[人口老龄化背景下生育政策调整探析] 人口老龄化政策

人口老龄化背景下生育政策调整探析

摘 要：
老龄化；
人口政策；
计划生育；
调整 一、前言 预计未来5年之后，我国将有一大批20世纪50年代左右 出生的人口逐渐步入老年，我国也将迎来老龄人口最多的时 代，到21世纪中叶我国老年人口将达到3.42亿的历史峰值， 几乎占总人口的四分之一。而中国仍处在社会转型期，人口 老龄化的速度过快且基数庞大，大量人口在极短的时间内步 入老年将对我国社会保障制度带来严重冲击，尤其是中国还 未完全摆脱经济发展的包袱，还有几千万人仍在温饱线上挣 扎，对于我国21世纪中叶基本实现现代化的目标将是很大的 压力[1]。与之相伴而生的是我国日益降低的人口生育率， 一方面是老龄化日趋严重，另一方面是低生育率带来的性别 失调、新生人口比率降低，在新的人口现象和问题面前，已 实施30多年的计划生育政策，其有效性不断受到质疑。

二、计划生育与我国人口老龄化 （一）人口老龄化背景下计划生育政策带来的直接冲击 老龄化简单的讲就是一个社会总人口中老年人口比重逐渐增加的过程，在中国现实的人口政策背景下，自然要与 严厉的计划生育政策联系到一起，正是因为三十多年来从严 控制新生人口数量，使得少年儿童的数量在我国总人口中的 比重逐年下降，而随着医疗技术和人们生活水平的提高，我 国人口平均寿命稳步增长，带来的直接影响就是老年人口的 比重不断增加。这样一来生育率的高低成为影响人口老龄化 程度的重要因素。现行计划生育政策的支持者常以该理由为 维持现有政策进行辩护。[2] 但是我国人口老龄化历程有其特殊性。20世纪80年代初 期，我国开始施行计划生育政策从严控制人口数量，生育政 策的红线是只生一个孩子，严格控制生育二胎。这是一种人 为的、从上到下强制性的政策手段，至此开始了长达30年的 具有“中国特色”的计划生育政策。计划生育政策实施的20 年左右，我国14岁以下青少年的比例降低了13.7%，只占全 国总人的五分之一左右。[3]与之形成鲜明对比的是我国65 岁以上的老龄人口在总人口中的比例提高了3个百分点，提 高至7.5%，已经达到了人口年龄结构的向老年性的过渡。这 一过程中，出生率下降幅度越大则意味着老龄化的速度也将 越快。

计划生育工作在20世纪80年代开展之初，政策实施者某 种程度上已经意识到必定会对我国人口老龄化带来冲击，但 是迫于时局的压力，更多的观点认为老龄人口和人口老龄化 问题是计划生育开展之前出现的，从而由此得出计划生育与人口老龄化无直接关系的论断，这种短视的政策导向也就忽 视了其负面效应必然会缓慢的揭示。[4] （二）人口老龄化背景下计划生育政策带来的间接冲击 受政治因素的影响从而实施的计划生育政策在降低新 生人口的同时，也带来了我国适龄劳动人口的减少，这是计 划生育政策对我国老龄化带来的间接冲击。而我国在上个世 纪按后半段意识到人口膨胀带来的严重问题时，事实上已经 错过了控制人口数量过快增长的最佳历史时机，之所以施行 严厉的人口政策只是一种次优选择。而这种史上最为苛刻的 生育控制政策一味以降低生育率为目标，短时间内由于惯性 的作用，而且我国人口基数庞大，所以生育率降低并不明显 反而呈现一种“滞后性”的特点，人口规模仍然在不断扩张。

[5] 在目前中国产业结构转型尚未完成的背景之下，密集型 产业依然需要大量的劳动力参与社会生产，正是由于计划生 育政策的滞后性影响，我国在很长一段时间依然有充足的适 龄劳动人口可以使用，这也成为当前计划生育政策调整过程 中最大阻力之一。但是我们还应看到当计划生育政策带来的 滞后性影响逐渐释放，我国在不久的将来迎来人口供给最高 峰以后，整个国民年龄结构将随着老龄化进程的加速，也将 加速进入老化阶段。

三、我国生育政策调整的分歧 不容置疑，老龄化问题的解决之道肯定不止计划生育政策调整这一条途径。自上个世纪90年代以来尤其是在经济发 达地区调整生育政策的呼声一直不断提高，但是许多反对生 育政策调整的观点也是十分强硬，双方各持己见，在许多关 键的问题上争议颇多。

（一）人口政策调整对我国资源环境的影响 通常观点都认为我国人口多、底子薄、耕地面积少、自 然资源相对匮乏，对现行生育政策调整持反对意见的学者大 多强调我国资源环境的有限承受能力与现实庞大人口需求 之间难以调和的矛盾，因此他们他们认为人口数量问题仍然 是当前人口问题的核心。人口数量成为压倒一切的首要问题， 虽然客观上对我国人口老龄化有加速的影响，但是现有的新 生人口足以满足社会发展的需要。当前解决人口结构问题的 均衡之道只能是在稳定低生育水平的前提下进行。

[6] 针对以上观点，认为生育政策应当调整的学者则认为， 在传统的近似封闭的社会，自然资源与环境因素将严重制约 某一地区人口数量的增长，可是在经济全球化的时代背景下， 各地区的资源，尤其是稀缺的资源可以得到更加有效的配置， 大大缓解资源不足带来的压力。此外，除了控制我国数量巨 大的人口外，更加值得关注的是人口与环境资源的相互协调 程度，现实的发展状况也证明了我国目前资源环境的承受能 力以及政府所做的努力依然是值得信赖的。再者，我们应该 以发展的眼光看问题，马尔萨斯的人口论是19世纪提出的， 在当前的时代不可能完全适用。（二）人口政策调整对我国经济领域的影响 现行生育政策的支持者们通常认为：人口老龄化并不等 于完全会带来人口老龄化危机。在当前密集型产业逐渐减少 带来的直接影响就是劳动力使用的减少，因此劳动力短缺的 危机不会出现。而且伴随着整个产业结构的转型，社会生产 对于劳动力数量需求必然减少，更多依靠机器和技术替代。

再从消费角度来看，通常使用老年人口抚养比来简单的表示 养老负担，但这种算法完全忽视了资本、技术替代的可能， 更加没有注意到整个社会生产率的提高。而且老年人口绝非 纯粹的消费者，许多已经退休的老年人仍然为社会创造着财 富。[7] 针对以上论点，改革派则针锋性地指出：首先，劳动力 适龄人口比例会因为人口老龄化而相对下降，导致难以估计 的社会经济后果，他们坚决反对我国将来依然会继续存在劳 动力过剩的论调。其次，由于老龄人口与年纪较轻的劳动力 相比接受科学技术和新知识方面处于劣势，因而未来我国人 口老龄化严重的话势必影响劳动生产率的提高及经济发展， 进而影响整个国家的国际竞争力。因此，适当的调整甚至放 宽生育政策长远来看可能是关乎国计民生的大问题。

（三）人口政策调整对我国社会保障领域的影响 老龄化加快的直接后果就是对经济资源和社会保障的 需求大幅度增加，比如养老金、医疗保健服务、老年护理等。

众所周知，一个老年人的抚养成本要远高于抚养一名未成年人的成本，而当前我国社会保障制度体系尚未健全，而且城 乡保障力度差异较大，特别是广大的农村地区老龄人口缺乏 养老和医疗照顾服务，养老金的缺口随年递增。因而现行生 育政策的支持者认为并不是低生育率带来的养老问题，反而 新生人口减少会缓解未来的养老压力。反对者则坚持认为老 年人口增多不仅增加子女亲属的照料负担和社会化养老服 务的投入，还有可能引发不同代际之间和利益群体之间矛盾， 最终整个国家都要受老龄化所累。[8]而且随着我国城市化 进程的加快，越来越多的农村青壮年进城务工，进而在城里 扎根，大量的农村独生子女转移所形成的新型的空巢家庭， 使得老年人老无所依，无人照料，农村居家养老的模式面临 严峻的挑战。

四、几点思考 针对以上双方关于人口老龄化背景下现行生育政策调 整与否的争论，笔者有以下一些思考：
首先，鉴于人口繁衍与代际更替需要漫长的周期，人口 问题常常是隐蔽和滞后的，因而要充分考虑人口作为社会肌 体构成基础要素的特殊性。因为人口问题并不是单独出现的， 往往与许多社会问题相伴而生、交织在一起，因此作为社会 政策的制定者以及社会主体在考虑人口问题时不能仅仅将 视线停留在这一问题本身。其次，事物的存在要一分为二的 看待，要用辩证发展的眼光看待人口老龄化问题，不能机械 主观的以个人的喜好来论证观点，要从大局、整体出发，实事求是的进行论证。从本质上讲人口问题就是人的生存发展 的大问题。最后，当我们的政策制定者在探讨和规划未来人 口政策时，要更具深远的国际视野，老龄化是当今世界现代 化过程中出现的普遍现象，有其本身的规律，非常有必要深 入观察分析世界其他国家和地区的做法和模式，注意借鉴和 吸收有益的经验。[9] 注释：
[1]杜鹏等，中国人口老龄化百年发展趋势.人口研究， 2005：90-93. [2]张再生，中国人口老龄化的特征及其社会和经济后 果.南开学报，2000:83-89. [3]冯立天，50年来中国生育政策演变之历史轨迹.人口 与经济，1999:3-12. [4]马瀛通，正确理解人口老龄化并充分认识其作用.人 口学刊,1986:1-7. [5]计划生育政策与人口老龄化无量性关系.人口研究， 1987:59. [6]李建新等，滞后与压缩:中国人口生育转变的特征. 人口研究，2005:18-24. [7]邬沧萍等，科学认识计划生育与人口老龄化的关系. 求是，2007:52-54. [8]陈树强.增权：社会工作理论与实践的新视角[J].社 会学研究,2003,(5)13-15.[9]姜晓琳,卓娜.农村老年人养老问题探析[J].今日南 国,2006,(6):10.