【基础教育均衡发展政策探析】基础教育均衡发展

基础教育均衡发展政策探析

1.资源配置政策的错位教育资源包括人、财、物、时间、 空间、信息等诸多方面。以政策为导向的教育资源配置已经 影响和正在影响着基础教育的均衡发展。从宏观层面来看, 国家对沿海地区的发展政策,使这部分地区获得了比西部和 农村地区更优越的资源,教育也从中受益。特别是资金和教 师的流动保证了沿海地区最重要的教育资源。从中观层面来 看,1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出基础 教育实行地方负责、分级管理的政策后,受经济因素的影响, 农村许多地方将基础教育的管理权限层层下放,进一步拉大 了城市与农村在教育资源配置上的距离,使本来就以农民投 入为主的基础教育更加重了负担。从微观层面来看,“重点 校”、“示范校”、“改制校”政策导致了城市中小学资源 配置的落差。

2.成本核算政策的错位按照国际惯例,教育的总投入包 括政府、家庭、社区和其他相关机构向教育投入的总和。具 体包括劳务投入、实物投入、土地投入以及现金投入(包括 聘请家庭教师的投入)。在这些投入中,社区的投入愈大,地 区的差别就会愈大,家庭投入愈多,受教育者的负担就愈重。从我国农村地区来看,以社区为主体的投入一直是基础教育 发展的主要经费来源。因而,城乡基础教育的不均衡发展愈 演愈烈。由于投入不足,学校向家庭收取的费用名目繁多。

一所比较贫穷的农村地区的初中,几年前一个学期的收费竟 然包括杂费、教育基金、办公费、课桌椅费、教辅及体育用 品和图书费、水电费、晚自习费、风扇费、民办教师费、转 学费、超员费、辅导材料费、练习册费、住宿费、厨师费、 班会费、体检费、保安费、电影费、存车费、教科书费(下 学期)、退休教师费、辅导费等23项之多。另外,农村贫困地 区学生家务负担较重,致使教育机会成本相对提高。资料显 示,农村社区与家庭对教育的投入远远超出它们的实际承受 能力。

3.绩效评估政策的错位农村基础教育主要是九年义务 教育。长期以来,农村义务教育的办学条件标准低于城市,对 义务教育的评估要求也低于城市。对于这些做法,从积极意 义来说是基于农村经济现状的实事求是的态度。从消极意义 来说,降低对农村义务教育的要求,就等于鼓励拉大农村与 城市基础教育之间的差距。同时,由于我国对义务教育的评 估验收制度并不与教育成本相对应,因此无法检验教育投入 数量与质量之间的关系,也无法保证现有义务教育办学条件 标准一定能满足义务教育评估验收的要求。绩效评估政策的 错位,强化了基础教育的不平衡发展。

二、基础教育均衡发展的政策建构建构基础教育均衡发展的政策体系,实现基础教育均衡 发展的战略目标是当前亟待解决的社会问题。基础教育均衡 发展的政策建构应当包括三个层面。

1.确立制定基础教育均衡发展政策的指导思想发展基 础教育,特别是实施义务教育从其实质而言是对受教育权利 的普遍授予。受教育权的平等性要求受教育机会及其结果的 均等与公正。我国已经形成的基础教育的不平衡发展状况明 显地反映了经济发达地区、优质学校、强势群体与经济不发 达地区、薄弱学校、弱势群体在受教育资源方面表现出的不 平等性。1997年,世界银行发展报告指出:每一个政府的核心 使命包括五项基本的责任(WorldBank,1997,p.42):(1)确定 法律基础;(2)保持一个未被破坏的政策环境;(3)投资于基 本的社会服务和社会基础设施;(4)保护弱势群体;(5)保护 环境。由此可见,国家有责任以政策机制保证基础教育的均 衡发展,并为此付出代价。事实证明,国家政策在基础教育不 均衡发展中已经在一定历史时期、一定程度上起到了重要的 调控作用。同样道理,国家政策必定有能力也有义务为促进 基础教育均衡发展重新发挥调控作用。当前,应当抓住西部 开发的契机,坚持基础教育的均衡发展的战略思想,为了弱 势群体的利益,为了教育的民主化进程,国家所有公共政策 的制定都不能忽视教育作为一种公共事业的公平与公正。

2.完善基础教育均衡发展的基本政策基础教育均衡发 展的基本政策是指起主导和保证作用的根本性政策。从公共政策学的角度来看,这样的政策应反映在宪法和宪法性法律 之中,反映在国家纲领性文件之中。目前,在我国已有的六部 教育法律之中,《教育法》、《义务教育法》属于宪法性法 律。它们对受教育权利、受教育机会的平等性问题做出了基 本的规定,对弱势群体也提出了相应的保护措施。但力度还 不够,还没有从根本上解决问题。例如,《教育法》关于集资 办学的规定(第五十九条),意在提供多渠道解决农村义务教 育经费问题,但事实上可以集资的法律关系主体的权利能力 与行为能力并不统一。需要集资的地方往往是经济比较困难、 基础教育比较薄弱的地方。这样的地方越是通过集资的办法 补充教育经费就越会导致基础教育的不平衡发展。因此,对 有关的教育法律应当依据法律程序进行必要的修改。要重点 调整国家财政分配政策,通过转移支付、提高教育税率和教 育经费投入比例等途径加大农村基础教育的投入,为基础教 育的均衡发展提供政策保证。农村义务教育应当先于城市实 行完全免费制度,降低家庭投入成本。鼓励其他社会力量投 入,但不依赖于社会力量投入。当然,在依法促进基础教育均 衡发展的过程中,会遇到许多困难。它需要基本政策从宏观 的角度调整教育系统的结构、布局、规模、速度等,并要对 政策实施中的问题反馈追踪,尽快提高基础教育素质,平衡 优质教育资源。

3.制定基础教育均衡发展的具体政策基础教育均衡发 展的基本政策制定之后,要进一步制定具体政策以保证基本政策的落实,其中最重要的是义务教育政策。

首先,应当修改义务教育基本建设投入政策。从义务教 育的投入政策来看,国家只侧重于教育事业费的投入,基本 建设费用完全靠地方自筹。城市部分学校可以借助于优越的 区域环境和已有的质量基础来筹措这部分费用,而农村学校 则要依赖于乡村筹措。从实际情况来看,这一政策难以保证 农村义务教育的基本建设。基础教育的均衡发展,应从农村 校舍建设入手,先解决最基本的物质需要,然后向内涵发展 的方向发展。

其次,应当修改农村义务教育办学条件标准政策。农村 义务教育办学条件标准从经费投入、师资要求、校舍建设、 图书仪器配备等多方面都远远低于城市标准。原国家教委在 1994年颁发的《普及义务教育评估验收暂行办法》和1998年 印发的《关于贫困地区普及初等义务教育评估验收工作的意 见》,均将只能普及初等义务教育县的村办小学的办学条件 定在:“班班有教室,校校无危房,学生人人有课桌凳,教师教 学有教具和必备的资料”的标准上。这与我国20世纪80年代 初期普及初等教育的办学条件相比没有任何提高。甚至时至 今日,仍有许多初等学校解决不了这种非常之低的义务教育 办学条件,调查表明,一些学生仍需搬着板凳上学。惟此,国 家应当通过政策杠杆提高农村义务教育的办学条件标准,以 法律的形式责成各级政府尽快解决这一问题。

第三,应当建立科学的义务教育督导评估政策。2002年5月16日,国务院办公厅发出《关于完善农村义务教育管理体 制的通知》,要求各级人民政府教育督导机构要把督导农村 义务教育作为工作重点。这一决策是符合我国国情的。同时, 督导评估应侧重于监督地方政府在保证农村义务教育办学 条件方面的行为,主要包括经费投入、校舍建设、教学仪器 设备和图书仪器资料购置、教师工资发放等方面的行为。教 育督导要坚持标准化,引入ISO质量检测制度,保证农村基础 教育发展的数量与质量,尽快实现弱势群体教育的跨越式发 展。