构建城市垃圾长效管理体制的四大体系

摘要：本文主要研究构建城市垃圾长效管理体制，以系统论的视角进行探析，将垃圾管理作为一项系统工程，全面分析了持续管理的各个环节的应对措施，着眼于体系建设，将其分为四大体系：标准体系、服务体系、责任体系、监督体系，以此克服以往就管理而管理的误区。关键词：城市垃圾处理；长效管理体制；四大体系http://www.yytv.com.cn网-http://www.yytv.com.cn.com

经济上的巨大成功带来了中国城市的快速发展，随之而来的是日益严重的“城市病”，如交通拥挤、住房紧张、环境污染等。其中，城市垃圾处理问题成为国内许多城市发展道路上的障碍之一。由于城市垃圾的产生的源源不断以及城市环境较弱的自净能力，城市垃圾管理会是复杂的且不可避免的。相应地，城市垃圾长效管理体制的建立将是一个系统的、长期的、全方位的过程。根据垃圾管理须遵循的减量化、无害化、资源化的三原则，可将垃圾长效管理体制分为四大体系，具体表述为：标准体系、服务体系、责任体系以及监督体系。

一、标准体系

目前中国实施的关于垃圾处理的法律条例有《固体废弃物污染环境防治法》以及《城市市容和环境卫生管理条理》，但缺乏细化的标准，因此，建立、完善与细分垃圾分类标准，同时完善回收价格标准与奖惩标准就成为今后工作的重点。

建立城市垃圾长效管理的标准体系需要完善的法律法规，美国在这方面是典范，已经形成了几十个法律以及上千个法规的法律法规网络体系，使垃圾管理处处有法可依，有标准可循。通过完善的法律，使垃圾管理责任具体落实到责任人。今后，构建和完善垃圾管理的标准体系方面应注意以下几个方面的环节：

1、从源头管理上说，对城市工业的生产环节与包装环节应出台细致的量化标准，加大生产商和中间商承担责任的力度。具体可以通过对生产者的产品原料应规范成分，进行标识，尤其对有害成分更应进行标识；另外，对过度包装与一次性产品也应出台相应的标准，减少包装等中间生产过程可能产生的垃圾；限制征收垃圾处理产品税与垃圾处理包装税或生态税，提高厂商和市民处理垃圾的积极性。

2、进一步完善垃圾分类法规和制度。当前对垃圾分类虽然有相应的规定，但缺乏细化，不够具体，难以具体落实到操作层面。因此，应尽快制定和出台相应的法规，像《一次性产品的处理法》、《垃圾分类标准法》等法规，对标准进行量化，比如垃圾无害化标准，便以对垃圾进行有效处理。

3、建立专项的、具体的防治法规。我国法律对城市生活垃圾的贮存、运输、处置做了许多规定,但大多是笼统的、原则性的,对具体的法定程序无详细的“指南”或“守则”可供遵循,操作性较差。比如，虽然明确规定分类收集,但却没有法定操作程序。因此，建议根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》制定处理垃圾更具体的法规标准，如生活垃圾减量化规定;生活垃圾经营许可证管理规定;强制回收包装废品的管理规定;商品包装限量管理规定;塑料包装及一次性餐具管理规定;生活垃圾运输车辆标准;运输工具产生污染管理规定;城市垃圾处置设施环境保护标准等。

4、对违法行为所应承担的法律责任和处罚缺乏有效的规定和具有威慑力的处罚措施。《固体废物污染环境防治法》在“法律责任”一章中,具体规定了行政处罚和刑罚条款,但唯独对贮存、运输、处置城市生活垃圾违法等行为规定按照国务院有关部门规定予以处罚。这表明我国立法对城市生活垃圾防治的重视明显弱于对其他废物的防治,追究法律责任适用条款的法律效力较低。

二、服务体系

垃圾产业市场的培育和发展涉及到很多方面,其关键就是要保证投资者在经济上有利可图。据了解,国外垃圾产业是一个稳定的低利润的产业,垃圾产业中垃圾收入和投资基本持平。对此，政府要作好扶持工作，如通过优惠贷款、税收，甚至可通过政府出资兴办，由企业经营。鼓励企业和公众投资于垃圾的回收和处理，让他们有利可图。

另外，完善垃圾管理的服务体系要注重各种垃圾管理决策服务的相关工作，如加强对城市废弃物决策支持系统的研究，科学分析垃圾的产量、成分、生命周期，使垃圾处理实现信息化管理，加强垃圾管理的实效。在公共场所与居民小区，政府应提供垃圾分类相关设施。例如专门的玻璃回收容器、纸张回收容器以及电池回收容器等等；垃圾箱的设计最基本的用途是收放垃圾，因此，垃圾箱必须环保化，内部尽量镂空设计，使得雨水能从筒内迅速排出，以免腐烂生锈而带来不必要的经济损失，并可以节约生产垃圾箱所耗材料，而不是像国内有些城市注重外观更甚于实用，忽视了使用垃圾箱的本意。

再者，政府扶持科技开发，加大对垃圾处理技术和垃圾回收利用技术的研发。另外，政府是城市的管理者，政府以身作则处理垃圾可以起到很好的表率作

三、责任体系

原来计划经济模式下形成的城市垃圾管理体制的一个重要体现是政企不分，表现为环卫部门既是监督机构,又是管理部门和执行单位,政企合一。这种既是“裁判员”又是“运动员”的体制,不能形成有效的监督和竞争机制,同市场经济脱节,资源得不到合理配置,制约着垃圾管理的发展,抑制了企业和公民处理垃圾的积极性，不利于提高城市垃圾处理的效率。

在传统的管理模式下，政府是城市管理的唯一责任者,资金投入及管理都是由政府一手包办,似乎与企业、市民无关。垃圾的清运、处置主要靠政府的大量补贴与行政命令,垃圾处理者无经济利益驱动,无法激励国内、外企业积极参与，造成政府财政负担严重，财政投入不足，垃圾处理效果不佳。

对此，国外典型的做法是对城市垃圾的收运、处理作业由城市市政部门组织向企业招标，由中标的企业与市政部门签订合同,在合同期内,垃圾的收运、处理由该企业承担。城市市政部门主要负责生活垃圾的管理和处理的规划、政策的制定和监督、垃圾的综合管理、对民众的宣传教育、对签约企业进行监督检查等。这种管理体制保证了资金的利用效率和政策的有效执行。城市市政部门颁发城市垃圾经营许可证。由垃圾处理公司带动，形成垃圾处理产业，引入竞争机制。可以执行的具体做法是：

1、形成全体责任机制

垃圾污染的一个特点是，人人是受害者，而人人又都是施害者。

目前在垃圾管理方面已经形成了很好的机制,其特点是政府在垃圾管理方面实施统一监督管理,并拿出一定的资金通过招投标的形式委托企业负责部分垃圾处理设施的运转和管理,向居民和垃圾产生者按照产生的垃圾量和垃圾的性质收取垃圾管理费,通过扶持垃圾处理企业,负责资源的回收利用和再加工。通过建立政府、企业和居民共同承担垃圾管理费的机制,不仅大大减少了垃圾的产生量,而且资源得到很好的回收利用,垃圾产业得到很好发展,较好地解决了垃圾问题。

2、确立生产者责任制度

德国在垃圾处理领域运用了生命周期理论，一种产品的产生到销售到市场，最后到使用生命结束成为垃圾，这一系列过程都必须由生产者负责。生产者责任制度的引入是德国在源头削减原则方面的灵活运用，充分体现了“污染者付费”的原则，起到了很好的效果。美国的垃圾处理也很有特点，如纽约市法律规定:顾客购买易拉罐饮料或塑料包装可乐、啤酒时必须为包装多付钱;一般来说是每一瓶5美分。这样就鼓励消费者在使用完毕后将饮料瓶退还给商家。而每一个商家有义务收集包装瓶。1998年的资料显示有80的啤酒瓶被回收,有85的易拉罐被回收,有50的塑料可乐瓶被回收,“瓶子法”确实起到了实效。

3、探索垃圾计量收费

用户收费制用户收费制是要求垃圾产生者交纳一定的费用,以承担自己排放垃圾的社会责任。这种制度现被发达国家普遍采用,其收费方式主要有两种,一是固定费用,从房租中或在水费用中增加一定的比例,或按人口收取;另一种是按产生垃圾的量收取,但对分类收集的可回收利用的废弃物是不收费的。最广泛采用的是押金返还制度,对易于回收的包装物采取包装押金制,通过返还押金而鼓励消费者参与物质的再利用。

四、监督体系

城市垃圾处理的监督主体是政府，对此，可以借鉴纽约的经验，倡议成立垃圾回收日，进行垃圾回收与循环利用方面的宣传，确定可回收与不可回收垃圾的种类。对生活垃圾分类不当的，应适当进行处罚。目前,环境污染问题已引起各方面的高度重视,政府也加大了这方面的治理和监测力度,但对于固体废物污染却缺乏应有的监管力度。如对地下水的质量缺乏有效的评价和管理系统,致使有的垃圾处理厂在处理垃圾过程中,造成了部分周边水体(地面、地下水)严重污染、土地无法耕种。因此,各级环境保护部门要组成有一定专业素质和较强管理能力的队伍,对垃圾的产生、收集、贮存、运输、处置全程进行监测和控制。设立监督、举报中心和监督、举报电话,专人受理,实时、及时实施管理,实实在在地开展固体废物管理工作，形成公众参与机制。

法律规定环境卫生行政主管部门和城建部门负责城市生活垃圾清扫、收集、贮存、运输和处置的监督管理工作,有关的污染防治标准归环保部门制定,似乎责任清楚,但在执行过程中却不配套不协调。

执法部门倾向于对工业废物和危险废物环境污染的治理,同时因城市生活垃圾的制造者是城市居民,污染源又遍布城市,加之执法队伍人员较少,因此对于违法倾倒垃圾的居民基本上没有采取惩罚措施,即使有也是极个别且处罚力度非常轻,无法起到惩戒作用。

“环保靠政府”,垃圾治理最基础、最关键的一环在管理。因此，应坚持系统地建立长效管理机制，执行四大体系，以此克服以往就管理而管理的误区，使我国垃圾管理进入良性循环，实现环境可持续发展。