城乡差距现状 城乡教育资源配置现状及实践

城乡教育资源配置现状及实践

关键词教育资源配置;教育城镇化;城乡一体化;撤点并 校 迄今为止，中国社会发展和经济增长并没有根除“二元 经济”的障碍。农村获得的公共教育资源本来就比城市少， 现阶段城市化导致城乡教育质量的差距没有缩小，反而因此 扩大了。面对部分乡村学校的生源减少和教学条件恶化，教 育管理部门通过“撤点并校”优化教育资源，这激起了人们 对教育资源配置的公平与效率的双重质疑。教育资源是否需 要从农村向城市绝对收缩?是否有必要在撤点并校的同时给 予农村贫困地区“补偿性”的教育资源配置倾斜?如果“补 偿”与“收缩”同时并存，教育资源的城乡配置亟待统筹协 调，应从城乡一体化的视角对城乡公共服务加以优化配置， 破解教育城镇化过程中所出现的难题。

一、城乡教育资源配置的非均衡现实 我国乡村地理条件复杂，人口居住分散，交通不便，决定了农村教育水平提升的艰巨性。城乡二元体制的存在，公 共产品的提供采取“一品两制”的提供方式，公共服务集中 于城市，农村获得公共服务水平甚低，与城市居民相比，农 村居民收入明显低，自治能力整体上孱弱，这使得农村经济 与社会事业发展与城市相比存在着较大的差距。城乡差距的 典型表现为城乡教育事业的发展差距，集中反映为城乡教育 资源在存量和流量方面的严重非均衡现实。首先，在教育资 源的存量方面表现为农村学校办学水平低、学校达标率低， 校长办学治校能力差、教师学历与职称低、音体美和综合实 践、英语、计算机等方面教师尤其缺乏，教学设施更是质差 量少。其次，在教育资源的流量方面表现为:对农村学校财 政拨款严重不足，生均公用经费、办学经费低;教师招聘难， 培训机会少;优质生源、社会捐助少等。再次，农村教育资 源不仅存量与流量供给低于城市，而且面临着严重的“水土 流失”。特别在城市化、工业化的今天，农业规模不断缩减， 农村人口不断流失，农民收入相对下降，农村教育要素和教 育资源正经历着不断流失的严酷现实，包括农村教师、农村 优质生源不断外流、农村学校减少等。［1］城市教育资源 在改革开放之后不断扩张优化，借助于城市化的强大推力， 城镇学校不断做大做强，并且对农村教育资源形成了巨大吸 力。一方面，城市学校所获的财政拨款、人财物投入、有利 政策支持连年增大，使得其校舍建设和办学设备，师资队伍、 生均公用经费都在逐年增加;另一方面，城市学校又不断地从农村学校“抽血”，包括优秀教师调入、优质生源引入等， 使得城市学校不断地“锦上添花”，做大做强自然是不言而 喻。［2］城乡教育资源投入的差距严重存在，而且正在逐 年扩大。首先，农村教育资源量少质低，限制了农村人力资 源和质量。农村人口接受教育的比重远低于城市，有些农村 还有―定比例的文盲或半文盲，农村专业人才比例很低且容 易流失，无法满足农村人力资源需求。其次，农村教育公共 服务跟不上，造成农村教育资源不足，而农村教育资源不足 又限制了公共服务开展和利用，特别是农村医疗、文化、教 育，科技、水利、工程、建筑等方面人才不足，已经让农村 的民生保障和基础设施陷入了困境。再次，农村学校办学困 难，对农村儿童吸引力下降，学龄儿童辍学率偏高，使得农 村居民识字、毕业、升学率均低于城市，无法与城市居民竞 争工作岗位，也难以胜任农村当地的农业技术岗位。最后， 农村教育资源的匮乏导致乡村文化萧条。改革开放以来，工 业文明和城市文明主导了中国的现代化进程，原本乡村文明 (农业文明)蕴含发酵的中国传统文化受到了很大冲击，面临 着深厚根基不断“流失”的严峻现实，大批乡村人口外迁、 青壮劳动力外出打工不归，儿童随父母进城，以致“空村化” 为典型代表的乡村衰败现象有加重趋势。乡村人口不旺，致 使大量农村学校既缺师资又缺学生而难以为继，相当数量的 农村学校面临被“关”“撤”“并”“迁”。重视农村教育， 防止农村教育资源流失，具有社会性和战略发展性的重大意义。［3］ 二、基本公共服务城乡均等配置的目标 城乡教育资源的巨大差距不能归咎于城乡自然地理条 件，也不能从城乡人口素质方面寻找原因，主要原因在于城 乡公共服务存在巨大差距。主要反映在农村义务教育、医疗 保健、交通住房、最低保障等基本公共服务方面的农村供给 数量与质量比城市严重滞后。［4］城乡公共服务乃至教育 资源配置不均等有悖于科学发展观根本要求，也与政府执政 为民的宗旨相背离，更难以实现市场经济所要求的资源配置 的公平与效率的双重要求。从政治上来说，宪法已经规定所 有人民都必须享有一致的公共服务;从法律上说，公民之间 的权利应该平等，他们的生存权和发展权不应该有区别;从 经济上说，社会福利的配给应该遵循帕累托最优原则，只有 资源的相对公平分配，才能满足资源配置的更高效率要求。

因此，城乡居民享有的公共资源以及公共服务的原则、机会、 结果都应该大体相等。［5］教育是政府为城乡居民提供的 社会性公共服务，直接关系城乡居民生存与发展的基本需要， 对于城乡居民的身心健康、就业收入、文化水平起着根本性 作用，也对城乡之间形成正常的经济社会秩序有着深刻的影 响。因此，必须统筹城乡的公共服务资源，包括教育资源的 城乡合理配置，促进城乡教育的协调发展。首先，应加大农 村教育资源的供给力度。增加投入农村教育资源有着充足理 由:一是中国农村人口占全国总人口的52%，从教育经费水平分配公平的需求而言，必须将近半的教育资源投入农村;二 是中国农村公共服务长期投入不足，从教育经费垂直分配公 平需求来说，也应向农村倾斜，以满足农村教育资源补偿性 增长需求;三是农村交通不便、人口分布广、社区集聚程度 低，以至于农村学校学生规模小、生师比率低、教育资源的 联结度低，学校、教师，教具、教学设施等教育元素基本上 是松散分布，使得农村教育经济效益与社会效益都不如城市 那么显著，这就更加需要提高农村教育的人均经费标准，加 大农村教育投入力度。其次，要明确政府为农村教育资源投 入的主体。长期以来，将农村公共产品提供者归咎于农民自 己。如今，仍然有不少人认为公共产品的提供主体未必是政 府，可以“多元”提供公共产品。当然，公共产品的“多元” 提供，从理论上说不是问题，但考虑现实可行则要求社会各 个主体充分发育成熟，要求资源配置的社会化程度达到相应 水平，还要求有较多数量并且活跃灵动的“NGO”(非政府组 织)的存在，这样公共产品的多元供给才可能成为现实。目 前，“政府主导”成为我国经济和社会生活的典型现象，期 待社会各个层面而不是政府提供公共产品是超前而不现实 的设想。况且，政府财政收入接连多年高幅增长，完全有可 能支持农村公共产品供给。最后，政府向农村投入教育资源， 应有的放矢，讲究实效，避免公共产品配置低效。城乡教育 资源的差距体现在总量和规模上，更集中表现在结构和效用 上。经过“双高普九”“十一五”“十二五”期间对义务教育均衡发展的各项举措落实，农村中小学的校舍建设基本完 成，校舍的生均面积(由于生源流失)甚至高于城镇，农村校 园基本设施与城市学校差距不大。城乡办学主要差距体现在 师资力量、师资水平、师资结构以及各种教学、实验设备方 面，这需要政府像抓校舍建设―样倾力作为。然而，相对于 大兴土木，地方政府对抓师资队伍建设往往重视不够也不知 如何下手，以至于出台政策和拨款支持的积极性都不大。办 好学校、教好学生都离不开高水平的师资队伍。师资队伍增 强不能完全寄希望于外部引进，师资水平提升也不能听凭个 人自然成长，必须通过相应的帮扶举措。师资培养可通过高 强度、有针对、可持续、见成效的师资培训来实现，这需要 相应的经费，因此政府的财政拨款不可或缺。政府在农村中 小学教育的硬件设施跟进的同时，应不放松软件改善的力度， 特别在师资培养和学生创造力培养等方面应加大经费投入， 有效地缩小城乡教育资源配置方面的差距。

三、教育资源城乡一体化配置的指向 城乡一体化的内在本质要求在推进公共服务广覆盖、均 权益的同时尽可能整体谋划城乡居民对公共服务的需求。所 谓“―体化”就是在城乡公共资源分布的主体上公平对待、 空间上密切对接、质量上同等待遇、序列上不分先后，真正 做到城乡公共服务的均质化、均等化、均衡化。唯有如此， 才能克服以往城乡分离状态下公共服务非均衡的格局。［6］ 今天，我们不仅注意到农村面临着教育资源被城镇过度吸取的危机，而且看到城镇学校由于教育资源承载过多出现的危 险。前面已经分析过农村教育资源向城镇迅速转移，出现乡 村学校空心化的势头。但是，人们对城镇学校过多承载教育 资源而导致教育质量徘徊不前甚至下降的问题认识不足。我 们必须清醒地看到下列问题:一是城镇学校生源增长过多、 过密、过快。大量涌进的农村生源使城镇学校措手不及，不 仅城镇吸纳农村人口多，中等城市甚至大城市也有大批农村 移民人口，不仅市中心学校人满为患，市郊区也是疲于应付 蜂拥而来的农村子女生源。更令人头痛的是，农村生源涌入 城镇速率过快，地方政府每年都在城区建学校也难以满足招 生的增长需求，这就直接造成了因为教育资源流转而使城乡 教育经费更多投在建筑物上面，在城乡学校建设与闲置交替 之中难免造成教育资源的大量浪费。二是城镇学校的大班额 问题突出，牵制了城镇教育质量的上升甚至导致部分学校的 教育质量下降。城镇高中学段大班额尤其严重，许多农村家 长更愿意让子女在农村家庭附近的学校完成义务教育之后 转到城镇学校读高中。三是城镇教育扩容压力过大，地方政 府绌于应付建学校、聘教师，无暇于教育改革和教学质量， 并且因为扩容而挤占原有的教学资源，使得城市“原住民” 颇有怨言。［7］为了协调城乡教育发展，为了农村教育不 至于因为收缩过快而出现“空心化”，也为了城镇教育有比 较宽松的环境而提高教育质量，近年来各地政府一直致力于 教育布局调整与教育均衡推进“双管齐下”。一方面，立足于新农村建设和农民人力资源开发的需要，出台了众多措施 支持农村学校发展。譬如，农村学校危房改造，农村教师强 化培训，城镇教师到农村支教，城乡学校对口支援帮扶，成 立城乡学校一体且资源共享的“教育集团”等，这在一定程 度上推动城镇教育资源向农村流转，有利于城乡教育向着均 衡发展的目标靠拢。另一方面，鉴于农村教育资源在空间上 呈现碎片化、稀薄化、矮丛化的现状，教育管理部门对农村 教育的布局作了收缩的调整，即小学向行政“乡”“村”集 中，初中设在镇以上的行政区，而高中则集中在县以上的人 口密集区。学校地点变化不仅带来学生上学的地点变化，而 且造成了上学的空间距离变化，众多学生必须跋山涉水、翻 越重山才能到校，相应带来了交通、食宿和生活上的不便。

尽管如此，学校的撤并和集中对农村教育资源的保存既是不 得已又是显而有效的，这种布局调整和城乡教育均衡的措施 相配合，确实对农村教育提升有促进作用。城乡教育布局调 整或称之为“撤点并校”的措施不能只注重宏观效率，还应 该为农村儿童创造更好的读书上学具体条件。然而，由于目 前农村教育的困局，各地政府既无力加大农村教育的投入， 又不能放弃农村的入学儿童，撤点并校不失为一项宏观视角 而言具有较高公平与效率的措施。这是因为，农村儿童虽然 失去了在家门口读书的机会，但获得了在城镇就读的机会， 教育质量因之提高;农村儿童虽然不得不背井离乡，但因之 却有了进城镇学校的机会，教育机会获得感增强，此乃公平体现。当然，这种公平与效率是在有限的范围内和有限的水 平上实现的。为了让农村儿童受教育创造更大的公平与效率， “撤点并校”举措应该具有更大的科学性和人文性。笔者认 为，“撤点并校”应该从以下方面考虑:―方面，相邻学校 不远且生源分散、逐年减少的学校可撤，靠近交通要道且进 城读书便利的可撤，生源绝对减少且多次恢复办学无效的学 校可撤;另一方面，虽不能办完小但可以办初小的暂不撤并， 边远山区、海岛、省界地带虽学生人数少但归并难度大的不 撤并，少数民族聚居区、革命老区、文化传统力量较强的地 区不撤并。这样，就做到了“撤”“并”有道，进退自如， 真正做到有理有据地配置城乡教育资源，促进城乡教育在布 局上走向均衡。另外，部分农村中小学不可撤并，也就意味 着农村必须留住部分的教育资源，并加以改善，包括改善学 校、师资、设备和生源等，使学校办学的实力不断增强，从 而接纳尚未流转而留守乡村的学龄儿童，这需要政府的切实 支持，特别要求公共服务能够覆盖并以更大力度扶持这些 “留守学校”，甚至对这些“留守学校”进行“补偿性”的 教育资源倾斜，譬如教育生均财政拨款高于至少不能低于城 市教育的生均财政拨款;这些“留守学校”的教师编制不能 以学生人数来决定，而应该以偏远地区学校开好课程而定;
这些学校虽然学生人数偏少，但教育条件不能低劣，需配备 教育必需的图书馆、体育场、实验室等，使这些学校“小而 精”，能够担负起农村教育发展的重任。总之，教育城镇化的趋向强化之时，不可避免地伴随着城市教育资源膨胀、乡 村教育资源萎缩的状况，政府管理部门不可听之任之，而要 加大公共服务向农村倾斜力度，加速生成农村教育资源，通 过城乡一体化的统筹协调举措，让城市的优质教育资源与农 村分享。同时要积极看待农村转入协调的教育需求，通过教 育供给侧改革而接纳农村学生，提升教育资源配置的实际效 率与公平。

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