关于“行政管理”的基本界定_行政管理

关于“行政管理”的基本界定

1887年,美国学者威尔逊发表《行政学研究》一文,认为“执行宪法比制 定宪法更艰难”,主张建立一门关于行政的科学,研究如何有效地推进政务,提高政 府的效能。这篇文章被认为是行政管理科学的开始。

1900年,美国的另一名学者古德诺写了《政治与行政》一书,提出“政治 是决定政策,行政是执行政策”,把行政看作执行活动。美国行政学权威威罗比1928 年所著《行政学原理》,认为“行政乃是政府组织中行政机关所管辖的事务”,更加 明确地反映出行政活动的范围,为行政管理学的研究,划定了界限。

这些认识受国家体制的影响,以国家组织的分工来分析和解释行政一 词,认为凡国家立法司法以外的政务,就叫做行政。

随着管理科学的出现,一些企业和经济管理的理论被运用到行政管理 学的研究中,一些学者开始用管理的理论来看待行政活动。

美国的怀特认为:“行政艺术乃是为完成某种目的对许多人的指挥、协 调和控制”。[4]厄威克的《行政要义》,认为行政是由“考察、预测、计划、拨充、 组织、协调、规章、督策、考核等九要素构成的一种管理和技术”。[5]在《管理 科学论文集》中,有著名的管理七职能说,即管理活动过程中计划、组织、用人、 指挥、协调、报告和预算这七种职能,并将每一英文词首字母连起来,组成了 POSDCORB一词,这不仅使管理学说系统化了,而且也为行政活动中管理的意义 奠定了基础。

1947年,美国学者西蒙,在管理科学发展的基础上,对行政管理学的研 究提出了新的见解。他在《行政行为:行政组织中决策过程的研究》一书中,把“决策”概念引入了行政学,他认为传统的行政学只注意研究执行,而不注意研究执行 前的决策,是错误的。实际上,“决策是行政管理的核心,决策贯穿于行政管理的全 过程,是行政管理的基本功能”。[6]从而否定了传统理论中的政治与行政的二分法, 强调了行政活动中决策和管理的意义。

《行政行为》一书成为对传统行政管理学理论、观点和方法的直接而 有力的冲击,成为行政管理学研究中,对“行政”不同认识的开端。在此基础上,逐渐 形成了目前对“行政”的广义和狭义两种不同的理解。

持狭义的行政观点者认为,所谓行政就是指“政府意志的执行活动”,或 “政务推行活动”,“从历史和习惯的角度来看,行政管理学主要是研究如何切实地、 正确地和有效地适用和实施法律问题”。(《国际社会科学百科全书》美国·行政管 理条)。把行政活动排除在立法和司法之外,“通常相对国家的立法和司法活动而 言”,[7]行政被局限在国家法律、政策的单纯执行上。

持广义行政观点的人有两种不同的侧重点,一种认为:行政管理是国家 的基本职能之一,是对国家事务的一种有组织的管理活动。“研究在行使国家权力 对社会事务进行管理的活动中,有效地组织和协调各种管理要素的科学”。[8]行政 是为达到共同目的时合作的集体行动。另一种认为,行政管理即一般管理,行政管 理理论不仅适用于政府机关,而且也适用于公私企业、军队和宗教组织。认为任 何组织中都有行政管理的活动。无论是怎样的侧重,对行政广义的认识,都扩大了 狭义行政的范围,把行政管理的界线,从行政机关,扩大到立法司法机构,以至于所 有的国家事务管理活动中,更广义的甚至于认为营利和非营利的公共机构和企事 业的机关,都有行政管理活动。在涉及到我国行政管理的时候,有人认为,应当是国 家通过各级行政管理机关,运用各种手段,对国家事务的管理,包括对行政机关自 身的管理以及行政机关对经济和社会生活的管理。

对“行政”的不同认识和理解,形成了不同的行政管理学体系。但要研 究行政管理学,首先就必须明确行政管理的基本意义,建立一个相对稳定的学科基 础。

“行政”一词,在我国古代,有“行其政事”的执行含义。英语 Administration也有执行事务的意思,所以,对Adminis-tration我们就翻译为行政。但 是Administration虽然有别于Magement(管理),可还含有管理的意思,与执行 (Execution)有明显的区别。所以,无论是Administration还是“行政”,我们都需要进 行基本的辨析和理解。行政不同于执行和管理,主要在于它无论执行还是管理的,都是特定于 政务的活动,即国家和政体的法律、意志和公共政策的执行或管理活动。行政这 个基本范畴的界定,是行政管理学研究的基础,为整个行政管理学划定了界限。

但是,这里存在两个疑问:第一,执行这个政务,是行政机关管辖的事务 还是整个国家的事务(包括立法、司法及技术性工作);第二,对这些政务的执行,是 单纯的技术性活动,还是以决策为中心的管理科学和艺术。

首先,从客观情况来看,如果把行政管理看成是整个国家意志或事务的 执行,那么,既无法区别政治与行政的界线,也无法把行政管理活动当成一门科学 的对象,进行系统地研究,显然是过于宽泛了;如果认为行政仅仅是政府的一种职 能活动,一种对行政机关管辖事务的执行,即便这种执行被认为具有管理的意义, 也是与事实不尽相符的。这是因为:1、我国政权形式不是相互制约的三权分立制, 而是一切权力归各级人民代表大会,行政机关是这种权力的执行机构,国家立法、 司法和行政活动都是在人民代表大会的统一领导下进行;2、即便在最典型的资本 主义社会,也逐渐出现行政机关立法的趋势,这不仅是统治的需要,也是由于社会 的复杂,科技的发展,专门性和技术性立法的需要;3、现代行政活动中的决策,已不 再是一般的行政事务,制定的政策和方案,同样具有很强的制约力量。而立法活动 中,也有许多行政事务,制定出的政策和法律的议案,也大部分是由行政机关提出。

所以,行政既非一切国家事务的管理,也非单纯行政机关任务的执行。

其次,行政活动愈来愈复杂,已不再是单纯地执行政务的含义了,而是 管理的意义在不断加强。随着管理科学知识的不断涌现,各个管理学分支学科也 在行政管理学领域里找到了自己的位置,并逐渐被容纳和应用。如行为学派、系 统理论学派,都为丰富、充实和提高行政管理科学,起了积极的作用。因此,行政活 动的管理意义是显而易见的。目前,把“行政”和“管理”连结起来,已成为趋势。我 国早期的“行政学”名称,也逐渐被“行政管理学”所替代。

那么,“行政管理”究竟指什么呢首先,行政管理是与政治和政府有直接 关联的一种活动,是围绕执行社会公共权威而展开的活动和各种关系,恩格斯 说:“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础,而且政治统治只有在它执行 了它的这种社会职能时才能继续下去”。[9]行政管理正是与执行这种社会职以及 为了更好地执行这些社会职能而进行的各类活动相关的活动和现象,即是国家政 务和社会事务的管理活动,这是行政的基本性质。行政管理不是直接对社会组织 和国家事务进行管理,而是在一定体系中的,通过一定渠道完成的社会管理活动,它与其它管理活动有相同的任务,又区别于其它管理活动。其次,这种管理是通过 国家行政机关或社会公共机构来实现的,是由国家行政机关来完成这种社会管理 活动,并以此行使国家的权力。这表现在两个方面:行政管理不仅是国家机关或公 共机构管理外部各项公共事务的活动,还是国家机关或公共机构为管理外部各项 事务而展开的内部管理活动。同时,这种管理活动是依照国家法律、政策和规定 来开展和进行的,它必须在国家法律、政策的指导下进行,并受法律的约束和监督。

最后,行政管理不等同于政治活动和一般的管理活动,“政策如果没有行政管理的 帮助就将一事无成”,而行政管理对政策和国家意志的执行,又不是纯粹细节上的 事情,几乎每一个行政管理活动又都渗透看意志品质和价值取向,“因为行政官员 在为了完成其任务而选择手段时,应该有而且也的确有他自己的意志;他不是而且 也不应该是一种纯粹被动的工作。这是一般决策和特殊手段之间的区别”。[10] 正是行政管理这种特殊的性质,使行政管理与政治活动和一般管理有了明显的区 别。因此,我们可以认为,行政管理是通过国家机关,执行政策,决策、组织、管理国 家政务和社会事务的活动。

依据这种理解,我们对“行政管理”有了更加明确的认识。行政管理学 也在此基础上,有了初步的学科框架。