［３］黄藤甚至认为，民办教育政策是“推动民办教育实践 的决定性因素”。［４］具体而言，民办高等教育政策尤其 在以下三个方面对我国民办高校的发展起到了重要的作 用：１．赋予了民办高等教育以合法地位改革开放以前，我 国高等教育体系是公办高校一花独放，民办高校销声匿迹于 高等教育舞台近３０年。改革开放以后，经济的恢复和发展 需要大量的建设和管理人才，人民群众渴望接受高等教育， 强大的社会需求呼唤着民办高校的产生。但在当时的政治环 境下，民办高校实际上难有生存的空间和合法性。１９８２ 年颁布的《宪法》提出：“国家鼓励集体经济组织、国家企 业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。” 这就从国家法律层面初步解决了民办高校的合法性问题，从 此我国民间办学逐渐兴起。１９９３年颁布的《民办高等学 校设置暂行规定》指出：“民办高校是我国高等教育事业的 组成部分。”这就进一步明确了国家发展民办高等教育的目标，也使民办高校的设置、创建和办学有法可依，从而为民 办高等教育的发展拆除了政策围栏，此后以“民办”冠名的 普通高校开始创建和办学。可见，政策在我国民办高校的恢 复办学中发挥了积极的作用。２．保证了民办高等教育的规 范发展不以规矩，不能成方圆。民办高等教育政策为民办高 校提供了一种行动的标准，规定着民办高校的办学行为。举 例来说，《民办高等学校办学管理若干规定》（教育部２５ 号令）对民办高校提出了“资产过户”的要求，不能按时进 行资产过户的民办高校将受到减少招生等严厉处分。这个规 定规范了民办高校的资金运作和产权制度，在很大程度上解 决了民办高校的产权虚置问题，从而提高了民办高校抗击风 险的能力，保持了民办高校办学秩序的稳定。正因为有政策 的约束和指导，我国民办高校逐步实现了规范发展和健康发 展，帮助千百万青年实现了接受高等教育的梦想。３．引导 了民办高等教育的区域特色我国地域辽阔，各地的经济和教 育发展水平差异性大，因此，除了宏观的政策指导以外，还 需要从不同区域的实际出发，制定适合本地区的“操作性政 策”。从不同区域民办高等教育发展情况来看，那些民办高 等教育发展良好的地区，都是区域民办高等教育政策体系较 为完备的地区。例如，陕西省是全国民办高等教育最具影响 的地区之一，作为一个区域经济不太发达的省份，民办高等 教育能够有较大的规模和较高的水平，与其民办高等教育政 策健全有很大的关系。早在１９９６年，陕西省人大常委会便颁布了《陕西省社会力量办学条例》，比国务院颁布的《社 会力量办学条例》还要早半年多。［５］江西省民办高等教 育在发展过程中曾经走过一段弯路，不规范的办学行为致使 一些民办高校发生了群体性事件，造成了负面影响。江西省 管理部门亡羊补牢，抓住机遇，加大力度，规范办学，先后 出台了《江西省民办普通高等学校巡视工作暂行规定》、《江 西省民办普通高等学校董事会（理事会）议事规则（试行）》、 《江西省民办普通高等学校行政管理工作规程（试行）》、 《江西省民办普通高等学校党委会议议事规则（试行）》、 《江西省民办普通高等学校督导专员工作规程（试行）》等 文件，以引导民办高校的稳定健康发展。浙江省温州市的民 办教育也走在全国前列，温州市的很多民办教育改革措施得 到了教育部的高度肯定，为全国民办教育改革提供了宝贵的 经验。温州市民办教育之所以取得如此显著的发展成绩，一 个重要的原因是温州市出台的一系列“民办教育新政”非常 有利于民办教育的发展。［６］实际上，用政策规范、引导 和支持民办（私立）高校健康发展，也是世界高等教育的发 展经验。事实证明，私立高等教育的发展离不开健全的法律 法规体系。
二、“合法”和“规范”是我国民办高等教育初级发展 阶段的政策基调 任何政策都具有阶段性，不同发展阶段具有不同的政策 需求，民办高等教育政策也不例外。从１９８２年的《宪法》提出鼓励社会力量依照法律规定举办各种教育事业，一直到 ２０１０年《教育规划纲要》颁布之前，这一阶段我国民办 高等教育政策主要是解决民办高校的合法性和规范性问题。
首先必须打破原有政策的禁锢，给予民办高校合法的地位和 发展空间，鼓励民办高等教育的发展。我们发现，在１９８ ２年的《宪法》明确了民办高校的法律地位之后，直到１９ ９３年《民办高等学校设置暂行规定》颁布之前，很长一段 时间内我国没有明确的民办高等教育政策。实际上，“没有 政策”也是一种政策，是一种宽松的政策。在民办高等教育 发展初期，社会环境对民办高校的接受程度较低，政策暂时 “空白”，让社会有一个思考的空间，是非常必要的；
同时， 民办高校的许多办学行为是“摸着石头过河”，民办高校的 发展目标、发展模式还不明确，也需要“看”，不宜急忙下 结论。因此，“没有政策”的默认态度有利于民办高校的自 我成长和发展，在各方面还不成熟的情况下匆忙出台政策， 可能会制约甚至扼杀民办高校的发展。１９９３年以后， “规范”成为我国民办高等教育初级发展阶段的另一政策基 调，它具体表现在以下两个方面。第一，民办高等教育政策 对民办高校的“义务”强调很多、很细、很严格，表现在政 策文本中，就是政策文本用大量的篇幅来规定民办高校“应 当干什么”或者“必须干什么”。比如，《民办教育促进法》 全文共５５１１字，其中“应当”一词出现了３６次；
《民 办教育促进法实施条例》共６４１９字，其中“应当”一词出现了４７次；
《国务院办公厅关于加强民办高校规范管理 引导民办高等教育健康发展的通知》共２９００余字，其中 “规范”一词出现了１２次，“必须”一词出现了６次；
《民 办高等学校办学管理若干规定》（教育部２５号令）共３４ ８８字，其中“应当”一词出现了２２次。第二，民办高等 教育政策对国家扶持民办高校的规定很少、很粗、很随意， 表现在政策文本中，就是对政府和公共财政扶持民办高校的 措施往往用“可以”等字眼来表达，致使有限的扶持措施在 实践中根本无法落实，尤其是使民办高校无法得到公共财政 的扶持。比如，《教育法》关于民办教育的扶持规定只有一 句话：“国家鼓励企业事业组织、社会团体、其他社会组织 及公民个人依法举办学校及其他教育机构。”至于如何鼓励 则一字未提。《民办教育促进法》规定：“县级以上各级人 民政府可以设立专项资金，用于资助民办学校的发展。”既 然是“可以”设立专项资金，也就意味着“可以不”设立。
若以历史的眼光来看待这一阶段的民办高等教育政策，就会 发现以“规范”为基调的政策是符合当时我国民办高等教育 发展实际的，有其必要性和合理性。改革开放后兴起的民办 高校，是在强烈的社会需求驱动下发展起来的，部分民办高 校举办者办学动机不端正，办学指导思想有偏差，功利观念 严重，出现了许多不规范的办学行为。如有的民办高校内部 管理体制不健全，法人财产权不落实，资金运作极不规范， 举办者擅自抽逃办学资金，掏空学校财政，致使学校运作困难。一些民办高校招生虚假宣传、乱发学历文凭，教学质量 很差。有些地方的民办高校甚至发生了因学籍、学历、收费 等问题而导致的学生群体性事件。这种状况既不利于民办高 校提高质量，还有可能引发社会稳定问题，因此引起了政策 制定者的高度关注，希望通过政策杠杆来强制纠正和规范民 办高校不良的办学行为，进而促进民办高校健康、稳定发展。
以“规范”为基调的政策在促进了我国民办高等教育发展的 同时，也存在三方面的问题。第一，规范带有纠错的性质， 这一阶段的民办高等教育政策带有明显的“滞后性”。因为 政府缺乏管理民办高校的经验，制定民办高等教育政策的过 程是一个典型的“摸着石头过河”的过程，政府往往是在民 办高校出现某些较为严重的问题之后，才意识到某些办学行 为是不规范的，进而制定和出台相应的政策来规范这些办学 行为。政策的滞后性在私立高等教育处在起步阶段的国家都 很普遍，俄罗斯、智利和墨西哥等国的私立高等教育政策也 存在“延迟监管”的现象。［７］第二，这一阶段的政策往 往是发现一个问题就解决一个问题，“头痛医头，脚痛医脚”， 缺乏全局考虑，不究其根本。这种政策治标不治本，缺乏系 统性和连续性，难以从根本上促进我国民办高等教育的健康、 持续发展。第三，这一阶段的政策表现出“一刀切”的特征。
国家发现某一地区或者某一学校存在某个问题之后，就要求 所有地区的所有民办高校都进行整改，即所谓“一人打喷嚏， 全行业被迫吃药”。但我国各个地区的民办高校之间存在很大的差别，某个地区或者某所学校存在的问题可能是个别现 象而不具有普遍性。
三、以“规范”为基调的政策需向以“扶持”为基调的 政策转型 政策是动态连续的主动选择过程，当教育事业发展变化 以后，教育政策必须随之调整，否则就不能对教育发展起到 促进作用。如果说之前我国民办高等教育的政策基调是“合 法”和“规范”，那么当前和今后一个时期的政策基调应逐 步转向“鼓励”和“扶持”。这种转型主要基于以下三方面 的原因：１．大部分民办高校的办学行为已经较为规范我国 民办高等教育已经完成“合法”和“规范”发展阶段。民办 高等教育发展的合法性已经得到法律的确认。就规范来说， 虽然还有必要，但从整体而言，规范任务已经基本完成。第 一，国家对民办高校的监管体系日渐完善，监管绩效日渐明 显。向民办高校派驻党委书记和督导专员、对民办高校进行 年检、民办高校领导更换实行报批制度等一批规章制度的建 立，使得民办高校的办学行为始终处于政府的有效管控之中， 规范办学已经成为大部分民办高校的自觉选择。第二，民办 高校的内部管理体制进一步健全。例如，董事会领导下的校 长负责制普遍建立，法人治理结构日益完善，绝大多数民办 高校的董事长、校长分设，在学校运行中分工明确，相互配 合，关系融洽；
以党委为政治核心的监督机制已经确立，并 逐步完善；
一些民办高校中的教代会、学术委员会等群众性、学术性组织也具有了一定的监督权和决策权。许多民办高校 的举办者认识到，只有规范办学，注重质量，完善管理，才 能实现稳定和持续发展。第三，我国民办高等教育的公益性 已大大增强。２０１２年，浙江树人大学等民办高校发起成 立了“中国公益性高水平民办高校联盟”，得到全国２０多 所民办高校的积极响应。这说明，坚持公益性发展已经成为 越来越多的民办高校的共识。２．提高民办高校的办学水平 需要政策的大力扶持３０余年来，我国民办高校紧跟教育改 革的步伐，紧紧抓住高等教育大众化的机遇，在国家政策的 规范和指导下，经过艰难曲折的发展历程，已经成为我国高 等教育的重要组成部分。据统计，截至２０１２年底，我国 民办普通高校已占全国普通高校总数的３０％，在校生人数 占全国普通高校在校生总数的２３％左右，其比例已经接近 美国私立大学在校生的规模。民办高校的发展，为经济社会 发展培养了大批应用型人才，同时也激活了高等教育竞争， 推进了高等教育改革［８］，在高等教育大众化、多样化和 选择性发展方面作出了重要的贡献。在高等教育发展转型、 注重内涵建设的进程中，部分民办高校抓住机遇，调整发展 思路，转变增长方式，质量提升较快。目前已有５所民办高 校顺利通过教育部的教学评估，另有５所民办高校获得了硕 士学位授予权。一批在全国有一定影响、具有较高质量和较 好信誉的民办高校正在茁壮成长，发挥了榜样示范效应。但 我们也要看到，由于民办高校产生和发展的特殊国情，由于历史和社会各方面的特殊原因，我国民办高校处于“弱势” 地位的现状没有改变。首先，民办高校“拾遗补缺”的配角 作用没有改变。民办高校整体实力不强，绝大多数只能提供 专科层次的教育，还不具备提供高层次、高质量教育服务的 能力，在不断增长的高层次、优质化高等教育需求面前，民 办高校显得无能为力。而目前的政策对于民办高校提高办学 层次还存在诸多限制。其次，民办高校的社会认可度不高。
大学的办学质量要为社会和民众所认可，需要一个相当长的 过程。我国大多数民办高校是在极其艰难的条件下创办起来 的，并且大都以学费作为主要的运作经费，办学资金不足， 学科实力不强，持续发展的能力比较弱。可与许多国家相比， 我国至今为止尚未制定切实可行的公共财政扶持民办高校 的政策。第三，民办高校正在经历艰难的竞争期。我国民办 高校本身实力不强，却又面临着日益激烈的竞争环境。特别 是随着高等教育大众化的不断发展和计划生育政策产生的 效应，高考适龄人口逐年大幅萎缩，生源竞争激烈，民办高 校遇到了前所未有的生源危机。生源不足和不稳，正在进一 步压缩民办高校的发展空间。然而，目前政府对民办高校的 办学空间缺乏科学合理的布局规划。第四，民办高校的体制 机制优势正在丧失。民办高校的生命力在于它的体制机制优 势，办学自主权是民办高校体制机制优势的重要内容。但由 于现行政策的重心在“规范”，政府对民办高校行使办学自 主权缺乏足够的信任和信心，至今为止民办高校的办学自主权大都是空中楼阁，并不落实，专业设置、自主招生、收费 备案、课程开发等等，虽然相关政策一再提及，实际上并不 具有操作空间。因此，要解决上述困扰民办高校长久发展的 根本性问题，提高民办高校的办学水平，我国民办高等教育 政策必须尽快实现从“规范”向“扶持”的转型。３．国家 民办高等教育政策的“扶持”导向已初步确立近年来，随着 民办高等教育的发展及其作用的发挥，国家也意识到了民办 高等教育政策转型的必要性。２０１０年开始实施的《教育 规划纲要》是我国民办高等教育政策从“规范”向“扶持” 转型的分水岭。《教育规划纲要》及其之后的相关政策开始 体现出国家对民办高校的“扶持”。第一，《教育规划纲要》 对民办高校的扶持。《教育规划纲要》是指导我国今后一个 时期教育改革和发展的纲领性文件，体现了全局性、宏观性、 长远性和战略性。其中有多处文字体现了对民办教育的扶持。
比如，《教育规划纲要》指出，要“大力支持民办教育。民 办教育是教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重 要力量。各级政府要把发展民办教育作为重要工作职责”。
并进一步提出，要“清理并纠正对民办学校的各类歧视政策”， “制定完善促进民办教育发展的优惠政策”，“健全公共财 政对民办教育的扶持政策”；
“支持民办学校创新体制机制 和育人模式，提高质量，办出特色，办好一批高水平民办学 校”。在此之前，没有任何政策文本对民办教育的重要地位 作出如此的强调，没有任何政策文本对民办教育如此强调“扶持”的政策导向。第二，《若干意见》对民办高校的扶 持。２０１０年国务院下发的《若干意见》）指出，要“积 极推进医疗、教育等社会事业领域改革”，“加快培育形成 政府投入为主、民间投资为辅的公共服务体系”。具体到民 办教育事业，《若干意见》提出，要“鼓励民间资本参与发 展教育和社会培训事业。支持民间资本兴办高等学校，…… 修改完善《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》，落 实对民办学校的人才鼓励政策和公共财政资助政策，加快制 定和完善促进民办教育发展的金融、产权和社保等政策”。
特别引人注目的是，《若干意见》明确提出了修改《民办教 育促进法实施条例》的要求，为今后完善有关的民办教育政 策指明了具体的方向。第三，《实施意见》对民办高校的扶 持。２０１２年教育部下发的《实施意见》指出，要“支持 高水平有特色民办学校建设。扶持和资助民办学校提高管理 水平，加强教师队伍建设，建立民办学校与公办学校共享优 质教育资源的机制”。《实施意见》再次提出要“清理并纠 正对民办学校的各类歧视政策”：“各级教育行政部门在自 查自纠基础上，积极协调相关部门，重点清理纠正教育、财 政、税收、金融、土地、建设、社会保障等方面不利于民办 教育发展的政策”，“完善促进民办教育发展的政策”。这 些耀眼的词汇体现了政府对民办教育的新认识，突显了国家 民办教育政策的新走向。第四，党的十八大报告对民办高校 的扶持。党的十八大报告明确指出：“鼓励引导社会力量兴办教育。”而在十七大报告中，相应的表述则是“鼓励和规 范社会力量兴办教育”。用“引导”一词来代替“规范”， 显示出国家对民办教育更加信任和肯定。党的十八大报告是 指引我国未来建设、改革和发展的纲领性文件，十八大报告 对民办教育的大力肯定，必将鼓舞更多的民办高校努力办好 教育事业。
四、进一步扶持民办高等教育发展的三个政策着力点 从以上分析来看，我国民办高等教育政策转型的条件已 经基本成熟，国家扶持民办高等教育的政策导向已经基本明 晰。下一步的工作就是要在做好顶层设计的同时，出台可操 作化的政策文本，使国家的扶持政策能够落到实处。根据我 国民办高校的发展实际和未来趋势，当前和今后一个时期对 民办高校的扶持政策尤其应该重视如下三个方面：１．加强 公共财政对民办高校的扶持公共财政对民办高校的扶持力 度偏弱甚至缺失，是制约我国民办高校健康发展的主要原因 之一。由于缺乏资金，大部分民办高校的办学条件远逊于公 办高校。一些民办高校虽然从外观上看整齐漂亮，但内部的 教学设施设备、实验和实习条件等都有待充实和完善。这是 制约民办高校提高教学质量的一个重要因素。“所谓大学者， 非谓有大楼之谓也，有大师之谓也。”民办高校的教学质量 难以和公办高校相媲美，另一个重要的因素是民办高校的师 资队伍弱。其深层次的原因还是在于民办高校经费不足，绝 大部分民办高校教师的薪酬水平偏低，而他们退休后的收入水平与公办高校教师之间的差距更大。教师待遇差导致近几 年来民办高校中出现了一股不小的教师流失潮，一些民办高 校几乎成为公办高校教师的“训练基地”。因此，加强财政 资助，改善办学条件，稳定教师队伍，已经成为民办高校当 前发展中亟待解决的重大问题。加强公共财政对民办高校的 扶持，也是实现教育公平的需要。如前所述，我国民办普通 高校在校生人数现已占全国普通高校在校生总数的２３％ 左右，但这样一个庞大的学生群体基本上得不到国家的财政 补助，完全需要“自费上学”，民办高校的学费一般是公办 高校学费的２－３倍。而且，民办高校学生获得奖学金、助 学金、助学贷款的机会和额度也少于公办高校的学生。我们 知道，来自于纳税人的公共教育经费，在分配上应该遵循“效 率”和“平等”的原则。“效率”原则意味着教育经费应该 向优秀的人才倾斜，“平等”原则意味着教育经费应该保持 一定程度的均等化，尤其要保障弱势群体的受教育权。同样 是接受高等教育，在公办高校读书可以得到公共财政补助， 而在民办高校读书就无法得到公共财政补助，这与教育公平 的理念是相悖的。我国公共财政在过去很长一段时间内没有 对民办高校进行补助，客观原因是国家财力紧张。但经过３ ０多年的改革开放，我国经济有了长足的发展，经济总量已 经跃居世界第二，财政性教育经费支出占ＧＤＰ比例４％的 目标也已实现。可以说，我国已经具备了对民办高校进行资 金扶持的经济实力。另外，从２０１１年起，陕西、上海和温州等地已经开始了地方财政扶持民办教育的尝试，为国家 层面出台公共财政扶持民办教育的政策积累了经验。因此， 国家应尽快出台更具操作性、更具约束力的政策，加快建立 公共财政扶持民办高校的渠道。２．给予民办高校更多的办 学自主权民办高校是面向市场办学的。为了适应市场变化， 服务社会需求，民办高校需要更多的办学自主权。这一方面 是为了发挥民办高校体制机制的优势，促进民办高校自身的 发展，另一方面也是为我国探索高等教育管理体制改革积累 经验，促进整个高等教育发展的需要。当前尤其应该在以下 三个方面落实民办高校的办学自主权：第一，给予民办高校 学费定价权。当今高等教育正在由卖方市场转向买方市场， 资源日渐丰富，市场逐渐成熟，学费收取成为市场竞争的一 个重要内容。在这种情况下，应该给予民办高校较大的学费 定价权。考虑到我国高等教育发展的实际，采用自主定价、 政府备案的机制操作比较妥当。对于一些办学质量较高、社 会信誉良好的民办高校，应允许他们根据自身的办学成本适 当提高学费标准。第二，给予民办高校自主设置专业的权利。
专业特色是办学特色的重要表现和基础，没有富有特色的专 业和课程体系，学校就很难有自己的特色。目前我国民办高 校和公办高校的专业设置实际上都属于计划审批，由于民办 高校与公办高校专业产生和成长的机制差异很大，民办高校 所受到的管制事实上更为严格。要激活民办高校的体制机制 优势，就应该适当“放手”，给予民办高校必要的专业设置权，使其能够根据市场需求灵活调整专业，满足市场对人才 的需求。考虑到政策的过渡性，可以考虑先在一些办学规范 的民办高校进行试点，给予这些学校一定数量的自主设置专 业，以弥补计划管理带来的不足。第三，给予民办高校招生 自主权。当前民办高校的招生仍然像公办高校的招生一样， 依赖于政府分配的招生指标。但相关部门在分配招生指标时， 往往从定势思维出发，优先安排公办高校的招生，这就使得 民办高校的生源更加紧张，办学空间不足。近几年教育部提 出了“招生指标向西部倾斜”的要求，但在具体落实过程中， 许多南方省份的教育主管部门没有考虑到民办高校的实际， 公办、民办高校“一刀切”，给民办高校也安排了许多西部 的招生指标。实际上，由于民办高校的学费相对于西部家庭 而言非常昂贵，所以西部生源到民办高校的报名率和报到率 非常低，不仅使得国家原本为西部考生提供的优惠招生指标 付诸东流，而且减少了民办高校的有效生源。学生是办学的 根本，一定数量的学生规模是民办高校正常运转的必要条件。
由此我们建议政府应妥善处理民办高校的招生问题，赋予民 办高校比公办高校更大的招生自主权，使民办高校能够根据 自身的办学条件和社会需求来确定招生的地区、数量和标准。
３．大力扶持高水平民办高校建设《教育规划纲要》提出要 “办好一批高水平民办学校”，这是在国家高层次文件中第 一次提出“高水平民办学校”的建设问题。此后，教育部２ ０１２年下发的《实施意见》也提出，“支持高水平有特色民办学校建设”；
同年下发的《全面提高高等教育质量的若 干意见》则明确提出，要“加强民办高校内涵建设，办好一 批高水平民办高校”。２０１１年，教育部副部长鲁昕在一 次会议上指出，政府“扶持民办教育发展的基本导向是扶持 特色发展、高质量发展、规范发展”。［９］这一系列文件 和讲话表明，“高水平民办高校建设”已经成为国家高等教 育发展的目标之一，体现了国家对民办高校发展的新期望和 新要求。但至今为止高水平民办高校建设进展不大，主要原 因是，现有文件只是提出了“高水平建设”的命题，缺乏具 体的设计和实施方案。同时，随着国家财政对公办高校投入 的持续增加，公办高校和民办高校之间的差距呈现出越来越 大的趋势。如此下去，我国民办高校不仅不能实现高水平建 设的目标，已经取得的成绩也很难巩固甚至存在半途而废的 风险。为此，我们建议教育部尽快启动高水平民办高校建设 工程，安排专项资金，设计具体方案，制定标准，开展试点， 加快培育国家级高水平民办高校示范校。在试点中应注意积 累经验，逐步推广，带动和推进更多民办高校实施内涵建设， 提高我国民办高校整体办学水平。最后需要明确的是，加大 对民办高校扶持的力度，并不意味着减少或取消对民办高校 办学行为的规范。民办高校既然是市场的产物，就必然会受 到市场负面效应的影响，不顾办学条件盲目扩大规模、功利 至上、粗放管理等情况在一些民办高校中仍不同程度地存在。
政府必须规范民办高校的财务运作，防止资金流失；
规范民办高校的内部管理体制，完善民办高校的法人治理结构；
加 强对民办高校办学质量的评估和监督。完善并落实上述政策， 同样体现了国家对民办高校的扶持，有利于民办高校的健康、 持续发展。
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