任的构成要件并不明确。第三，法律责任的内容是明确的，是由法律规定的。

而在法院工作报告不获通过的情况下，法律并没有规定法院责任的内容。” 类似于政府部门的首长负责制，在明确了法院责任为政治责任并由院 长承担时，如何确立问责机制就成了必要的命题。在此笔者认为可借鉴2007年1 月1日施行的《各级人民代表大会常务委员会监督法》中第六、七、八章中的做 法，如果被监督机关的工作报告没有被通过，人大应立即成立“特定问题调查委员会”，就工作报告中的待询问事宜要求法院院长到会，回答询问。继而根据调 查结果，提出调查报告，并交人大审议，由人大决定是否对法院院长进行罢免、 撤职、免职或劝其辞职。