【初探司法体制改革背景下的宪法修改问题】

初探司法体制改革背景下的宪法修改问题

十八大报告提出要进一步深化司法体制改革，十八届三中全会进一步 明确了深化司法体制改革的具体要求。党中央提出的这一系列的改革方案，向我 们昭示着中央维护司法独立、司法公正的决心。深化司法体制改革，是推进政治 体制改革的重要组成部分，是推进国家治理体系和治理能力现代化的现实需要， 是推进法治中国建设的必然要求。

党中央提出的这一系列的改革措施，虽然有利于我国司法独立，人权 保障，但是现行宪法的规定已与当前司法体制改革的方向不符。我国如果要坚决 贯彻司法体制改革，那么在现有宪法不修改的情况下，如何保障改革顺利进行如 果修改宪法，就涉及到如何修改以及修改幅度大小的问题。这首先要明晰出我国 司法改革的方向及哪些方面与现行宪法相抵触之处。

一、司法体制改革的方向及与现行宪法的冲突 司法体制改革事关我国今后司法体制的架构与走向以及我国各项事 业的兴衰成败，把握好这次改革的方向并剖析出与现行宪法的冲突之处是十分必 要的。

(一)深入推进省级以下司法机关人财物统一管理 目前，我国司法机关受地方保护主义干扰太大，司法机关的人财物受 制于地方，这使得司法权威受到极大损害。那么首先就要实现省级以下司法机关 人财物统一管理。为此，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若 干重大问题的决定》指出，一是要推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理。

二是探索与行政区划适当分离的司法管辖制度。

我国现行《宪法》第三条规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”如果要推行财政由省级统一 管理甚至中央统一管理，以及行政区划适当分立的司法管辖制度，就必须在现行 宪法的基础上，对人财物的管理做出明确划分。

(二)健全司法权力运行机制 我国司法行政化问题一直以来制约着司法机关充分发挥其司法职能， 是当前改革的重点问题。因此要健全司法权力运行机制：一是建立主审法官、合 议庭办案责任制;二是改革审判委员会制度;三是明确四级法院职能定位，进一步 规范和落实上下级法院的审级监督，确保审级独立。

我国现行《宪法》第一百二十七条确立了上级法院对下级法院的监督 模式，却并没有对如何监督以及怎样监督做出规定，这也使得我国大量存在司法 行政化的弊病。因此，我国要健全司法权力运行机制，就需要进一步完善并明确 监督关系与职能定位以及监督的方式等问题，这都需要从宪法上寻求制度保障。

(三)建立符合职业特点的司法人员管理制度 当前我国采行司法人员纳入公务员序列，而司法人员由于其职业特点， 应当有独特的管理制度，这也是《决定》的要求。我国《宪法》只在总则第二十 七条规定了精简原则，与国家机关工作人员的培训和考核制度。目前我国法官制 度的问题突出表现为法官管理的行政化。我国深受行政官制的影响，法官被视为 一般行政人员，其选拔、任用、考核、奖惩、晋升制度一概行政化，如果要建立 符合职业特点的司法人员管理制度，就要对现有公务员制度进行改革，这需要从 宪法上予以保障。

(四)法官独立审判 司法独立可以分为三个层次，第一层是基于政治层面而言，源于孟德 斯鸠的三权分立原则，是指司法权独立。第二层是指法院独立，是司法权独立的 制度表现，包括法院独立于非法院机构和法院之间相互独立。我国五四宪法明确 规定：“人民法院进行独立审判，只服从于法律。”从而以根本法的形式固定下来。

第三层是指法官独立，法官不仅在法院内部享有独立主体的地位，而且独立于其 他国家机关及组织和个人。在进行审判工作时，更代表法院，代表国家，代表公 平正义。这是司法独立的最高形态。马克思在其著作《1848年至1850年的法兰西 阶级斗争》中说道：“法官是法律世界的国王，除了法律就没有别的上司。”因此要实现司法独立，就必须实行法官独立审判制度。我国当前实行的是法院独立审 判体制。而且该体制日益暴露出种种弊端，不利于我国的法治进程。我国要实现 法官独立，迈向民主法治的进程，就必须从宪法上对这一制度予以确认，才能真 正地保证司法独立。

二、发达国家宪法修改概况 要对我国的宪法修改提出建议，不仅要分析本国国情，而且还需借鉴 他国有益经验。

(一)美国联邦宪法修改概况 目前美国宪法共存在27个有效的修正案，其中，最初的10个修正案是 一次性被通过的，因为其主要规定了人民的权利和对政府的限制，因此被统称为 权利法案。此后的17个修正案则是逐次获得通过的。由此，可以看出，美国联邦 宪法具有极强的稳定性，一方面归功于宪法条款的弹性和灵活性，另一方面则有 赖于其严格而复杂的修改程序。

美国联邦宪法作为国家根本大法，在具有极强刚性的同时，又能够完 善自身以适应不断变化的社会生活的需要，这是十分难能可贵的。1861年爆发了 南北战争，这场战争最终由代表资产阶级的北方获胜，1864年12月，国会动议美 国宪法第13修正案，全美国废止了奴隶制度。1868年第14修正案确定公民权利及 给予联邦政府更大权力以要求各州提供平等法律保障。可以说，时代的变革推动 了美国宪法的修改。

(二)日本宪法修改概况 日本明治维新后，颁布了明治宪法。这部宪法规定国家的主权属于天 皇，天皇集行政权、立法权与司法权于一身。这部宪法虽然使日本走上资本主义 道路，但是为日本军国主义埋下了祸根。军国主义的横行同时也为日本宪法修改 埋下了伏笔，随着日本在第二次世界大战中的失利，世界各国及日本本国国民要 求修改宪法。于是，1946年11月3日，日本政府公布了日本国宪法。

修改后的日本宪法废除了国家主权属于天皇的规定，废除日本的封建 制度，同时确立了国会是国家最高权力机关，行政权属于内阁，司法权独立的“三 权分立”模式。其中，关于司法权独立，日本宪法这样规定：“一切司法权属于最 高法院及由法律规定设置的下级法院”。同时规定，法官“非经正式弹劾不得罢免”。这表明了司法权的独立，以及法官终身制，为法官独立行使审判权提供了宪法保 障。

日本宪法的修改使日本跨入了现代民主国家的行列，无论对于社会经 济生活的发展，还是反战的需要，都起到了至关重要的作用。在社会变革的特殊 历史时期，修改宪法无疑是各国为改革的实施所寻求的法律保障，是推进改革实 施的有力武器。

三、宪法修改的相关概念 对宪法修改相关概念的界定也有助于认识宪法如何修改。

(一)宪法修改的涵义 对于宪法修改的涵义，不同学者有不同的理解。有的学者主张，所谓 宪法修改，是指国家有权机关按照一定法律程序对原宪法某些不符合现实需要的 规定加以变更、删除、调整、补充的活动。也有学者认为，宪法修改是宪法制定 者或者是依照宪法的规定享有宪法修改权的国家机关或其他特定的主体对宪法 规范中不符合宪法制定者利益的内容加以变更的宪法创制活动。不论不同的概念 如何定义，宪法修改都是对宪法条文的变更，但是变更的幅度如何呢这就涉及到 宪法修改方式的问题。

(二)宪法修改的方式 宪法修改的方式有两种：一是全面修改，二是部分修改。由字面意思 可知，全面修改就是宪法条文的大部分内容已不适应现实而对宪法所作的全面的 修改。对此，龚祥瑞教授甚至认为，宪法的全面修改，就是制定新宪法，标志着 改朝换代。但是这种观点似乎太过绝对，例如从我国建国以来的宪法修改来看， 七五宪法、七八宪法和八二宪法是对五四宪法的全面修改，虽然宪法修改幅度较 大，有的宪法甚至对国家基本制度做出重大调整，但是不能说这就意味着改朝换 代。而部分修改则是对宪法的部分具体内容进行修改或补充。这种修改通常以修 正案的形式出现。如我国八二宪法颁行至今，共有四部修正案，都是对宪法条文 的具体内容所作的局部性修改。由此可以看出，全面修改是对宪法条文的根本性 变更，修改幅度相当大，而部分修改则幅度相对较小。

(三)关于宪法修改的学说对宪法修改的必要性一直有肯定说和否定说。大部分国家采取肯定说， 认为宪法可以修改并且必须进行修改，以适应社会发展需要。德国著名的宪法学 家葛哈·安舒茨认为，宪法从法理本质上与普通法律无异，宪法的修改与普通法 律的修改存在一样的法理基础，宪法的修改只不过是各种法律修改的一种形式之 一而已。

持否定说的代表人物是瑞士的瓦尔特和法国的西哀士，他们认为宪法 是国家的一种契约，而这种契约则是人们之间的相互承诺，如果要修改宪法必须 取得全体人民的同意。这是宪法至高权威的表现，可以说决定了宪法的不可修改 性。

但是，根据各国的实践来看，宪法的修改是必要的。因为宪法的生命 在于实施，宪法的权威也在于实施。而宪法的实施则必须适应社会经济发展的需 要，满足现实社会人们的需要，这样才会为大家所遵守，才能适应社会生产力的 发展要求。这就要求宪法必须与时俱进，要对旧的不符合当前现实需要的条文进 行修改。如果宪法的根本原则和大部分条文都与现实不符，那么无疑还要对宪法 进行全面修改。

四、对我国宪法修改的建议 当前我国就面临这样一种抉择，当现行宪法已不适应我国社会经济发 展需要，当现行宪法在实施过程中暴露出种种问题，当现行宪法已与当前的改革 方向相冲突，修改宪法就显得势在必行。那么如何进行修改就成了一件我们必须 面对的事情，是进行全面修改还是部分修改就显得尤为重要。

(一)从我国修宪的历史看修宪的两种方式 从我国修宪的历史轨迹来看，六十余年的修宪实践告诉我们，我国宪 法的修改在形式上为“全面修改”和“部分修改”的复合，而近三十年来主导我国修 宪模式的是“部分修改”的形式。一方面，我国宪法在转型过程中没有集中式的一 次完成修改，而是采用分阶段的方式经历了三次大的全面修改。另一方面，对宪 法的修改采取的方式是在旧宪法的框架之内逐渐而有秩序的修改，1982年宪法生 效以来的四次宪法修订就是采用的这种渐进式的方式。那么当前我们是继续沿着 历史的发展以“部分修改”的方式来对宪法进行修改，还是以“全面修改”的方式以 保障改革的顺利进行呢(二)从改革的力度论两种修宪方式的抉择 笔者认为，采取哪种修改方式应该结合我国当前改革的力度与方向， 这分为两种情况。一是循序渐进式的改革。所谓循序渐进，就是根据当前实际情 况，对现行制度作一定调整，一步一步进行改革。而反映到宪法修改上就是根据 当前改革的需要，按照改革的方向与目标，将宪法条文作轻微变动，以宪法修正 案的形式确立改革的方向，以适应当前阶段改革的需求，为制度调整提供宪法依 据与保障。当进入下一阶段改革时，再对宪法进行修改。二是大刀阔斧式的改革。

所谓大刀阔斧，就是对现有制度作根本性变动，对日益暴露出弊端与问题的制度 及与改革目标相悖的制度进行根本性变革，反映到宪法修改就是将宪法条文作根 本性变动，对现行宪法进行全面修改，一步到位，彻底为改革扫清宪法上的障碍， 去除改革的阻力。

如果运用第一种循序渐进式的改革，不会对宪法的条文作根本性变动， 这无疑有利于保障现有宪法条文的稳定，是一种稳妥渐进的改革方式。但是当阶 段目标实现后，当对现行制度调整完成后，为进行下一步改革，就需再次变动宪 法，如此一来，不仅程序麻烦，而且一旦改革不顺或者方向有误，那么改来改去， 宪法的权威何在宪法的根本法地位如何体现而如果运用第二种方法一步到位，对 宪法作根本变动，进行全面修改，以适应当前的社会发展现状与改革需要，无疑 会起到纲领性与指向性作用，是社会发展趋势与生产力发展要求的体现，但是这 样无疑显得我国宪法变动太过频繁，从建国起到目前短短六十多年间，已进行过 四次全面修改。这样频繁的宪法变动，无疑会损害宪法的权威与宪法的实施。但 是从党中央的决心来看，从十八届三中全会的公报来看，从我国当前现实需要上 来看，大刀阔斧的改革是势在必行的。要想建立法治国家，法治政府，法治社会， 实现司法独立是第一要务，而要实现司法独立则首先要实现法官独立审判。我国 现行宪法规定的还是法院独立审判体制，虽然是一字之差，却是两种截然不同的 审判制度。改革就必须对这种体制作根本性改变，同时又要有相应的制度设计， 如人财物的统一管理，法官对判决书的签名权与意见保留等等。这些都需要从宪 法上加以肯定与保障。而且放在大环境下，无论是以巩固社会主义制度，发展社 会主义生产力，发扬社会主义民主，调动广大人民积极性为总目标的政治体制改 革，还是以使市场在资源配置中发挥决定性作用的经济体制改革，如果不对现行 宪法做出重大修改，从宪法层面加以制度保障，那么这些改革措施无疑也很难推 行下去。公报还提出，要赋予农民更多财产权利，让宅基地、农民的自留地、农 民的承包地能够以某种形式在市场上流转，这显然与我国现行宪法所确立的土地 制度不符，如果推进改革，势必会对现有土地制度产生动摇，若不从宪法上予以确认，必然会对农民利益造成影响，也不利于我国市场经济体制的建立。因此， 从这样一种大变革的社会发展趋势来看，对现行宪法进行重大修改也是迫在眉睫 的。而且从发达国家的法治发展经验来看，大的社会变革都需要宪法来加以维护 与保障，以巩固和保护改革的成果，而且改革又反过来推进宪法的实施，有利于 维护宪法的权威。纵然全面修改可能会显得我国宪法修改过于频繁，不利于保持 宪法的稳定性。但是推行改革是社会经济发展的需要，是社会生产力进步的需要， 是保障人民利益，提高生活水平的需要，而修改宪法则是推行改革的需要，是完 善各项制度的需要，是巩固改革成果的需要。在实现国家发展，社会进步的重大 利益时，就不得不在某些方面做出牺牲，而这也是人类社会发展到今天，能够取 得辉煌成就与重大突破的勇气所在。

而且我们也应认识到，即便对宪法进行全面修改，也不影响循序渐进 式的改革。我们可以先从宪法规定上一步到位，在实践中再根据实际情况，具体 问题具体分析，进行一步步的改革举措。但是如果宪法规定不到位，而在实际中 需要大刀阔斧的改革时，势必会造成相当大的麻烦与阻碍，影响改革的发展与进 度。

因此，我们必须拿出决心，在改革发展的问题上坚定立场，因为这事 关我国的改革方向，事关我国的兴旺发达，事关人民的切身幸福。放眼世界，2008 年，法国议会两院联席会议通过了修宪草案，对1958年宪法进行了修改。该宪法 修改赋予了议会新的使命与权力，也标志着法国由半总统制向总统制的迈进。

2009年，俄罗斯也通过了宪法修改草案，将总统和杜马议员的任期进行了修改。

世界各国在社会的发展与变革中都选择了修改宪法的法治轨道以顺应时代的变 革。在这样一种国际大背景下，我们是否也可以在宪法修改的问题上踏出坚定的 一步呢 作者简介：郑昊，郑州大学法学院2013级宪法学与行政法学专业硕士 研究生，研究方向：宪法、行政法。