论立法与改革决策关系的演进与定位:立法决策

论立法与改革决策关系的演进与定位

法治作为规则之治，具有较强的稳定性;而改革作为一种创新发展手段，具有较 强的变动性。改革的“变”与法治的“定”之间存在某种张力，在一定条件下两者还 可能发生矛盾或冲突。但不能因此就认为改革与法治只存在冲突或对抗的关系， 二者还具有内在的一致性，统一于促进国家治理现代化的实践之中。①要使二者 能合力助推全面建成小康社会目标的实现，关键在于改革决策应当在法治框架内 作出以符合法治的基本要求，而立法亦须及时反映改革的正当需求以推动改革决 策的落实，即立法与改革决策之间应良性互动、有效衔接。本文通过梳理立法与 改革决策的关系沿革，分析与之相应的立法理念，并结合法治中国建设的新战略， 探讨以法治思维和法治方式统领和协调立法与改革决策的关系，寻求实现二者关 系科学定位之路径。

一、立法与改革决策关系的演进 改革开放三十多年来，关于立法与改革之间关系的争论持续不断，其 中的焦点便是立法与改革决策的关系，或者说立法与改革决策在国家治理中的角 色定位。那么，为了反映二者关系的变化，就有必要对历史进行阶段性划分，这 里选取邓小平同志1992年“南巡讲话”和以习近平为总书记的新一届领导集体执 政两个历史事件为标志，理由在于“南巡讲话”明确了建设社会主义经济体制的改 革目标，使改革从目标摸索阶段进入到围绕目标进行建设的时期;而新一届领导 集体执政是在我国社会主义市场经济体制日益完善、社会主义法律体系已经形成 和全面深化改革的背景下提出了“以立法引领改革”的治国理念。在这两个事件背 后蕴藏的立法与改革之间的关系变化比较典型，故本文以1992年和2013年为界分 点来分析不同阶段立法与改革决策的关系。(一)20世纪90年代前，立法确认改革成果 改革开放之初，国家百废待兴，执政党要将工作重心从以阶级斗争为 纲转变到社会主义现代化建设上来，唯有通过党的决策凝聚全党共识才能冲突思 想束缚。同时，党的决策不仅因其执政地位而具有极高的政治权威，决策的灵活 性亦符合时不我待的历史环境，所以改革是在党的决策下开展和推进的。但是， 决策的易变性并不利于巩固改革成果，而法律所具有的稳定性和确定性自然成为 确认改革经验和成果的最佳选择，并且当时国家法制处于初建阶段，立法经验和 技术也需要通过总结改革经验来不断积累和提升。因此，立法成为确认改革成果 的重要途径。

1978年，邓小平同志便提出“应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法 和其他各种必要的法律”，“现在立法的工作量很大，人力很不够，因此法律条文 开始可以粗一点，逐步完善”，“修改补充法律，成熟一条就修改补充一条，不要 等‘成套设备"，“有比没有好，快搞比慢搞好”。②正是由于法律要通过总结改革 经验来完善，所以法律规定可以较为原则，这也为改革决策提供了相对宽松的制 度环境，避免二者发生冲突。此时正值宪法修改，彭真同志在修改草案的报告中 亦指出：当前我国正在进行经济体制的改革”，“今后还要全面、深入地进行下去”， “草案有关规定为这种改革确立了原则”③这说明，改革尚处于探索阶段，宪法只 能先确定有关原则，难以对改革目标、措施等作出具体规定。1984年，国内出现 了严重的通货膨胀，农业后劲不足，主要农副产品(如粮、棉、猪)的产量连年低 于历史最高水平，而工业生产增长过速，国民经济总体陷入严重失调局面。④为 推进改革以化解经济困境，党的十二大通过了《中共中央关于经济体制改革的决 定》提出有系统地进行经济体制改革。在经济体制成为改革的重点后，国务院于 1986年在《关于第七个五年计划的报告》中提出：经济体制改革的深入进行…… 要求把更多的经济关系和经济活动的准则用法律的形式固定下来”，“加强社会主 义法制的一个重要目的，就是要促进改革的顺利进行，保证改革的健康发展，巩 固改革的胜利成果”。⑤根据这些要求，经济立法成为立法的中心工作。1988年 七届全国人大二次会议就要求其常委会“抓紧制定有关经济建设，特别是微观放 活和宏观控制以及对外开放的法律”。⑥由此可见，改革决策决定了立法的重点 和方向，立法通过将实践检验成熟并可普遍适用的改革经验和成果予以确认来巩 固和发展改革;换言之，立法实质上是对实践检验证明正确的改革决策的确认。

(二)20世纪90年代至2013年，立法服务改革大局 20世纪90年代初，中央从容应对苏东剧变和妥善处理国内政治风波，确保了国家总体形势的稳定，改革与发展刻不容缓。在改革目标方面，邓小平同 志“南巡讲话”提出了要建设社会主义市场经济体制的改革方向，随后党的十四大 作出决策确立了这一目标，改革与立法的关系进入了新的阶段。1993年，十四届 三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》要求：社会主义市 场经济体制的建立和完善，必须有完备的法制来规范和保障”，“改革决策要与立 法决策紧密结合”，“立法要体现改革精神，用法律引导、推进和保障改革顺利进 行”。⑦这表明，执政党在逐步走出将立法仅视为确认改革成果的认识，洞察到 改革决策与立法之间存在本质差异，但是决策的主导地位并未改变。为此，乔石 同志在八届全国人大第五次会议的讲话中就要求：努力使立法工作与改革步骤紧 密配合，用法律引导、推动和保障改革。对已经出台的改革措施，要及时总结经 验，尽可能用法律形式固定下来，使之规范化”。®在此，立法的基础是“已经出 台的改革措施”，这样立法与改革决策的配合实质上是要求前者围绕着后者开展 工作，所以立法仅是实现决策的工具而已。

为深入推进经济与政治体制改革，党的十五大提出了依法治国的方略， 但是立法仍继续发挥着上述服务功能。1998年，李鹏同志在九届全国人大一次会 议闭幕式上要求立法工作要“同党对改革和发展的重大决策结合起来”⑨易言之， 就是要“紧紧围绕国家的中心工作开展立法”，“使立法工作服从和服务于国家工 作的大局”瑠李鹏同志认为，这是该届人大及其常委会最重要的立法经验，而后 一届全国人大及其常委会亦继承了该理念。2003年，吴邦国同志在十届全国人大 第一次会议上提出：“争取在本届任期内，基本形成中国特色社会主义法律体系， 为深化改革、加快发展、保持稳定提供有力的法律保障”。瑏那么，如何建成这 一体系呢吴邦国同志认为：立法要服务于党和国家工作大局”，“将改革开放和社 会主义现代化建设的成功经验以法律形式固定下来2011年，十一届全国人大四次 会议宣布中国特色社会主义法律体系已经形成。

纵观这一阶段，立法工作不再是单纯地确认改革经验和成果，执政党 已经认识到立法有其自身的规律性，更加重视立法的质量，强调发挥立法对改革 的能动性，但是立法工作必须围绕着改革决策进行，这就又束缚了立法的能动性， 事实上改革仍是由党的决策来引导的，立法只是服务于这一决策的工具。

(三)2013年后，立法引领和推动改革 2013年，习近平总书记在中央政治局第四次集体学习时要求“全面推 进依法治国，必须坚持科学立法，使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调 利益关系，发挥立法的引领和推动作用”。十八届四中全会《决定》提出：实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会 发展需要。”这表明，执政党对立法和改革决策的关系有了新的认识，要求发挥 立法对改革的引领和推动作用，强调改革的法治化运行、推进改革不偏离法治轨 道。张德江委员长在十二届全国人大第一次会议上的讲话中提出：“充分发挥立 法的引领和推动作用，加强重点领域立法，促进社会主义经济建设、政治建设、 文化建设、社会建设、生态文明建设”。*鉴于这里涉及的立法与改革决策的衔接 互动关系将在下文具体分析，故不再赘述。

二、立法与改革决策关系演进中的立法理念 从上述分析来看，立法角色的转变反映出执政党对立法与改革决策之 间关系认识的逐渐深入，而二者关系的变化调整说明执政党亦在寻找促进二者良 性互动之路径。然而在2013年前，改革决策总体上居于主导地位且优先于立法， 后者要么是消极确认前者的成功经验，要么是积极围绕着前者开展工作，这就形 成了法的稳定性与改革决策的探索性和风险性之间的巨大张力，以致出现“良性 违宪”、“良性违法”、法律虚无主义等现象。当然，这些现象不是立法无意识地 应付改革的结果，而是由于立法在某种理念影响下因应改革，这才形成了二者关 系的变化图景，所以推动二者良性互动的关键在于用新的理念指导二者关系的处 理，故有必要进一步揭示立法与改革决策关系演进中所蕴藏的立法理念。

(一)经验主义立法理念指导下立法确认改革成果 1978年，我国在没有现成经验可循的情况下开始了改革开放和法制建 设，邓小平同志鼓励立法工作在实践中积累经验，指出：“有的法规地方可以先 试搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律”，“不要等待‘成套设备"”®这一“先 实践再立法”的理念亦是当时多数人认为国家法制建设的最佳途径。彭真同志在 阐释改革实践对立法的重要性时，就指出：“实际是母亲，实际产生法律。法律、 法理是儿子。法要有自己的独立的体系，有自己的逻辑，但要从实际出发，受社 会实践检验”。瑏在全国人大常委会工作期间，彭真同志也多次强调实践经验对 立法工作的重要性，他认为，“经过社会实践，有了经验，有多少经验，我们就 立多少法。如果经验已经证明了，还没有搞出来，说明立法工作没跟上。经验还 没有，那就只好继续调查研究”，“有的法。

—时还定不出来，不是工作不积极，而是因为经验不成熟，或意见还 没有系统地集中起来。随着我们经验的蓄积和调查研究的深入，条件成熟了，法 律也会日益完备起来的”。瑏由此可见，全国人大常委会主要是在总结改革经验和成果的基础上制定法律，这就是经验主义的立法理念。

需要说明的是，上述分析并非意在阐释某一理念在特定时期的立法工 作中居于独占地位，而是表明其对立法的主导性影响。综上，从立法和改革决策 的关系演进及其所蕴含的立法理念的转变来看，执政党对立法和改革决策关系的 认识在不断深入，亦在不懈探索着促进二者良性互动的径路。经验主义和工具主 义立法理念的共同缺陷在于不适应法治语境下深化改革的现实要求，所以法治主 义立法理念应运而生，这样立法与改革决策良性互动关系就应当以法治思维和法 治方式来建构。

三、构建立法与改革决策良性互动关系之路径 在历经三十多年改革开放之后，我们要告别“改革推进法治”，走向“立 法引领和推进改革”，要以法治主义立法理念转变立法角色，运用法治思维和法 治方式推进全面深化改革，以构建立法与改革决策良性互动的关系。

(一)法治主义立法理念引领立法角色转型，实现立法主导改革 法治主义的涵义十分丰富，*其基本内容是宪法法律至上，权力应当 受到法律的限制和约束，所有社会关系都应当处于法律秩序之中，法律的目的是 实现人民安全与幸福生活的权利。瑤在我国已建成社会主义法律体系和全面深化 改革的现实背景下，立法若仅是总结改革经验或者作为实现改革决策的工具就难 以适应社会发展的需要，立法和改革都应当遵循宪法法律至上原则在法治框架内 运行。同时，从根本上讲，改革决策是重新分配社会利益的方案，改革必然会面 临整合不同利益诉求的问题，而立法又具有吸纳这些诉求及凝聚社会共识的制度 效用，法律是社会基本共识的载体，那么要有序有效整合利益诉求，确保人民福 祉的增进，改革决策就应当通过作为立法机关的人民代表大会这一民主化商谈机 制来赋予其正当性。当然，法治主义并不排斥实践经验在立法中的作用，也不否 定工具主义立法在社会变革中的价值，而是要将“经验”和“工具”纳入法治视域下 来运行，保证依法推进改革。因此，法治主义立法理念要求立法主导改革，确保 立法和改革决策的良性互动和有效衔接符合合法性与民主性的要求。

1.法治主义引导经验立法，及时将反映社会发展规律的改革经验上升 为法律，巩固和发展改革成果。作为上层建筑的重要组成部分，法律的发展离不 开社会实践，必须根据实践需要适时调整法律的内容，而改革就是我国当前最伟大的实践，改革经验和成果凝聚着改革者理性规划社会发展以及解决实际问题的 智慧与技巧，这为立法者分析社会发展规律并从中提炼出规范社会关系的一般规 则提供了实践素材。同时，稳步有序地推进改革亦离不开法律的支持，必须在法 治框架下依法改革，而改革经验和成果的法制化转换，不仅奠定了深化改革的合 法性基础，也使改革决策既立足于法律又来自于实践。诚然，法治主义下的经验 立法是将改革经验成果中所蕴含的社会发展规律上升为法律，而非不加甄别的唯 经验论，这样才能保证立法的适度前瞻性及法的稳定性，使所立之法立得住、行 得通，用良法来推进善治。同时，要警惕少数人假借改革成果之名而以立法谋取 不当利益，这就要切实保证公民成为立法的有效参与者，不仅要使之有表达意见 和建议的渠道，也要有反馈和回应公众意见的机制，立法涉及的相关资料(在不 违反保密原则的前提下)应当公开，使改革经验或成果接受公共理性的检视，在 人民代表大会制度中搭建起决策、立法与公共理性的对话平台。通过法治化的民 主和公开立法，广泛听取各方意见，提升立法的民主科学性，确保真正成熟的改 革经验依法转化成可为复制推广的制度模式，不断推进社会主义法制的自我完善， 保护来之不易的改革成果，使之更广泛惠及社会公众。

2.法治主义引导工具主义立法，依法将顶层设计的改革决策转化为法 律，为改革提供法律依据。在深化改革进程中，立法不应仅是消极地适应改革与 确认改革成果，亦须积极主动地因应改革发展;立法不仅仅是对实践经验的总结， 更要通过立法转化顶层设计、引领改革进程、推动科学发展;立法不仅仅是对实 践的被动回应，更要对社会现实和改革进程进行主动谋划、前瞻规划和全面推进” 瑐法治主义下的这一立法角色虽仍具有工具主义色彩，但其已不是盲目地围绕着 改革来开展工作，而是要“引领”改革，这就对改革决策提出了更高的合法性要求， 执政党在制定决策时应当考虑相关法律问题，改革思路、方案、措施等都应当在 法治框架内遵循法治原则和法律规定来进行，不能“踩着法律改革”。在此基础上， 改革决策经法定程序进入立法视域，由立法机关根据社会现实和改革进度做好立 法规划，最终通过科学和民主的立法程序将改革决策转化为法律规定和法治主张。

特别是，“重大改革都要于法有据”，这不仅是因为改革必须依法进行，更是因为 此类改革往往涉及到广泛的公民利益和社会公益，稍有不慎会引发诸多不特定的 负面影响，所以必须经过立法这_民意聚合途径来确保理性、渐进地推行改革， 维护社会的稳定与安全。此外，在改革决策转化为法律过程中，立法应注重协调 平衡各种利益，一方面要警惕改革中过度强调公益而造成对公民权益的挤压与限 缩，始终将公权力置于法律严格控制的范围内，尊重和保障公民的权利与自由， 对任何有损公民权益的行为，必须提供畅通、有效的法律救济途径;另_方面要力 促不同利益主体通过立法程序的平等对话来增进所立之法的正当性，有序架构公正公平的利益格局，实现利益关系结构的合理化。总之，在立法将改革决策转化 为法律的过程中，应当坚持法治权威优位于改革，改革决策蕴育于立法，实现立 法主导改革。

(二)法治思维和法治方式助推立法与改革决策的良性互动和有效衔 接 _般而言，法治思维是指坚持宪法法律至上，主张良法善治，尊重人 权与自由，保障秩序和安全，要求公权力机关职权法定并依法行使权力、严格公 正执法及自觉接受监督，公平对待但允许合理等差，秉持程序正当，注重实体正 义的治国理政思维。瑐法治方式是运用法治思维处理和解决问题的行为方式，是 法治思维实际作用于人的行为的外在表现，而这一思维和方式就是法治主义处理 有关问题的思维和方法。那么，要实现法治主义立法理念引导立法角色的转型， 关键还在于以法治思维和法治方式协调立法与改革决策的关系，促进二者良性互 动与有效衔接。

1.完善立法与改革决策互动的法律规定，以法治思维和法治方式推动 二者良性互动。在法治主义下，要协调好立法与改革决策的关系，就应当运用法 治思维并通过法治方式来化解二者间的嫌隙，力促二者良性互动。这里的关键是 要加快提升党领导人大及其常委会立法工作的法治化水平，按照党总揽全局、协 调各方的原则，处理好党委与人大及其常委会的关系;对改革决策中涉及的立法 问题，党委应当主动与立法机关协调，及时提出立法需求和立法建议;对违法推 行改革或者因疏于履行协调职责而导致改革违法进行的，应当依法追究直接领导 人的纪律责任或者政治责任。其次，要加快提升立法转化改革决策的法治化能力。

立法不能唯改革决策是从，应当运用法治思维审慎、理性地对待改革决策，科学 规划国家立法，合理推进立法进程，依法创制法律。在立法程序中，全国人大及 其常委会还应当积极发挥立法的监督职能，严格依法审议改革决策，并完善与决 策制定机关的沟通机制，对违背法治原则的改革决策应当在提出法律意见后退回 决策制定机关，防止“破法改革”的重演，积极稳妥地引领和推动国家改革发展。

2.创建架通立法与改革决策衔接的法律程序，以法治思维和法治方式促成二者有 效衔接。这是实现立法与改革决策良性互动的关键环节。在法治主义下，当改革 决策经法律程序进入国家法治体系后，改革主张转变成法治主张，但并不意味所 有改革决策都要转化为法律，而是要求立法应当以法治方式来落实决策。首先， 若立法、释法或者修法的条件均不具备，但改革又势在必行的，最高国家权力机 关应当遵循法治原则并依照法定程序授权相关地区或者部门先行先试，在确保法制稳定的前提下，为改革发展留下足够的空间，鼓励首创精神。其次，若现行法 律总体满足社会发展要求，只是规定过于原则以致影响到改革决策的落实，权力 机关可以运用法律解释方法使之明确以支持改革。再次，若现行法律已经严重落 后于社会发展需要，阻碍了改革决策的落实，但是立法条件尚不成熟的，此时权 力机关应当修改或者废止该法律以清除阻滞改革的“壁垒”。最后，若改革决策要 求的立法条件已经具备的，应启动立法程序制定法律来落实改革决策要求，保证 立法与改革决策的同步协调，共同促进全面深化改革。

四、结语 总之，改革开放三十多年来，我国立法与改革决策的关系历经变化， 立法理念也在不断转型。随着社会主义法律体系的建成及改革进入攻坚期和深水 区，改革往往涉及深刻而强烈的利益调整，各方面利益博弈日趋激化，依法改革 成为改革稳步有序推进的关键，立法与改革决策的关系应科学定位，实现二者的 良性互动与有效衔接。在全面推进依法治国背景下，要注重发挥法治思维和法治 方式的效用，在研究改革方案和改革措施时，要同步考虑改革涉及的立法问题， 及时提出立法需求和立法建议，使改革决策转化为法治主张，更好地凝聚社会共 识，增强社会对改革决策的认同，做到重大改革于法有据，依法推进改革。立法 要主动适应改革和经济社会发展需要，发挥立法的引领和推动作用。立法不应是 消极地适应改革，也不仅仅是对实践经验的总结，而要对社会现实进行主动谋划、 前瞻规划，要通过立法转化改革决策、引领改革进程、推动科学发展。改革举措 涉及法律立改废的，要及时启动立法程序，做到立法和改革决策相衔接、相统_， 深化改革和推进法治双轮驱动、协调共进。