【政社合作中的基层社会管理创新】 巩固基层政

政社合作中的基层社会管理创新

一、基层社会管理格局的嬗变 尽管目前人们对社会管理的定义远未形成一致看法,但无论从何种视 角来阐释社会管理的涵义,都离不开对其基本任务的关照。社会管理的基本任务 限定了社会管理的范围和目标取向，乃至设定了社会管理的基本框架和运作逻辑。

所以从这个意义上讲，立足于社会管理的基本任务来界定社会管理的含义更具合 理性。从政治学的角度看，"在现代国家和市场经济背景下,社会管理有两个基本 内容:一是实现和维护公民的社会权利；
二是把多元化的社会有效地组织起来， 实现国家与社会互动的结构化。后者是以前者为前提的，前者的实现则以后者为 条件”。因此，同时关照社会管理的基本任务和基本内容,再参照治理理论的框架， 来界定中国的社会管理或许更具现实意义。

基于此，社会管理可以看做是，基于谋求社会权利保障的目标，多元 治理主体参与其中并努力发挥自治或调控的有效作用，对社会系统的组成部分、 社会生活的不同领域、社会公共事务以及社会发展的各个环节进行组织、协调、 服务,进而推动个人发展和社会有序运行的过程。相应的，基层社会管理，就是 社区成员、基层政府、社会组织等主体，围绕权利维护和秩序构建等议题，通过 互动合作和自治互助，对社会公共事务进行组织、协调和管理、服务的过程。传统中国是农业社会，国家在基层的社会管理方式主要是"县政乡治" 模式。正所谓"皇权不下县"。随后，经过"中华民国"的政权下乡建设，国家政权 开始进入乡土社会。新中国成立后，在以大二公"、"党政不分"和"全能主义"为主 要特征的人民公社制度下，政权一直延伸到最基层。然而，这种体制由于既严重 制约了经济发展与社会进步，也不利于政治发展和民主国家的建构，它在80年代 最终寿终正寝，为"乡政村治"的基层社会管理模式所取代。

然而，囿于国家本位主义的由来已久和基层自治能力的严重不足，尤 其是在事权财权不对称的基层财税体制和压力型行政体制的双重驱动下，基层社 会管理日渐沦陷成"汲取式管理"：地方政府出于理性人追求效益最大化的考虑， 只愿意收取收益，却不愿意承担公共产品和公共服务供给任务。日益加重的负担 和贫瘠的公共服务，带来了"农民真苦、农村真穷和农业真危险"的"三农"困局， 也严重影响了农村社会的稳定和国家政权在基层社会的权威与认同。

为应对这种艰难局势，国家果断地采取了积极应对措施。新世纪之初， 在中国延续了2600多年的农业税被取消。伴随"农业财政"时代的结束，"以工补 农"、"以城带乡"、"城乡统筹发展"的发展战略开始付诸实施。各种惠农利民的政 策措施不断出台，一系列以"下乡"为由的服务资源频频注入基层。与此同时,群众 对公共服务的需求也与日倶增，中央政府对基层社会管理不断提出新要求、作出 新导向。在这些因素的共同作用下，基层社会管理格局开始由"汲取式管理"向" 服务式管理"悄然转变。为基层社会提供公共服务、寓管理于服务之中，成为基 层社会管理的基本理念和核心要求。

在"服务式管理"模式下，政府架起了与服务对象——群众之间的桥梁， 其不再仅限于履行行政事务的管理职能,而是要通过构建公共服务体系，在服务 中实现政府职能的履行和提升。从总体上看，这种管理是为了保障基层社会事务 都能得到管理而且能得到很好管理的治理模式。与单一、直线性的"汲取式管理" 模式不同，“服务式管理"是建立在服务供给者与承受者交往与合作的基础之上， 否则服务资源无从下达、无从承接，服务管理绩效也无从体现、无法评价。基于 此，政社互动合作成为基层社会管理格局嬗变过程中的重要议题。二、政社互动合作的社会管理创新实践:江苏太仓的探索 太仓是苏州所辖的一个县级市，文化底蕴丰厚，工业发展迅速，经济 增速位居苏州市域第一位。2010年，其综合实力位列全国百强县（市）第四位。

截至2011年底，太仓总面积620平方千米，下辖6个镇和1个街道。全市常住人口 94.7万,市区常住人口35万。其地理位置优越,东北濒长江，与崇明岛隔江相望,东 南临上海市宝山区、嘉定区，南连昆山市,北接常熟市。

快速的经济发展，在给太仓带来诸多丰硕成果的同时,也带来了很多 烦恼。如，流动人口管理与服务问题,农村拆迁引发的系列问题等。尤其是,如何 在政府的行政管理与群众自治之间寻找到合适的平衡点，一直成为当地政府和群 众关注的焦点。政府部门虽然极力强调对群众自治的大力支持，但在实际运作中 总是喜欢"一竿子插到底”一直把村（居）委会当成下级组织。对社区（村)来讲, 是"上面千条线,基层一根针,各种检查、评比、考核,应接不暇,哪个澳婆"也得罪不 起"。毫无疑问,这种情况同规范、有效的社会管理需求是极不相称的。为此,积极 探索一条适合新形势需求的社会管理新思路,成为当地政府和群众的共同期盼。

经过深入调研，太仓最终决定从三个方面予以探索。

一是梳理权力清单，明晰政府与自治组织的权责边界。长期以来,制 约政府管理与群众自治良性互动的主要因素,就是政府的行政权力与群众组织的 自治权利间缺乏清晰的边界,彼此权属界限模糊不清。对此,太仓制定出《关于建 立政府行政管理与基层群众自治互动衔接机制的意见〉，明确规定"凡属村(居） 自治性的管理工作,放手村(居)委会自主管理"、"政府部门行政职责范围的工作任 务，不得随意下达到村(居)委会"。此后，又通过部门清理、专家审核、村居)讨 论、社会公示等环节,梳理出《基层群众自治组织依法履行职责事项》和《基层 群众自治组织协助政府工作事项》两份清单。前者整理出‘丨自治组织依法履职 事项清单"共10项,根据这个规定,凡未列入公布事项的,政府部门不得随意要求群 众自治组织予以协助不得干预基层自治组织依法履行职责;不得要求镇政府与基 层自治组织签订除法定范围以外的行政责任书。后者是对行政权力的限制清单， 旨在对政府权力进行限制，法无授权全部取消，最终确定取消需要自治组织协助处理的事项27项。两份清单的理清，为行政权力与自治权利的界限作出了明确划 分,从而为推进"政社合作"奠定了坚实的基础。

二是签订工作协议,促进社会管理与群众自治的有效对接。在明晰权 责边界这一关键环节之后,太仓便将如何改变压力型管理体制作为突破口。2010 年4月，城厢镇、双凤镇先行试点，两个镇政府分别与各自辖区内的共计34个村(社 区）平等地签订了《协助政府管理协议书》。一年后，全市各镇、区全部与村(社 区)签订了《协助政府管理协议书》，全面取代《行政责任书〉。协议书本着双 方平等、独立的基本原则，将双方理应承担的责任、义务,以及所享有的权利规 定得清晰明了。这样就将自治组织履行的法定职责和协助政府管理的事项,以明 确合理的制约机制予以明晰。通过这个办法，_些政府部门的事项，因缺乏法律 依据或市级政府以上规范性文件依据,被"清理"出村(社区)职责,而一些本属于村 (社区）的法定工作也得到了明确。为提升协议书的合法性,获得村民的支持,协议 书需要通过村居代表会议的表决，只有获得村(居)代表三分之二以上的投票才可 以通过。相应的,村(居)干部的报酬也由"财政支付"转为自治组织的"协管经费"。

三是推行购买服务,实现政府与自治组织的互利互赢。《协助政府管 理协议书》搭建起了政府进行社会管理与群众组织开展自治的平台,但要真正推 动政府社会管理与群众自治的有效衔接,还必须寻找到合适有效的抓手。为此,太 仓主打政府"购买服务"：对于需要村(社区）协助处理的事项,一律坚持以"政府立 项——社区申报——绩效评估——费用支付"的方式予以落实。如为完成残疾人 资料普查和第六次全国人口普查工作，城厢镇支付了50万元来购买社区服务，以 协助完成这项工作，市人力资源和社会保障局为推动村村通工程,也以每年320万 元的费用购买社区提供的相应服务。实施政府购买服务后,过去常见的政府无偿 占用基层自治组织人力、物力、财力的现象明显减少了,基层自治组织自我管理 的潜力得以释放,政府与自治组织实现了互利共赢。

三、太仓实践的价值意蕴：基于个案的学理解读 (一）促进基层社会管理的话语体系从"管理"到"治理"的积极转变社会管理离不开政府的引导,政府肩负社会管理的规则制定、方向引 导、绩效提升等职责。从这个意义上讲，政府之于社会管理可谓须臾攸关。正因 如此，有人褊狭地认为，政府的社会管理职能就是通过制定政策、实施政策和下 达行政命令,对社会公共事务实行行政管理。从实践看,很多基层政府虽然不时强 调社会管理创新,但其真实意愿和趋向性理解,依旧停留于"管控"。然而事实表明， 这种管控思维的社会管理模式,并不能真正解决问题,相反还会滋生更多的矛盾。

正是从纠偏这一错误观念出发,太仓实践的探索者从革新基层社会管理的话语体 系着手,试图通过架构政府行政管理与群众自治之间的衔接桥梁来推动话语体系 从管理到治理的积极转变。

从治理主体看，多元化主体格局显现。同其他地方相似，太仓原来参 与社会管理的主要是政府部门。改革创新以后，活跃于基层社会管理场景的则不 仅限于政府部门，还有群众自治组织、社会组织乃至居民个人。目前在太仓，已 登记的社会组织有300多家,备案600多家，总数达千家(每年以10%左右的速度增 长)。总体上看，这些社会组织涉及经济社会生活的各个领域,并且初步形成了门 类齐全、层次不同、覆盖广泛的社会组织体系，有效地弥补了政府在社会管理职 能上的不足。如纺织服饰、轻工机械、塑料化工等专业类社会组织，在全市类同 产业中开展了行业规范和管理服务，为行业企业提供业务咨询和操作规程指导；

老年社会组织积极协助政府部门开展群众体育运动，唱响了"长寿之乡"的品牌慈 善社会组织发动社会捐赠为残障人员提供细微服务，参与教育、卫生、社会福利 等事业；
群众自治组织则在协调纠纷上发挥了重要作用。多元治理主体共同发挥 作用，既弥补了政府职能的不足,也提升了社会管理绩效。

从权力向度看，多向性和协商性特征明显。太仓实践通过签订《协助 政府管理协议书》，从根本上规避了传统社会管理格局中只有政府吩咐事务、下 达命令的弊端，基层政府行政管理与群众自治之间的权力多向性和协商性得以保 障。

从运作过程看，追求政社互动和相互认同。在"上面千条线，下面一根针"的基层格局下，为完成自上而来的行政任务，基层政府过去多是依靠下命 令的方式予以落实。这种方式虽然能在短期内提高工作效率，但缺乏持久性，其 深层次原因就在于政府的行为是短期的，且缺乏与社会的互动，难以得到群众的 认同。创新探索之前，太仓也面临这个问题。经过探索，“政社合作"解决了这一 难题。比如，由于城乡一体化建设，城厢镇电站村需要动迁。对于这一敏感和现 实话题，如何处理好与群众的沟通工作，成了城厢镇政府的一大难题。调研之后， 镇政府在电站村村委会的协助下专门编制了《动迁居民调查表》，用问卷的方式 对全村17个村民小组604户农户挨家挨户做调查，详细了解村民的想法：想不想 拆，对赔偿有什么要求等。在这一过程中，村干部一方面作为群众代表和政府协 商，一方面对村民做思想工作。结果，不出三个月，电站村便顺利完成动迁。这 一过程正是政社合作带来的互动和认同的良好结果。

(二）寻求基层社会管理中秩序与民主的有机均衡 "历史经验告诉我们，社会要进步，首要的问题是要有社会秩序。社 会秩序之于人类的重要意义在于它是人类生活和实践的社会环境，人类要时时跟 这个环境进行竞争与协同。可见,社会秩序对于人类具有不可或缺性，它是人类 个体及由其所构成的社会在自然界存在和发展的首要条件，社会秩序是社会行动 的前提和基础”。对于处于现代化建设攻坚阶段的中国来说,秩序更加弥足珍贵。

社会管理的重要诉求就是构建良好的社会秩序，以为社会运行提供安全稳定的社 会基础。

对一个国家来说,秩序的重要意义虽然无需证明，但如何获得秩序却 有着不同的方式。是通过暴力垄断社会资源进而实现全面而又严密的掌控，还是 通过民主和谐的协商合作共同构建秩序，既拷问着执政党的执政理念,也直接影 响着秩序构建的效率和可持续性。从现代社会生活看，通过民主的方式构建秩序 才是理性和健康的。然而，历史经验也表明，片面地、脱离现实地去追求民主， 也不会带来秩序,相反还会破坏秩序。从这个意义上讲,如何寻求基层社会管理中 的秩序与民主的有机均衡，实现既有秩序也有民主的现代生活，成为人们共同关 注的焦点。太仓实践之所以成功前行，重要一点就在于它实现了秩序与民主的有 机均衡。经过市场经济浪潮的洗礼,群众的自主意识和行动能力日益增强,他们不 希望"被安排”而是期待参与、合作和民主。于是，围绕秩序建构，双方寻求合作 并走到了一起。这场实践鲜活地表明，政府的在场，不仅能适时激发、引导民主， 而且能规范民主朝着合理的方向发展。历史清晰地证明，缺乏理性的民主，留下 的多是社会动荡和创伤。而群众的在场，则不仅昭示了社会力量的壮大和充足的 民主动力，而且还可以制约政府的"肆意妄为"。正是在这种格局中，政府的行政 管理与群众自治实现了衔接，基层社会管理的秩序与民主实现了有机均衡。"过 去，总是摆脱不了一控就死、一松就乱的纠结。现在好了，既有政府的管理也有 群众的自治,再也没出现一控就死、一松就乱的情况。也许这就是我们创新实践 的价值所在吧！太仓市加强社会建设创新社会管理工作领导小组办公室(简称" 社会办”的负责人在介绍情况时如此坦言。

三积极推动政府职能由管理向服务转变国家有两种职能：政治统治和 社会管理。历史上的社会管理都是适应政治统治需要而展开的，更主要的是"管”， 以至于最终形成了"总体性社会"。然而，随着社会的快速转型,总体性社会开始迈 向个体性社会。这一过程对政府职能提出了严峻挑战。如果政府不能适时调整职 能方向，促进职能转换，它将不仅面临合法性的挑战而且还会出现生存危机。对 于层级颇多的中国政府来说，其职能是有分工的。一般情况下，越往下政府的服 务职能越强。因而,在"社会管理,说到底是对人的管理和服务"的语境下，基层政 府必须适时促进职能由管理向服务转变。正所谓寓管理于服务之中，服务在先， 管理在后。这是与"管理在先，服务在后，甚至没有服务"的传统管理的迥异之处。

太仓实践通过架构政府与群众自治组织之间的合作桥梁,树立"尊重 自治权利，建设有限政府"的法治观念和"共同参与、和谐共治"的管理理念,逐渐 改变了过去政府只管下命令的硬性管理模式,转而实施寓管理于服务之中的柔性 策略。如实施"向基层倾斜、向老人倾斜、向特殊疾病倾斜、向特殊人群倾斜"的 政策，对符合条件的对象，提供"保费救助"、"实时救助"、"担保救助"、"再保险 救助"等多种救助服务,强力保障了社会医疗的机会公平。尤其是,在全省率先启动 了劳动和社会保障"村村通"工程，在各村(社区）建立劳动保障服务站，使城乡 居民切实体会到了获取就业信息不出村、接受培训教育不出村、办理社会保险不出村、享受社会化服务不出村的便利。

服务职能的转变,不仅解决了政府职能越位、错位、缺位的问题,还彻 底革除了传统的命令型工作思维，纠偏了政府与自治组织之间的权责关系。对此， 沙溪镇的一位负责人说，‘"政社互动’后，政府和自治组织的关系变成了一种平等 关系，协商解决相关事务。对政府来说,以前的^领导’实际上变成了1旨导’，•对 自治组织来说,行政职责变成了协助管理"。

结语 太仓实践证明，基层社会管理唯有建立在互动合作的基础上，才会彰 显其生机和活力。作为基层社会管理创新的基础和核心，政社互动事关创新实践 的产生和发展。然而，对于社会力量发育不足的当下中国来说,构建政社互动合 作的交往关系，主导权客观上仍在政府。因此,政府愿不愿意放权、如何放权将 从深层次上影响创新实践的萌生及其发展绩效。正如太仓实践的主要推动者坦言， 如果没有政府的积极放权和合理引导，这场实践也许不会诞生，即使诞生也不会 持久。时至今日，它依然活力迸发,正是因为政府敢于放权,大胆探索，为群众自 治开辟了广阔空间。

对于人口众多、域情各异的不同地区而言，其社会管理所面临的问题 和具体的优势不尽相同。因此,无论是"太仓模式"还是其他模式,都难以提供一个 基层社会管理创新的标准模版。各地只有结合自身实际,探索建设适合自身特点 的社会管理体制，才是良策。但是,不管何种探索，努力实现政府行政管理与群 众自治的有效衔接和良性互动，始终是不能脱离的主题，否则，将难以获至充足 的发展动力和可持续性。