[河南省农村资金互助合作社问题研究] 河南养殖合作社

河南省农村资金互助合作社问题研究

摘 要：
农村 ， 资金互助社， 河南 2006年《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设 的若干意见》明确提出“要引导农户发展资金互助组织，规 范民间借贷”。2007 年1 月中国银监会颁发了《农村资金 互助社管理暂行规定》，同年2 月，为了进一步规范农村资 金互助社，银监会又出台了《农村资金互助社示范章程》。

2007 年3 月9 日，全国首家全部由农民自愿入股的农村合 作互助型金融机构———吉林省梨树县闫家村百信农村资 金互助社成立，标志着新型农村资金互助社的诞生。

截至2011年7月，全国共有43家农村资金互助社获得银 监会正式批准，而未经银监会正式审批自发成立的资金互助 社(包括大量开展信用合作的合作社)已达上万家。43家之后， 监管部门已经暂缓审批进度。

一、河南省农村资金互助社的发展现状 2009 年12 月31 日，安阳县黄口村惠民农村资金互助 社挂牌成立，这是河南省第一家持有金融许可证的农村资金 互助社。该社注册资金130 万元，由该村的吕改勤等10 名 村民发起，154 户村民自愿入社联合组建，报经中国银行业监督管理委员会河南监管局批准，为本社社员提供存款、贷 款、结算等业务的互助性银行金融机构。该社以股份制形式， 吸收社员闲散资金，通过股金向社员发放，满足社员临时资 金需求，促进生产发展，有效地解决了农村金融机构网点覆 盖率低的问题。社员不仅可以享受贷款优惠，每年还能领到 一定的分红。安阳县黄口村惠民农村资金互助社的成立标志 着河南省农村资金互助社的发展正式启动。

目前，河南省认真落实国家关于农村改革发展的决策部 署，积极创新农村金融工作，大力发展农村资金互助社，并 向全省范围内逐渐展开。为了使更多的农民群众增进了解， 各地市进行了大力的宣传，并结合当地的实际情况，制定相 应的管理办法。比如，信阳市新县针对当地农村资金互助社 的发展情况，制定了《新县农村资金互助社管理暂行办法》， 明确提出了新县资金互助社在发展过程中必须遵守的“六项 原则”和“六个统一”。“六项原则”即：合作制原则、封 闭性原则、区域性原则、内部管理、统一财务核算制度、统 一票据管理、统一缴纳实收资本金和交纳风险抵押金。这一 办法的出台进一步规范了新县农村资金互助社的行为，防范 和化解了金融风险，确保互助社的资金能够吸得进、放得出、 收得回、管得住，有力促进了新县农村资金互助社健康、有 序发展。

二、河南省农村资金互助社发展中存在的问题 1.农村资金互助社社会认知度低农合基金会的取缔，其消极作用至今仍影响着很多地区。

尽管有人从多方面辩证资金互助社和农合基金会是不同的 两种组织，但两者都是农民在正规金融无法满足金融需求情 况下的一种自发制度创新，是一种自救行为。在一个普通农 民的眼里，资金互助社与农合基金会没什么区别，一套人马， 两块牌子，操作方式、 办公形式都一样。其实，自国家取缔基金会以来，在 一些农村地区，社员间形式不一、规模不等的资金互助合作 虽未得到官方允许，却一直在实践中不断尝试。现在很多地 区在原来基金会的基础上，组建了资金互助合作社。如此不 难看出，若缺乏相关配套措施，资金互助社的信任危机就难 以消除。

2.农村资金互助社资金规模有限 农村资金互助社的资金规模主要受社员数量和资金来 源途径的影响。从社员数量上讲，《农村资金互助社管理暂 行规定》（银监发〔2007〕7号）规定入股资金互助社的社 员户口所在地或经常居住地（本地有固定住所且居住满3年） 在入股农村资金互助社所在乡（镇）或行政村内；
入股资金 互助社的农村小企业的注册地或主要营业场所在入股农村 资金互助社所在乡（镇）或行政村内。这一规定就限制了社 员的来源，导致社员数量较少，形成规模效应有一定的难度。

从农村资金互助社资金来源途径上讲，按照银监会的规 定，资金互助社的资金来源渠道包括：一是社员股金和存款。从股金来看，以社员入社股金与入社费为主要资金来源，且 一般限制个人股金投入不得超过全社总股金的10%。从吸收 存款来看，对于处于经济发达地区农村，比如安阳县水冶镇、 偃师市城关镇等省百强乡镇，农民收入水平较高，资金互助 社可能吸收到较多的存款。但在一些人口少经济不发达的村 镇成立资金互助社，资金规模就会比较小。此外，即便是在 经济发达的农村，由于《暂行规定》要求农村资金互助社所 吸收的存款仅限于入社社员，加之经济发达农村金融竞争比 较充分，农户更愿意将钱存入农信社、邮政储蓄、农业银行 等大银行中。二是捐赠资金。通过调查，我们发现尚没有个 人和组织向我省农村资金互助社捐赠资金，因此，社会捐赠 资金这一渠道目前对农村资金互助社没有什么意义。三是向 其他银行业金融机构融资。由于国家没有出台具体的操作细 则而难以实施。受限于资金规模，农村资金互助社往往存在 较大的信贷缺口。

3.利率优惠难以体现 按照人民银行和银监会的通知：农村资金互助社暂不缴 纳存款准备金。其存款利率不得超过中国人民银行公布的同 期同档次存款基准利率，贷款利率下限为中国人民银行公布 的同期同档次贷款基准利率的0.9倍。农村资金互助社在利 率上的“优越性”主要体现在两个方面：一是贷款利率比银 行利率低；
二是股金分红利率比银行存款利率高。只有这样， 农民才愿把银行存款变为协会股金，把协会贷款作为首选。协会也要从存贷利差中取得收益，用于服务成本支出。存款 利率等同于其他金融机构存款利率，在农村金融竞争日益激 烈的今天，就难以吸收到足够的存款，存款规模小直接限制 了贷款业务的发展。

4.农村资金互助社缺乏管理、财务等专业人 才 《暂行规定》规定：“农村资金互助社理事、经理任职 资格需经属地银行业监督管理机构核准。农村资金互助社理 事长、经理应具备高中或中专及以上学历，上岗前应通过相 应的从业资格考试。”但实际上，由于农村居民文化水平普 遍偏低，特别是具有金融等相关专业知识的人员更是少之又 少，对理事长、经理等在 学历方面的要求没有太大的意义。因为经理一般都是由 缴纳股金较多的人员担任，这些人收入水平比较高，比较具 有经济头脑，但未必有较高的文化和专业知识。

由于互助社是为社员提供资金周转服务，从中获得的收 益有限，为了节省开支，针对农村资金互助社贷款集中月份 集中的情况，更多的资金互助社选择不设专职会计，由所在 村的会计兼任或者由理事长或经理兼任，这就造成财务管理 混乱的局面，无法在会计工作中发挥核算和监督职能，导致 互助社财务管理制度不够完善、不够健全、不够规范。

5.农村资金互助社内部治理结构不健全 《农村资金互助社管理暂行规定》规定，“农村资金互助社社员大会由全体社员组成，是该社的权力机构”。“农 村资金互助社设经理1名（可由理事长兼任），未设理事会 的，经理为法定代表人。经理按照章程规定和社员大会（社 员代表大会）的授权，负责该社的经营管理。”“农村资金 互助社应设立由社员、捐赠人以及向其提供融资的金融机构 等利益相关者组成的监事会，其成员一般不少于3人，设监 事长1人。” 从这些规定中我们可以整理出资金互助社的组织架 构：社员大会（最高权力机构）；
经理（理事会）执行机构， 监事会（监督机构）。这样的规定就形成了资金互助社内部 权力制衡机制。但由于资金互助社社员构成复杂，一般充当 领导的都是既有经济资源，又有社会资源的社员，这些社员 数量上虽然较少，但其无论在组织最初的制度订立还是日常 的管理决策中都拥有着突出的影响力，特别在对有限资金的 分割中处于较有利地位。而大多农户参加资金互助社只是出 于获得贷款的目的，金融知识缺乏，对资金互助社不甚了解， 对其相关业务也不关心，难以形成对互助社的归属感。所以 在资金互助社的管理上，容易形成一言堂，即经理或者骨干 社员一人说话，其他社员随声附和。此外，我们在前面已经 分析过，由于几乎没有社会捐赠，也很少有其他银行业金融 机构提供资金帮助，因此，即便农村资金互助会设立监事会， 由于缺少捐赠人以及向其提供融资的金融机构等利益相关 的外部人，也只能是内部人监管内部人，发挥不了监事会应有的作用。

所以，三权制衡的组织机制在资金互助社中会 大打折扣。

6.农村资金互助社法律地位和监管主体不明确 据中国人民银行统计，截至2010年末，全国已开业的农 村资金互助社37家，河南省经银监局审批成立的资金互助社 只有两家。但另有民间的统计数据称，全国的资金互助社有 5000家之多。为什么双方的统计数据差额如此之大？ 2007年《农村资金互助社管理暂行规定》明确规定农村 资金互助社的筹建申请要由银监分局审批，取得金融许可证， 方可按工商行政管理部门规定办理注册登记。但由于《农村 资金互助社管理暂行规定》把农村资金互助社管得太死，所 以很多农村资金信用社打政策和法规的擦边球。目前我省农 村资金互助社在审批主体上，有经过银监系统批准的，有只 经过工商管理部门批准的，也有经过民政部门以社团形式成 立的。审批主体的混乱导致农村资金互助社法律地位的不明 确。究竟其是 金融组织还是工商企业还是社团？法律地位的不明确 又导致监管主体不明确。经银监系统批准的由银监系统管 理；
经工商管理部门批准的主要有工商管理部门管理；
而经 民政部门批准的理应由民政部门作为主要管理人。这种混乱 的局面使得农村资金互助社要么处于多重管理之下，要么处 于管理真空地带。如果银监系统认真起来，那么非正规资金 互助社由于没有取得金融业务许可证，那么其存贷款业务等就属于非法业务。

三、进一步完善好发展河南省农村资金互助社的建议 农村资金互助组织是新生事物，与其他金融机构相 比，它具有贴近农户、信息对称的天然优势，能够通过金融 杠杆，提高农民的组织化程度，但是农村资金互助组织在发 展中面临上述很多突出问题。为此，我们提出如下建议：
1.尽快明确农村资金互助社的法律地位 鉴于目前农村资金互助社审批混乱的局面，建议政府尽 快出台相关法律，明确农村资金互助社的法律地位。因为农 村资金合作社主要从事的是社员的存贷款业务等金融业务， 因此，必须取得银监部门的金融许可证，从而将其纳入金融 监管体系之中，保障其经营的安全性。由于农村资金互助合 作社的是特殊的农村小微型金融组织，其资金规模小，经营 风险相对也比较小，所以银监部门可以适当降低农村资金互 助合作社“转正”的门槛，对其制定有利于其健康发展的法 规。在此基础上，明确农村资金互助社的监管主体为银监系 统，同时地方政府相关机构也要行使相应的监管职能。

2.加大对农村资金互助社的宣传力度 资金互助社与农合基金会“外形”高度相似，因此采取 积极措施去除农合基金会给农民造成的阴影，在农村地区加 大宣传，为资金互助社的顺利发展开拓道路很有必要。首先， 通过各种渠道申明资金互助社是银监会正式批准的合法金 融机构,是受国家法律保护的；
其次，将中央下发的有关推动农村金融发展的文件、银监会下发的通知、资金互助社的 运作模式以及试点资金互助社的情况介绍装订成册，免费向 农民派发，向农民展示其良好的惠农品牌，提高对资金互助 社的认识和信任，激发合作意愿，提高合作能力。

3.建立合理的农村资金互助社监管体系 在明确了农村资金互助社的法律地位后，就要形成合理 明确的监管体系。一是地方政府和相关管理部门的监管。二 是社会监督。在政府监管方面，要提高监管水平。按照资金 互助社发展规模、区域范围实行分类监管。对于村级、规模 较小的资金互助组织可以采取备案制监管，由县级主管部门 备案后再到工商登记。对于乡镇级、规模较大的资金互助组 织，经申请符合准入条件的，由银监部门给予准入和监管， 进行严格的监管。在社会监督方面，要求资金互助社进行事 务公开、财务透明，定期披露相关财务报告，公布股金构成 情况，接受社会监督。

4.建立完善的内部管理机制 一是建立分工明确、相互制衡的内部控制制度。资金互 助社应设立股东大会、 董事会、监事会，股东大会由入股村民共同选举产生， 是最高决策机构，股东大会再选举产生董事会、监事会，董 事会任命主要组织机构成员，实行民主决策、民主管理和民 主监督。互动社实行股东集体审议制度，由董事会召集全体 股东，对借款数额、期限进行审议，超过三分之二的股东同意方可借款，且社员借款在其互助保证金额内实行股权担保， 超过互助保证金额须有其他社员联保，由股东实行跟踪审查 制度，以保证资金的有效利用。二是建立完善的财务体系。

钱账分管，记账完整、及时、准确，原始凭证和账簿管理规 范。严格按照相关规定管理现金和银行存款其其他款项。三 是形成有效的内部激励机制。可以规定社员除了获得分红外， 如果吸收新的社员入股，将可获得其入股股金总额一定比例 的绩效工资，在年终结算时统一发放；
如果社员发展了新增 贷款，且贷款本金和利息及时归还，将获得贷款利息一定比 例的绩效工资。从而激发社员的归属感。四是建立有效的风 险防范体系。首先在社员之间开展资金互助，不在社外吸收 或投放资金，保证互助社和借款社员之间的信息对称。其次 坚持小额短期。最后严把社员准入关，社员入社要经互助社 成员介绍信用程度，对信用差的给予否决，保证入社社员的 信用程度。严格按程序办事，一方面要按照国家法律、法规 及监管部门的政策开展业务；
另一方面要严格规范业务流程， 采取有力措施确保政策不折不扣地得到执行。要把握严谨原 则，建立相关奖惩制度，严格按照规章制度办事，把好进人 关和用人关，在有效防范风险的前提下，不断壮大资金实力， 从而实现经营、服务与发展的良性循环。

5.拓宽农村资金互助社融资规模 农村资金互助社资金规模的提高除了提高存款利率吸 引社员存款之外，在外部融资方面，一是需要农村银行组织的支持；
二是设法引进社会捐赠资金。在负债融资上，由于 农业银行、农村信用社、邮政储蓄等大型农村金融机构对农 户贷款限制条件较多，手续复杂，所以农村能在这些银行取 得的贷款数额有限。为了实现双赢，这些银行可以把资金以 批发的形式贷给农村资金互助社，其利率略低于市场贷款利 率，农村资金互助社得到这些贷款后，再以以高于市场利率 的利率贷给农户，从而获得利差。在接受捐赠方面，可以由 农业部门或者相关部门出面进行宣传，争取社会特别是国外 的捐赠资金。

此外，针对目前有人提出的为了扩大农村资金互助社的 资金规模，可以放宽互助社入社社员资格限制，不局限于设 立地的居民。本课题组认为这种做法不可提倡。农村资金互 助社本身就属于小型金融组织，不可能像大型金融机构那样 拥有雄厚的资金；
但资金互助社也有自身的优势，比如“信 息比较对称”，这就降低了管理和监管成本。之所能够实现 “信息对称”，是因为社员居住比较近，相互之间比较了解， 而且很多社员之间存在血亲或者姻亲关系。如果取消了社员 必须为设立地农户的限制，就会加大信用风险，增加了资金 互助社的经营风险。

6.确定合理的存贷款利率 在吸收存款方面实行差别存款利率。由于农村资金互助 社按照规定只能吸收社员内部存款，因此建议实行特别存款 利率，规定资金互助社的存款利率可以高于其他金融机构，吸引社员将“余钱”存入互助社，直接增加社员存款收益。

这样的利率政策一方面并不构成对外部金融市场主体的冲 击，另一方面相对于社员将存款存入其他银行机构，再由互 助社向其他银行机构融入资金的形式，实现差别利率也不会 增加互助社的经营成本。

在贷款方面，可以实行利率与经营风险挂钩。调查显示， 由于缺少贷款抵押品、程序复杂等，普通农户很少能从正规 金融机构得到贷款。而农村资金互助社提供贷款时只要求是 本社社员，不需要提供抵押品，而且手续简便。所以，即便 是提高贷款利率，很多社员也是能够接受的。因此，可将社 员贷款项目的风险划分等级，根据风险等级实行有差别的市 场利率，即高风险高利率和低风险低利率，鉴于资金互助社 仍是互助组织，所以最高贷款利率水平应介于商业银行和民 间高利贷之间。

7.适当放宽农村资金互助社管理人员任职资格，加强任 期内培训 对于农村资金互助社从业人员的要求不能过高，可根据 农村实际适度降低从业标准。农村有很多优秀人才学历并不 高，但他们民间放贷的风险控制能力很强，不必非按照正规 金融机构从业人员的标准来衡量农村资金互助社管理人员 的从业资格。但为了农村资金互助社的健康长远发展，政府 和监管部门应对农村资金互助社管理人员进行必要的培训， 这种培训应当持续到其任期结束。8.谋求与农民专业合作社的合作 2007 年7 月1 日，《中华人民共和国农民专业合作社 法》开始实施，标志着我国农民专业合作社的发展进入了一 个新阶段。农村资金互助社的设立为农民专业合作社的发展 提供了强有力的支撑，积极探索和发展适应合作经济发展要 求的合作金融体制，促进农民专业合作组织的发展。农村资 金互助社有必要吸收多个合作社以实现资金来源的规模经 济与资金运用的非集中化。一方面互助社可以有效地吸纳合 作社的闲置资金，扩大资金规模，提高利用效率，另一方面 通过资金的积聚，可以为更多的合作社提供大量的生产发展 资金。目前，大多数农民专业合作社都是基于技术、生产以 及销售上的合作，而农民资金互助社，一定意义上是在专业 合作的基础上增加了一项新的合作，即信用合作。这使得互 助社与合作社更具有实质性利益的合作基础。正是有了农村 资金互助社的支持，农民专业合作社才会更大的发展。农村 资金互助社的职责定位应该是加强农民创业融资，立足专业 生产发展，借助金融以及自身融资能力，服务于农民专业合 作社，从而达到相互发展、相互促进的目的。

参考文献: [1]银监发（2007）7号、10号.农村资金互助社管理暂 行规定.银监会网站，2007. [2]祖晓青.村镇银行融资问题解析[J].中国乡镇企业 会计，2008（12）.[3]曾东萍.农民资金互助社合法化疑惑[J].南风窗， 2011(7). [4]岳爱娴.河南省农村资金互助社发展研究[J].当代 经济，2010(7).