治理理论在高等教育的应用|高等教育理论

治理理论在高等教育的应用

〔关键词〕治理理论；
高等教育；
高等教育治理 一、治理理论的内涵解读 治理理论首先在20世纪90年代兴起于公共行政管理领 域，在公共管理流派的发展基础上产生，它是一种强调多元 的、民主的、合作的公共管理范式。随后，治理理论作为一 种管理思想和分析问题的范式走出公共行政学，成为一门显 学，被广泛地运用在各个领域，其中当然亦包括高等教育领 域。“英文中的治理（governance）一词源于拉丁语和古希 腊语，原意是控制、引导和操纵等。”〔1〕关于治理的内 涵，学界在论述过程普遍采用联合国全球治理委员会在年度 报告中的定义：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管 理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同 的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。它既包括有 权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种同意或认为 符合其利益的非正式的制度安排。”〔2〕治理相对与管理而言的不同在于：治理的主体，打破政府是国家和社会管理 的一元权力中心的传统思维，引入市场、非政府组织、非营 利组织等的力量，形成多元共治的局面。治理的基础，管理 的基础依靠的是政府的权威，治理的基础是多元主体形成的 合作网络的权威，这种权威依靠的是多元主体对事务管理的 目标、方式等达成的共识，是多元主体间的共识和自愿。治 理的方式，传统的管理方式是依靠政府的权威对国家公共事 务进行指令性控制，管理流是自上而下的、单向的。而治理 强调多元主体在平等基础上进行互动协商共同实行公共事 务管理，管理流不仅是上下互动，更有多方互动。治理的本 质，是一种管理思想和分析问题的框架、范式，核心在于强 调多元、民主、平等、协商。

二、我国高等教育治理理论的历史进程 （一）从管制到管理的转变 十一届三中全会之前，我国实行高度集中的政治经济体 制。这一体制也操纵着高等教育领域，高校基本上是政府的 附属物，政府对高校实行集中管制。上到发展战略的规划， 下到教材的选择，都是由政府决定，高校负责执行。随着改 革开放的深入，高校也开始向政府争取呼吁自主权。政府在 经过现实考虑和一些试点尝试后，在1985年5月27日出台了 《中共中央关于教育体制改革的决定》（以下简称《决定》）。

决定中明确指出要改变政府管制过多的现象，扩大高校自主 权。涵盖的内容可分为：一，政府向高校放权。下放了高校在招收自费生、调整专业方向等方面的自主权；
二，中央向 地方放权。改变中央单一办学体制，形成中央、省、中心城 市多层级的办学机制。我们认为这是高等教育领域由高度集 中的管制模式开始向管理转变的标志。〔3〕 （二）从管理向治理的转变 1.高等教育治理思想的萌芽伴随着我国经济改革和政 治改革的进行，市场和社会力量的深入介入，我国高校原有 的一元格局开始向多元利益主体并存和博弈的格局转变。教 育改革的深入，高校开始摆脱集中的政府管制，逐渐变成具 有办学自主权的法人实体；
市场经济的发展，办学投资主体 出现多元态势；
公民社会的崛起，学术权力和行政权力、以 及教职工群体和学生群体都开始寻求自身利益诉求的充分 表达。高校管理者要满足的利益群体越来越复杂，不仅要代 表政府，还要考虑教师和学生群体及多方投资主体的利益。

在这一阶段，我国学术界围绕大学与政府、市场（社会）， 大学自身内部管理等问题展开了深入探讨，开始寻求高校各 种权力和利益群体的相互制约、协调的新型关系。有学者开 始考虑将公共行政领域的治理理论应用于高等教育领域，探 索治理理论应用于高等教育的适切性，对我国高等教育治理 的概念、理论基础、实现路径等问题展开了理论研究，高等 教育治理思想开始萌芽。2.高等教育治理思想的确立中国共 产党十八届三中全会上提出了推进国家治理体系和治理能 力现代化的总目标，将国家治理体系和治理能力现代化提高到了国家战略高度。〔4〕在这一大背景下，高等教育作为 国家发展的重要内驱力，如何改革高等教育管理机制，深化 推进国家治理体系和治理能力的现代化成为高等教育界的 重要命题。学者们也开始正式运用高等教育治理体系和治理 能力现代化这一概念。高等教育治理的思想得以确立。

三、治理理论在高等教育领域兴起的内在逻辑 （一）市场经济和公民社会的兴起使管理主体多元化 高校本身作为承担人才培养和社会服务的重要场所，不 可避免地要满足社会、市场的需求。随着市场力量的发展壮 大，市场逐渐成为提供高等教育这一准公共产品的主体之一， 市场与高校管理间的互动关系也愈加密切。治理理论的本质 特征是国家权力由政府向公民、向社会回归，通过治理实现 还政于民。〔5〕一方面，治理理论的兴起得益于公民社会 的崛起，公民社会组织的出现和发展为高等教育治理多元主 体的形成提供了可能。另一方面，在未来，教育治理的发展 和效果也依赖于公民社会的成熟与发展，高素质的公民社会 是教育治理的必要因素。

（二）不同主体间的矛盾冲突亟需多元主体的管理范式 首先是政府和高校之间的权力分配，“大政府”管理中 存在干预过多，管理权限过大等问题，阻碍高等教育自身活 力的发挥，影响高校办学的积极性与自主性。但由于高等教 育的意义重大，管理权力也不能完全交给高校。其次是市场 和高校之间的权限划分，一方面，政府和高校之间的教育财政的压力，需要市场和社会力量的扶持与帮助；
另一方面， 市场自身逐利的固有弊端，使得它不能单独承担高等教育 “准公共物品”的资源配置，而且为保持高校象牙塔的“纯 净”，市场和社会力量的介入限度需有一定的控制与把握。

围绕高等教育的不同的多元管理主体之间的权力配置、管理 权限等问题的争议一直热度不减，治理理论作为一种多元主 体的管理范式，为这一争议提供了新的思路与视角。

（三）治理理论顺应了教育民主化的发展进程 民主化进程是时代发展的重要趋势，教育民主化更是当 今中国社会发展的重点。以往高校管理中，高校教师、行政 管理人员和学生群体都是被忽视的对象，未能有效参与到学 校事务的管理中。教育民主化，就是要保障这些利益群体的 利益诉求得到一个充分的表达与满足，将他们的诉求融入到 高等教育管理中来。而治理理论的基础正是在各治理主体充 分表达诉求后达成的合作共识，治理理论顺应和符合教育民 主化发展的要求。

四、目前高等教育治理关注的重点 （一）政府角色转变 1.有限政府，其职能由“划桨者”向“掌舵者”转变政 府应从原有的全能型政府向有限政府转变，实现从“划桨者” 向“掌舵者”的转变，强化宏观调控职能。第一，政府需明 确职能划分，在此基础上管理好自己“必须管”和“能管好” 的事务，政府不必管和管不好的事务可以交给其他主体，依靠其他主体的力量进行管理，实现多元共治的局面。第二， 政府要转变职能，强化宏观调控职能。在多元共治的局面中， 政府的角色和作用仍不容忽视，职能由“划桨”向“掌舵” 转变，强调整体调控的作用。政府的整体调控作用主要指把 握高等教育的发展方向、目标以及为大学培养竞争市场和创 造良好的外部条件等。第三，在引入多元主体的力量，简政 放权的同时需要建立相应的监督机制，强化政府的监督权， 对高校和各利益群体进行监督和制约，保证高校和各利益群 体在博弈过程中不会偏离高等教育发展的轨道。2.服务型政 府，理念从管理向服务转变服务型政府概念中的“服务”蕴 含的理念中突出的一点就是与管制相对。我国政府一直以来 形成的工作理念是对国家和社会公共事务实行管制和管理， 管制和管理的模式中存在诸多问题。政府对高校实行指令、 命令式管理，一方面，指令政策制定缺乏对高校实际情况和 其利益诉求的考量，政策制定易出现偏差。另一方面，高校 缺乏积极性，政策实施无法得到很好地落实与推进。服务型 政府强调改变政府固有的“上级”优越感，改变依靠政府权 威的等级式管理，树立服务意识，努力构建政府和高校之间 平等、民主、互动协商的新型服务管理模式，真正为高校发 展而服务。3.法治政府，政策治校向依法治校转变改革开放 前，我国高等教育领域的教育法律和教育政策的界限是含糊 不清的，法制并不健全。在高等教育领域，人们所遵从的办 事准则是党和政府的政策，长期以来形成“政策治校”成为当时政府治校的主要方式。这种管理方式的优势是政府可以 对高校管理做出迅速灵活的反应，执行起来也较为高效。但 这样的方式也存在不足，就是政府部门的权力过大而随意， 政府可根据自己的需要进行政策的修改，缺乏监管，常出现 政府部门法律观念淡薄，权大于法的现象发生。缺乏监管和 纠错机制，一旦政策出现与高等教育不适应的现象，因为高 等教育本身长期性的问题，出现问题难以及时纠正的话，导 致的后果也将十分严重。进入市场经济时代，我国提出要建 设法治政府，依法治国的方略，在高等教育领域也是如此。

法治治校弥补了政策治校存在的不足，是一种更为成熟、稳 定和具有连续性的治理方式。目前制定和出台的与高等教育 相关的法律法规存在数量不足、内容不健全等问题，需进一 步补充和完善，尤其是完善与高校办学，教职工、学生权益 等内容相关的法律法规。

（二）构建多元而分权的高等教育治理机制 治理理论要求要让利益相关者充分参与办学和管学，建 立多元的高等教育治理机制。要形成多元的高等教育治理机 制需要建立健全多项配套机制，多管齐下，共同发展，才能 保障多元治理机制的运行及其作用的发挥。一是要构建民主 参与机制，制定相应的制度，明确各利益主体的参与权利和 权利边界，保障多元主体可以通过不同渠道、多种形式参与 到高校的办学与管学中来。二是协商机制，各利益群体之间 要建立平等的协商机制。政府与学校协商，在上文中提到过，政府在制定教育政策时，要充分考虑学校的意见。学校在政 府的教育政策下发时可以根据自己的实际情况进行回应。学 校与学生、教师协商，学校在管理过程中，要充分考虑老师、 学生的利益诉求，回应他们的需求，以学生为本，考虑教师 群体利益，才能更好地办学。学校与社会协商，了解社会对 学校的需求与看法，学校才能更好地根据社会需求调整办学、 管理的目标和方式，三是监督机制，建立健全相关的法律法 规，对政府、高校、社会等利益群体参与治理的行为过程、 结果进行监督。

（三）提升高校内部治理能力 在高等教育治理中，高校要求政府转变角色，简政放权。

随着这一诉求的逐步满足，高校的自主权进一步深化。但高 校在呼吁放权的同时也要思考如何行使自主权。〔6〕不能 使自主权流于表面，高校应切实提高自身的治理能力。高校 提高自身治理能力需加强以下几个方面：一是明确党委在大 学治理中的领导核心作用。党的领导是中国特色社会主义事 业的核心力量。在任何领域，我们都要坚持党的领导不动 摇；
二是高校对办学自主权自行合理划分有意识地将权力下 放，在学校管理中充分考虑、尊重教师、学生以及管理群体 的意见；
三是一个学校管理者和领导者的眼光和能力也是影 响高校内部治理能力的重要因素，我们要注重大学校长的选 拔和任命问题，同时中层管理人员的人力资源管理问题也要 引起重视。五、结论 本文通过分析治理理论的内涵、我国高等教育治理的历 史发展可以发现，教育民主化的进程，高等教育领域多元主 体力量的发展壮大，多元力量的管理方式探索都指向了治理 理论。治理理论的兴起是具备一定内在逻辑的，治理理论应 用于高等教育领域具备一定的适切性。在肯定了高等教育治 理的管理模式后，笔者分析论述了目前高等教育治理的关注 重点，一是政府的角色转变，发挥有限政府、服务型政府和 法治政府在高等教育领域的具体作用；
二是建立健全民主参 与机制、协商机制和监督机制等相关机制，形成多元分权的 高等教育治理机制；
三是在呼吁放权的同时，提升高校自身 治理能力，合理行使高校自主权。

〔参考文献〕 〔1〕龙献忠.论高等教育治理视野下的政府角色转变 〔J〕.现代大学教育，2004，（1）：74-77. 〔2〕全球治理委员会.我们的全球伙伴关系研究报告 〔M〕.英国：牛津大学出版社，1995：23. 〔3〕侯鹏生，王颖.我国高等教育管理的“治理转向”: 过程、特点及当前的重点工作〔J〕.山东高等教育，2016， （11）：7-14. 〔4〕瞿振元.推进高等教育治理能力现代化：目标、价 值与制度〔J〕.中国高教研究，2014，（1）：1-4. 〔5〕盛冰.高等教育的治理:重构政府社会高校之间的关系〔J〕.高等教育研究，2003，（2）：47-51. 〔6〕瞿振元.建设中国特色高等教育治理体系推进治理 能力现代化〔J〕.中国高教研究，2014，（1）：1-4.