_浅谈地方人大对地方非立法性规范性文件的监督

一、地方非立法性规范性文件的特征一是主体具有特定性。制定非立法性规范性文件的主体是相关的各级地方国家机关，所有地方各级国家机关都可以成为制定非立法性规范性文件的主体。一般的企事业单位、社会组织不能成为地方非立法性规范性文件的制定主体。

二是内容具有强制性。非立法性规范性文件的制定，虽不具有立法属性，但它是为了贯彻执行法律法规和规章，是为了调整一定的社会关系，由特定的国家机关通过一定的程序，依法设立的权利义务，或者相应的各种行为规则，通常有相应的强制措施作保障，具有一定的强制性，在其效力所及范围内，相关单位和个人必须遵守和执行。

三是效力具有从属性。非立法性规范性文件的制定必须同法律、行政法规相一致，不可与之相抵触。非立法性规范性文件不得对违法行为设定行政处罚和相关的行政强制措施，不具有直接的法律效力，在与法律、法规、规章相一致的条件下，具有间接的、延伸的法律效力。

四是形式具有规范性。非立法性规范性文件与立法性文件相比，虽然制定的程序较为简单灵活，一般不需要制定严格的规划，也不强调固定的文件格式和专门的法律语言，但非立法性规范性文件也是为社会生活提供具有普遍约束力的行为规则和标准，制定非立法性规范性文件的活动本身是一种抽象行为，非立法性规范性文件所设定的行为规则具有概括性并可以反复适用。

二、对地方非立法性规范性文件实施监督的方式

一是直接监督方式。根据宪法和法律，地方人大及常委会有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令；可直接对作出不适当的非立法性规范性文件的本级人民法院或人民检察院提出纠正意见或直接作出处理。

二是间接监督方式。地方人大及常委会有权对本地区除“一府两院”之外的各类国家机关和部门所制定的非立法性规范性文件进行监督。间接监督一般不用直接撤销、处理方式，而是向制定非立法性规范性文件的该国家机关提出处理意见或建议，责成其自行纠正或撤销。经过机构改革，公安、工商、税务等与人民群众生活密切相关的政府职能部门，实行了垂直领导，从行政关系上脱离了地方政府，但这些部门的工作，仍是地方政府工作的重要内容，地方人大及常委会对这些国家机关和部门制定的不适当的非立法性规范性文件的监督，也可采用间接监督处理方式。

三、对地方非立法性规范性文件加强监督的建议

在全面贯彻落实党的十五届六中全会决定和江总书记“三个代表”重要思想和我国加入WTO的新形势下，地方人大及常委会应加强对地方非立法性规范性文件的监督。

一是加强对地方非立法性规范性文件的适当性的审查和监督。地方非立法性规范性文件具有普遍适用的效力，与广大人民群众的切身利益密切相关。地方非立法性规范性文件的数量比较多，制定主体具有较多的自由裁量权，容易利用自身的权力设置不适当的权利义务或者其他行为规则。有的虽然其具体规定不直接与现行法律法规的具体规定相抵触，但在制定的动机、目的及宗旨方面则有与法律法规不相一致之处，容易造成不公正的后果。因此，地方人大及常委会有必要加强对地方非立法性规范性文件的适当性进行审查和监督。

二是加强对地方非立法性规范性文件的清理审查的监督。地方人大及常委会加强对地方非立法性规范性文件的清理审查的监督是一种事后监督。在地方非立法性规范性文件生效之后，随着客观情况的变化，许多不适应客观情况变化的地方非立法性规范性文件需要及时加以清理。地方人大及常委会通过对地方非立法性规范性文件的清理审查的监督，既可以避免不合时宜的地方非立法性规范性文件继续适用，还可以解决事前和事中监督中未发现的问题。

总之，地方人大及常委会加强对地方非立法性规范性文件的监督，是行使宪法和法律赋予的监督权，有利于社会主义民主和法制建设，有利于加强和改进党的作风建设，密切党与人民群众的联系，有利于社会的政治稳定和经济发展。