地方政府机构改革的制约因素

以1998年3月九届人大一次会议通过的国务院机构改革方案为正式启动标志，新一轮中央政府机构改革在短短的一年多中取得了举世瞩目的成果。可以说，此次改革是建国以来历次机构改革中声势和规模最大的一次，人员减少比例最大的一次，也是中央最高层决心最大的一次，是实施推进最快的一次，取得的成效也是最显著的一次。但是就全国范围而言，这次国务院机构改革只是一个良好的开端。我国的经济和社会发展主要在地方，从机构和人员来看，中央政府机构中的公务员只占极小比例（仅3万余人，而地方政府机构中的国家公务员多达540万）；以往历次机构改革的经验教训也表明，改革愈往下，制约因素愈多，阻力也就愈大。仅此两点即足以证明，我国政府机构改革能否达到预期目标，能否跳出以往历次机构改革所未能跳出的“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的循环怪圈，主要还是取决于各级地方政府机构改革的实际成效。眼下，地方政府机构改革已提上日程并成为社会关注的一大热点。笔者认为，确保地方机构改革成功的关键一环，就是对地方机构改革的制约因素或阻力作客观、冷静的理性思考，并在此基础上寻求减少和化解改革阻力，培养和壮大改革动力的有效对策。

一、地方政府机构改革的阻力及其成因

从宏观上说，在政府机构改革中，政府扮演着非常特殊的双重角色，它既是改革的主体和推动者，又是改革的对象和接受者。因此，改革的动力和阻力并存于政府内部。但从微观上说，处于不同层级的中央政府和地方政府其所扮演双重角色的重心并不完全相同。由于机构改革是中央政府决策层自上而下发动的，因此相对来说，地方政府作为改革的对象和客体的角色更为突出。其抵制改革的阻力也更大些。总结历次机构改革的得失，地方政府对机构改革的阻力主要有以下几种表现形式：

一是消极拖延，被动观望。例如，从1993年3月中共中央印发《关于党政机构改革的方案》，至1997年初，历时4年，全国尚有不少地方甚至还没有批复市县机构改革方案，其历时之久，效率之低，始料不及。在某省召开的县（市）人事局长座谈会上，一位局长一语破的：“机构改革谁也不愿当先进，否则有人就会责怪你！”机构改革的领导班子和执行部门不可谓不尽力矣，无奈情况复杂，阻力重重，许多政府部门唯恐先搞先吃亏，故而退避观望，搞拖延战术，以寻求最佳对策。

二是讨价还价，有“利”必争。在“三定”过程中，许多政府部门对有权有利的职能则竞相争之，对有责任多义务的职能则竞相推之，围绕一个“利”字，想尽办法与人事编制部门争职能、争机构、争编制、争职位。某省编制委员会仅仅为划清广播电视厅、文化厅、新闻出版局等单位的职责，就先后召开了10多次协调会，其讨价还价的力度之大，不言自明。此外，在实际操作过程中因人设职、人员臃肿现象仍是很普遍，目前我国各级机构在进行职位设置过程中存在一个十分突出的问题，即副职和非领导职务数设置太多，有的单位副职人数多达十几人，更不用说非领导职务了。领导副职和非领导职务数比例过高，一方面造成职能交叉，相互扯皮，另一方面又造成人员臃肿且职务结构不合理的现象得不到有效的控制，也加大了机构改革的阻力。

三是瞒天过海，改头换面。为了完成减少机构、精简人员的任务，许多地方政府将原属于政府系列的一些部门，如新闻出版局、档案局、测绘局、经济协作办公室等单位，在统计上划为事业单位，但实际上，这些机构的职能和人员丝毫没有改变。表面上行政机关的机构、人员减少了，但实际上是“走过场”，吃国家“财政饭”的人并没有减少。或者是某些主管部（局）改组为公司，但它们的行政管理职能并没有消除，总公司或控股公司依然可以对下属企业指手划脚。机关翻牌为公司，虽然在名义上缩小了政府规模，但机构改革的最终目标并没有实现。这些年这个问题一直没有得到妥善解决，成为人们批评的焦点之一。

四是变本加厉，伺机反弹。以往历次机构改革中存在着一种突出的带有普遍性的现象，是许多地方和部门千方百计要求增设机构、增加编制和提高机构规格；机构改革工作尚未结束，一些地方和部门便出现了膨胀反弹的势头。从改革之始，许多地方的政府部门就挖空心思寻找对策，力图借机构改革的“东风”一劳永逸地捞上一把。据统计，1997年第一季度我国机关、事业单位人数持续膨胀，事业单位人数与去年同期相比增加了101万人，机关单位与去年同期相比增加了25.3万人。机关、事业单位人数持续膨胀现象与当前经济体制改革和行政管理体制改革不断深化的形势很不合拍，这也给正在深入进行中的机构改革敲响了警钟——机构改革有再度陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”怪圈之中的危险。

上述地方政府机构改革的阻力产生的原因是错综复杂的，述其要者有以下5个方面：

（一）地方政府既得利益的钢性。机构改革不仅意味着政府机构的精简和人员的分流，而且意味着政府职能的转变。

（二）中央决策层影响力递减。这次国务院机构改革所以能取得重要突破的一个很大原因，是中央政府最高领导层那种“一往无前，义无反顾，鞠躬尽瘁，死而后已”的大无畏革命精神和气魄，这对中央政府机构改革无疑起到了直接的推动作用，对改革的阻力起到了强有力的震慑作用。但随着改革由上往下、从中央到地方逐次展开，中央最高层决策者的推动力将会逐渐减弱、扭曲，甚至消弥于无形，多年来久治不愈的“上有政策、下有对策”的顽症便是这种现象绝妙注脚。中央决策层若强调机构改革的统一性，对精简机构和人员的规模从上往下实行“一刀切”，又无法解决中国各地区经济社会发展极不平衡、各方面情况千差万别这一难题。

（三）地方政府机构人员分流的回旋余地小。人员分流是历次机构改革的一大难题。这次国务院机构改革对分流人员通过安排做稽查特派员和助理，到直属事业单位或社会其他事业单位任职，充实企业（主要是效益较好的国有大中型企业），进入高等院校及干部院校免费深造（学习时工资、福利待遇不变，工龄连续计算；培训后由原行政单位推荐安排，也可自去人才市场就业；在今后3年国务院机关缺编时给予优先安排使用。此类人员约占分流人员的50左右）等措施，较为顺利地将原来的35315公务员减到18540，减少了47.5。如果减去新增设的国防科工委、纺织工业局、轻工业局、有色金属工业局和知识产权局5个行政单位新增的行政编制720人，原有机构人员已基本上实现精简一半的目标。（注：参见刘熙瑞：《我国1998年机构的主要特点》，《天津行政学院学报》1999年第1期。）应该看到，这次国务院各部门机构改革之所以比较顺利进行，其中一个重要因素是大多数部委局下面“有腿”，分流人员去处多，容易安排。

但是对于地方级政府的540万公务员来说，需要精简人员约270万人，而地方政府下属单位相对少，分流渠道窄，吸纳空间小，并且从省、市、县、乡，越往基层行政超编越多（我国政府机构超编人数的85集中在县、乡两级），需要分流的人员比例也就越大，中央政府机构精简所采取的上述措施几乎是杯水车薪。特别是经济欠发达的地区和县乡两级基层政府，由于所属企业大半亏损，加上银行转向自负赢亏的商业化经营之路，不再作为地方政府的“出纳”或补亏专用钱柜，靠过去那种只借不还的“贷款”方式挽救企业的渠道也基本被堵死。这使那些不善管理的基层政府的财政状况面临恶化，直至难以为继的境地。基层政府管辖区域相对狭小，加之多以农业为主要产业的状况，使其可以自由调动的资源显得非常有限，机构改革的回旋余地相当狭窄，并由此形成一个恶性循环：经济发展越是差的地方，吃财政饭的机会显得越是珍贵稀缺，于是有越来越多的人设法让自己挤进这个圈子中去，靠兴办实业求得自我发展的人就越少，经济发展更加不好。而政府机构由于不断膨胀，财政压力越来越大，同时管理能力越来越低，只有走向杀鸡取卵之路。这样的地方政府机构最需要大规模改造，但由于职位弥足珍贵，精简面临的阻力比一般地方更大得多。由于社会事业的萎缩凋蔽，政府毫无吸收化解能力，因而越发难改，实可谓积重难返（注：参见傅小随：《中国行政体制改革的制度分析》，国家行政学院出版社1999年版，第137页。），成为机构改革的瓶颈制约。

（四）行政组织法制不健全。历次机构改革都是在机构臃肿、效率低下、财政不堪重负的情况下，由中央领导人提出，然后自上而下进行行政推动，因而无不带有“搞运动”的性质特点：随着时间推移、困难增多、热情渐减，“运动”也就趋于尾声，而不能适时地将改革成果上升为法律，使得成功的经验不能通过修正、补充上升为法律稳固下来，这是导致政府机构、人员事后反弹的重要原因。此外，由于缺少机构编制法规，以致造成日常的机构编制管理“无法可依”；同时，也由于现行有效的行政机关组织法的粗疏化，造成了“有法难依”和事实上的无法可依状况。例如，现有的机构编制法规文件中，基本没有机构编制管理程序的条款，机构扩充、编制的增减没有法定程序，基本上是行政权力部门说了算，“谁的官大听谁的”，更没有相应的监督、惩罚条文。因此乱设机构、机构任意升格、任意增编的问题难以禁止和收正，从而导致了行政机构编制管理失控。

（五）社会保障制度的改革滞后。社会保障制度改革是与政府机构改革相配套的一项重大措施。从目前的情况看，显得比较滞后。一是机关、事业单位、企业单位所实行的医疗、生活补助等福利保障制度是不同的，具体表现在实施办法及标准等的不同（从机关到事业单位再到企业，社会保障水平逐次降低）。政府机构改革不仅面临着不同保障办法的衔接问题，而且也存在着利益判别产生的“逆向流动”的困难；二是目前的保障主体主要由单位来承担，离开单位，就意味着失去医疗、保险等保障。这些都是使许多人员不愿意离开机关，增加了分流工作的难度和机构改革的阻力。

二、强化改革动力的若干对策

由上述分析可见，政府机构改革的内在动力不足而阻力有余，是以往历次机构改革始终跳不出“精简——膨胀”怪圈的一个深层次根源，也是即将开始的新一轮地方机构改革应给予高度重视的问题。此次地方机构改革要避免重蹈以往改革的覆辙，就需要中央和地方各级政府采取切实措施，消减改革的阻力，培育改革的动力。

第一，更新观念，形成改革的精神动力。要发挥思想政治工作的独特功能，通过深入细致的宣传教育，帮助公务员改变旧的权力意识和权力观念，要把地方各级行政机关及其工作人员的认识统一到邓小平关于经济和政治体制改革的思想上来，真正确立机构改革是一场革命的观念。要使他们清醒认识到，地方政府机构改革是我国政府机构改革乃至国家改革总体战略格局中的重要方面，经济体制改革的深化，经济和社会的发展已使得各级政府机构改革势在必行，别无选择。地方政府机关和广大公务员要以党和国家的前途命运、以改革的大局为重，不囿于自身眼前和局部的利益，痛下决心、知难而上，特别是地方政府领导机关和领导者更要有自我否定、自我革命、自我超越的勇气，要有“壮士断腕”的豪气，在机构改革中起模范表率作用。同时还要有“先改先主动，先改先得利”、改革是机遇而不是吃亏的意识，从而创造良好的改革氛围，使广大公务员对机构改革有比较充分的理解和支持，真正实现从“要我改”向“我要改”的转变，提高改革的自觉性和主动性，为地方政府机构改革奠定思想基础，提供精神动力。

第二，减人增资和竞争上岗，增加留任者的压力。即将开始的地方政府机构改革将使现有的政府机构减少50左右的人员，而留任政府机关的人员除了增工作负荷，别无所得，那么，这部分公务员虽然有幸未被精减，但他们仍很可能对改革抱抵制甚至敌视态度。要使这部分人成为改革的拥护者和推动者，办法不外乎3条：一是较大幅度提高工资待遇，二是使其要有某种荣誉感，三是强化其责任感。应该说，在人员大量裁减的基础上将工资较大幅度地提高是可能的，这将使留下来的人员更加珍惜自己的职业；同时通过精神奖励使工作人员的责任感和职业道德有较大地提高；再就是利用机构改革和调整契机，实行竞争上岗，明确岗位责任。这样就会使改革在有可能留下和已经留任的人们中间具有相当的动力和压力，并使他们在改革之后的工作中也能有效高的工作质量、工作效率和工作主动性。

第三，实行离职补偿和加快配套改革，减少人员分流阻力。如前所述，机构改革虽然不仅仅是机构和人员的精简，但人员精简却历来是机构改革中最棘手的问题，人员难以分流也是历次机构改革陷入“精简—膨胀”循环的最大阻力之一。从现实出发，对被精简人员（往往是既得利益的受损者）进行适当的补偿是必要的。这方面中央政府的人员分流措施如稽查特派员制度、充实企业以及免费攻读学位等，并不一定具有普遍意义。我们认为，比较可行的办法有以下几条：一是实行离职补偿金制度，具体说就是对分流人员发放一定数额的补偿金，并在有关行政规章上予以明确规定，然后根据各地实际情况以及本人工龄、贡献，确定合理的幅度；二是将国家分配的现有住房作价作为补偿；三是鼓励精简下来的公职人员申办私营、个体企业，或者到农村去开荒创办农场、养殖场，在政策上给予适度倾斜，如在贷款方面予以扶持，给予税费方面的优惠等；四是为他们提供定向进修和学历培训的机构，他们在培训期间原有的各种待遇保持不变（应当控制此类人员在分流人员中的比例，他们不可能达到中央政府机构分流人员中接受培训深造者的比例）；五是鼓励他们到乡镇企业工作，在一定时期内保留原有职级不变，同时给予接收分流人员的企业一定的资金贷款优惠，激发企业接收机关分流人员的积极性。这样利用经济杠杆鼓励富余人员脱离机关，一方面可以解决他们的后顾之忧，另一方面可以实现机构与人员的消肿目标；六是健全社会保障制度，消减分流阻力。针对目前社会保障制度存在的问题，亟须加快医疗、保障等方面的社会保障制度建设，明确社会保障制度改革的思路，结合社会公平、社会稳定的目标，实现社会基本保障的普及化、公平化，变“政府——单位——个人”且以“单位”为中心的间接保障体制为“政府——社会、个人”且以个人为直接对象的社会化保障体制，以消除机关分流人员转岗再就业过程中的种种顾虑和担心，保证机构改革的顺利推进。

第四，依法定编，为改革提供制度动力。党的十五大报告明确指出“实现国家机构的组织、职能、编制、工作程序的法定化”，这不仅是这次中央政府机构改革、也是各级地方政府机构改革所追求的目标，是衡量整个政府机构改革成败的重要标尺。全国人大及其常委会、国务院、国务院各级职能部门以及各省、市、自治区、直辖市有权制定有关法律、法规的专门机关，应根据以往特别是这次机构改革的情况和经验，在广泛听取人民群众的意见及有关专家学者的建议、见解基础上，修改、健全有关法律法规，改变机构编制、设置定员“无法可依”或法制不健全的状况。

当前，较为紧迫的是以下3项主要立法工作：一是加快行政机关组织立法。行政机关组织法是规定行政机关性质、地位、任务、职责权限、工作原则、内部机构设置、人员配备以及行政机关成立、变更和撤销的法律规范的总和。我国现行有效的国务院组织法、地方各级政府组织法等都需要修改、充实和细化。二是加快实现政府机构编制法定化。应根据现阶段政府职能、任务及国家财务，在科学论证的基础上，依法确立政府总定员，并将政府机构编制的扩充、增减纳入法定程序。其中，重点是对机构的规格、数量和人员实行定编定员，通过制定法律加以规范，任何人不得随意更改、变动。特别是要注意控制机构升格和副职的增设以及新的机构和人员的增加，的确需要增加的，应原则上限制在机构和人员总定额内予以调整，通盘调挤，以保持机构人员的相对稳定性。三是尽快制定《行政程序法》，实现行政操作程序的廉洁高效和法定化。重点是对政府机构的管理程序、计划程序、组织程序、决策程序、控制程序、审批程序等及时制定法律、法规。为此，要根据科学与效率的原则，认真分析研究、清理、调整现有的每道工作程序、工作手续，将交叉、重复的加以合并，矛盾冲突的加以调整，繁琐的加以简化，缺少的加以完善，并以法律、法规的形式确定下来。

第五，因地制宜，发挥地方政府的创造力。在新一轮地方政府机构改革中，中央政府机构改革的决心、改革的总体原则（如转变政府职能、精简高效等原则）和已取得的成功经验，为地方政府机构改革提供了示范和指导。但这并不意味着后者恪守简单的“上下对口论”和“一个模式论”；相反，这次地方机构改革要在中央、国务院的统一领导下，给各地较大自主权，在改革的模式、改革的方法和步骤等方面，可充分发挥地方的主动性和积极性，在改革中突出本地的特点和优势。特别是在机构设置上，地方政府不必和国务院的机构强求一一对应，有些宏观调控部门对于中央来说是完全必要的，是需要强化的职能和机构，如国家发展计划委员会、中央银行、经贸委等，但在地方，尤其是县、区、乡（镇），也可能是需要弱化的职能和机构，甚至需不需设置都可以考虑。此次中央银行体制改革，全国按大区只设九个分行也表明了这种思路。因此，在总的原则指导下，地方政府应从本地区实际出发，因地制宜地设计自己的机构和分解职能，不搞一刀切、上下一般粗。有些管理职能可能中央政府不需要，而基层政府却必须具有。即使是处于同一层级的地方政府，也应从各自的具体情况出发。如有的平原地区尽管没有一亩山林，因上有林业厅，下也必设林业局。对这样的机构，改革中无疑应予以撤并。在这方面，1988年以来全国已有200多个县（市）被确定为县级机构综合改革试点，它们遍及全国，有的属沿海发达地区，有的在中部发展水平一般的地区和西部不发达地区，有工业大县，也有农业、第三产业的典型县（市）。这些县（市）大都能充分注重自身实际，创造了各具特色的多种模式，如湖南华容“实体分流”模式；河南新郑“三条通道”模式；福建石狮“政企协作”模式；山西隰县“开发转移”模式；辽宁鞍山“规范职能”模式；内蒙卓资“多管齐下”模式；广东顺德“政企改革同步”模式，（注：参见王守民、熊立胜：《县级机构改革的足迹》，《中国行政管理》，1999年第4期。）等等。这些试点模式中的经验教训，特别是其中的探索思路与操作过程，在即将展开的新一轮地方政府机构改革中，无疑能启迪人们解开机构改革中的各种矛盾锁链。

第六，内外并举，增殖改革的外部动力。我国的政府机构改革，从本质上看，是社会经济发展的需要，是我国经济体制改革的迫切要求。它深得党心民心。从这个意义上说，它的动力之一源自社会，源自正在形成的以市场机制为主导因素的社会力量，是一种“外源性”改革。这就决定了加强机构改革动力的重要一环，就是增强改革的社会动力。为此要让社会各界广泛介入机构改革之中，通过各种渠道，包括会议和报纸、刊物、广播、电视、书籍等各种新闻宣传手段，对此展开讨论，形成一种氛围，同时为改革献计献策，要将改革置于全国人民的公开监督之下。此外，还应培植各种非政府的社会性组织，特别是社会中介组织，促进社会力量和市场力量的充分发育，使社会成为政府机构膨胀的强有力的外在制约力量。实际上，政府机构改革的重要目标之一就是“小政府”，这一目标与“大社会”本是一个问题的两个方面，二者存在着一种相辅相成的互动关系。

机构改革作为政府自上而下发动的一场革命，它是对存在弊端的原有机构和体制的革命，而不是改良，不是细枝末节的小修小补。因此，机构改革所遇到的阻力和制约因素是不可避免的，奢望完全消除阻力和风险也是不现实的。但通过上述种种措施却可以将改革的阻力或制约因素减少到最低程度，同时最大限度的增强改革的动力。毕竟此次改革的动力大大不同于以往：一方面，无可逆转的经济体制改革的深入和市场经济的发展给此次机构改革注入了强大的外部动力，伴生于传统计划经济体制的政府机构设置所掌握和控制的资源与权力也正在不断分流和缩减，旧机构的机构设置与运行机制已失去了其生存的条件和土壤，政府自身已经深深感受到危机和压力的临近，这就构成了此次地方政府机构改革的客观必然性；另一方面，市场经济观念和行为深入人心，市场经济作为“一支看不见的手”在我国的商品生产流通、资本运营、资源配置中所起的越来越重要的作用，使得政府管理职能可以而且必须放弃过去那种微观领导，具体制作的旧的管理模式，转而向宏观管理、大局调控的高层次、高水平、高质量的现代化管理方式过渡，这就为此次地方政府机构改革提供了现实可能性。因此，只要我们精心组织、周密安排、措施得力，就能从内外两个方面为地方政府机构改革提供强大动力。