台湾环境基本法预防类制度研究及其启示(1)论文|台湾制度

台湾环境基本法预防类制度研究及其启示(1)论文

预防类制度是《环境保护法》修改的重点，而台湾《环境基本法》关于预防类制 度的规定能为我们修改《环境保护法》提供一些启示。

【英文摘要】Preventive systems are a series of environment law system that reflect preventive principle， including environmental program system， environmental impact assessment system， clean production system and environmental standard system…… Preventive systems are the key point of Environment Law‘s amendment. And we can learn some experience from Taiwan’s Environmental Fundamental Law. 【论文关键词】台湾；

《环境基本法》；
预防类制度；
启示 【英文关键词】 Environmental Fundamental Law；

preventive systems；

enlightenment. 【正文】一、台湾《环境基本法》预 防类法律制度研究的意义 大陆现行的《环境保护法》是1989年在原先《环境保 护法（试行）》的基础上修改而成的，其立法初衷是作为的环境保护基本法，统 筹规定国家在环境保护方面的基本方针和基本政策。然而由于其立法时间早，立 法理念落后等原因，现行《环境保护法》的许多规定已经不适应社会经济的发展， 环境问题的严重性和整体性使我们必须对作为环境保护基本法的《环境保护法》 的基本制度和规范予以修改，而预防类制度的完善是修改《环境保护法》的重点， 预防类制度在环境法中具有非常重要的意义。预防类制度是环境保护法中体现预 防原则的一系列制度的总称，主要包括环境规划制度、环境影响评价制度、清洁 生产制度和环境标准制度。现今预防原则先已被公认为环境保护基本法的首要原 则。在过去很长一段时间，各国在处理环境问题与经济发展的关系上几乎都是走 先污染、后治理的道路，然而以牺牲环境换来的经济发展却使人类付出了更惨痛 的代价。因此许多国家和地区逐渐将环境政策的重心从末端治理转移到事先预防， 并在环境基本法中规定了一系列的预防类制度，落实预防原则。大陆《环境保护 法》的修改把重心放在预防类制度上，以体现预防原则。制定于2002年的我国台 湾地区的《环境基本法》是人类跨入21世纪后颁布的第一个环境基本法，该法预 防类制度的规定对大陆修改《环境保护法》具有一定的启示意义，原因如下：
首 先，台湾的《环境基本法》制定于2002年，该法在制定过程中，吸收了美、德、 日等国先进的立法理念与体例，贯彻了可持续发展的战略，顺应了循环经济的浪 潮，这使该法的很多规定具有先进性和合理性。大陆的环保法制定于1979年，1989 年虽作修订后至今，但均在1992年第二次世界环境与发展会议提出可持续发展战 略之前，其立法理念仍然停留在末端治理的阶段上，已不适应时代的潮流。因此 台湾地区《环境基本法》对预防类制度的规定可以为大陆修改《环境保护法》提供借鉴的范本。

其次，大陆和台湾地区本是同根生，同文同种，共为一体，具 有深厚的历史渊源。现在两岸经贸关系十分密切，人员往来也日益增多，大陆是 台湾最大的出口和投资基地，衍生出很多环境保护问题。学习台湾《环境基本法》 的立法经验，使两岸的环境保护法律得以沟通和协调，并以此促进两岸关系的进 一步发展，为两岸的和平统一奠定良好的基础。因此在大陆修改《环境保护法》 之际，对台湾地区的《环境基本法》予以研究，不仅具有理论意义，更具有深刻 的现实意义。

二、环境规划制度 环境规划是指根据国家或地区的环境资源状况 和社会经济发展的需要，对一定时期内环境保护目标、基本任务和措施的规定， 环境规划制度是环境规划的制度化和法律化。作为环境保护的预防类制度，环境 规划制度是最适当且最能实现预防原则要求的一种制度。环境规划制度标志着国 家的环境 政策已从消极的“污染防治”跨越至积极的“环境管理”。

台湾《环境基 本法》第一章总则第7条对环境规划制度作了总的规定，“‘中央政府’应制定环境 保护相关法规，策定环境保护计划，建立永续发展指标，并推动实施之。地方政 府得视辖区内自然及社会条件之需要，依据前项法规及环境保护计划，订定自治 法规及环境保护计划，并推动实施之。各级‘政府’应定期评估检讨环境保护计划 之执行情况，并公布之。”第二章规划及保护对环境规划制度作了具体的规定：
第16条“各级‘政府’对于土地之开发利用，应以高品质宁适和谐之环境为目标，并 基于环境资源总量管制理念，进行合理规划并推动实施。前项规划，应优先考虑 环境保护相关设施。”；
第17条“各级‘政府’为维护自然、社会、人文环境，得视 自然条件、实际需要及兼顾原住民权益划定区域，采取必要之措施或限制人为活 动及使用。各级‘政府’应视土地使用及人为活动限制程度，予以补偿及回馈。”；

第18条“各级‘政府’应积极保育野生生物，确保生物多样性；
保护森林、湖泊、湿 地环境，维护多样化自然环境，并加强水资源保育、水土保持，及植被绿化工作。” （一）《环境基本法》环境规划制度的特点 从以上的规定我们可以看出，台湾 《环境基本法》的环境规划制度主要有以下几个特点：
1、环境规划遵循环境优 先原则 环境规划是一种协调经济建设与环境保护的合理战略，牵扯的内容十分 广泛。环境规划的制定是一项综合性的工程，涉及到各种利益，环境保护规划必 须要与国民经济发展规划相协调。如国土利用规划，其是从宏观角度对一个国家 或地区较长时间内国土的综合开发、利用、保护和整治所作的总体安排，涉及到 的内容非常广泛，包括自然资源的开发规模、布局和步骤；
人口、生产、城镇的 合理布局；
交通、通信、动力和水资源等区域性重大基础设施的合理安排等等此 类。所以环境规划要考量到所涉及的各种利益，不能顾此失彼。制定环境规划的 过程也就是衡平各种利益的过程，衡平即分出主次，当各种利益发生冲突时有取 舍，有侧重。台湾《环境基本法》第7条和第16条均规定，环境规划的制定必须与可持续发展的理念相适应，当各种利益发生冲突时，环境生态保护应优先考虑， 即环境规划应遵循环境优先原则。过去末端治理环境问题的失败，使许多国家认 识到环境保护的重要性必须提到与经济发展同等重要的程度上，当环境保护与经 济发展出现矛盾时，环境保护优先。环境优先原则已经成为世界环境保护的发展 趋势，得到了国际社会的支持，很多国家或地区的已在环境法规中肯定了环境的 优先保护地位。台湾《环境基本法》规定环境规划应顺应了持续发展理念，遵循 环境优先原则，无疑具有先进性和合理性，符合国际社会的发展潮流。

2、定期 评估环境规划的执行状况 《环境基本法》第7条规定各级“政府”推定实施环境规 划，并应定期评估检讨环境保护规划的执行情况，把评估的结果作为肯定政府绩 效或作为环境规划修改的依据。这一规定就使环境规划具有了法律上的执行力和 拘束力，环境规划并不仅仅具有宏观的指导作用和调控作用。环境规划的执行力 表现在环境规划制定出来后，各级主管部门要采取积极措施，完成环境规划规定 的目标和任务，使环境保护工作落到实处。环境规划的拘束力表现在各级“政府” 应定期评估环境规划的执行情况，评估结果是考量政府绩效和环境规划是否应修 改的依据。环境规划的执行力和拘束力使环境规划具有了法律上的强制力，这避 免了环境规划制定出来后被束之高阁、形同虚文的情况，确保环境规划下达的目 标和任务能及时完成，推动环保工作的顺利进展。

3、规定自然资源规划制度 《环 境基本法》第16条、17条规定了自然资源规划制度。为了维护自然生态系统的平 衡、自然界基因库的完整，并保存社会及人文环境资源及景观，《环境基本法》 规定各级“政府” 视自然条件及实际需要，分别划定若干自然保护区域，对保护 区域内的自然资源开发利用、保护、恢复和管理作总体规划。目前“政府”规划的 各类保护区总面积非常之大，约占台湾陆域面积的百分之九十，为保护自然资源， 保护区内限制某些人为活动，这会对原住民的权益带来侵害，因此，《环境基本 法》又规定，“政府机关”应对受限制着的权益给予一定的补偿及回馈，以体现公 平正义。自然资源是环境的重要组成部分，《环境基本法》规定了自然资源规划 制度，注重自然资源的保育。这一规定对确保生物多样性，从而维护生态环境 的 完整性具有重要意义。

（二）对大陆修改《环境保护法》的启示 《环境保护法》 第4、12、22、23、24条对环境制度的作了规定。《环境保护法》对环境规划制 度规定的比较笼统，还停留在宏观阶段，规范性较差。从已有的规定来看，环境 规划主要还是针对污染防治，对自然资源的规划并没有提及。环境规划的理念依 然是末端治理，没有贯彻了持续发展理念，体现环境优先原则，并且《环境保护 法》没有规定环境规划的地位和相应的法律保障措施，导致环境规划的指标每年 都无法完成。

建议在修改《环境保护法》时，借鉴台湾《环境基本法》的规定， 环境规划应遵循环境优先原则，增加对自然资源的规划，并建立环境规划的定期评估制度，以保证规划能按时完成。

三、环境影响评价制度 环境影响评价制度 是指在进行开发建设或其他可能对环境有影响的活动前，对实施该活动可能产生 的环境影响进行调查、预测和评定，提出环境影响及防治方案的报告，供有关审 查批准等一系列行为规则的总称。环境影响评价制度最早出现在1969年美国的 《国家环境政策法》中，其后被很多国家采用。环境影响评价是运用科技手段对 环境影响做出的科学评价，具有预测性和综合性的特征。环境影响评价制度是预 防新的环境污染和生态破坏的一项重要法律制度，体现了预防原则，被认为是预 防类环境制度的支柱。

台湾《环境基本法》第24条对环境影响评价制度作了规 定：“‘中央政府’应建立环境影响评估制度，预防或减轻‘政府’政策或开发行为对 环境造成之不良影响。”同时该法对环境影响评价中的公共参与制度也作了规 定：第11条“各级‘政府’得聘请环境保护有关之机关、团体代表及学者专家备供谘 询。各级‘政府’得邀请有关民众与团体共同参与加强推动环境保护工作。”；
第29 条“‘行政院’应设置‘永续发展委员会’，负责永续发展相关业务之决策，并交由相 关部会执行，委员会由‘政府’部门、学者专家及社会团体各三分之一组成。”；
第 34条“各级‘政府’疏于执行时，人民或公益团体得依法律规定以主管机关为被告， 向行政法院提起诉讼。” （一）《环境基本法》环境影响评价制度的特点 从以 上条文可以看出，台湾《环境基本法》对环境影响评价制度的规定有以下几个特 点：
1、环境影响评价的范围包括开发行为和政府政策 《环境基本法》第24条 明确规定的环境影响评价的范围包括一般的开发行为和政府政策。一般的开发行 为是指对环境有影响的工程建设行为，包括工业、交通、水利、农业、旅游等建 设行为，这些开发行为在动工之前必须经过主管部门的环境影响评价。很多国家 和地区环境法规中都对开发项目进行环境影响评价作了规定。除此之外，台湾《环 境基本法》把政府政策也纳入了环境影响评价的范围。从环境的整体性和人类对 环境影响的范围和程度来说，政府政策对环境的影响程度远远高于一般开发行为 对环境的影响，重大的环境污染和资源破坏事件都很多是由于政府决策的失误所 造成的。政府政策不当，对环境造成的影响往往是长久性、整体性和难以恢复性 的。因此，比起一般的开发行为，把政府政策纳入环境影响评价的范围更具有实 际意义，更能体现环境影响评估制度预防环境破坏的功能。另外《政府政策环境 影响评估作业办法》对应当实施环境影响评估的政策作出了具体规定，包括工业 政策、矿业开发政策、水利开发政策、土地使用政策、能源政策、畜牧政策、交 通政策、废弃物处理政策、放射性核废料之处理政策和其他政策。规定这些政府 应当进行评估的标准是政策可能使环境负荷超过当地涵容能力，破坏自然生态系 统、危害国民健康或安全，危害自然资源之合理利用，改变水资源体系，影响水 质及妨害水体用途，破坏自然景观之和谐性，其他违反国际环境规范之要求，或有碍环境生态之永续发展。

2、注重公共参与在环境影响评价中的作用 公共参 与是指公众有权通过一定的程序和途径参与一切与公众环境权益相关的开发决 策等活动之中，并有权受到相应的法律保护和救济，以防止决策的盲目性，使得 该决策符合广大公众的切身利益和需要。环境法中的公共参与原则是一国政治活 动民主理念在环境管理领域的体现和延伸，得到了很多国家和地区的承认，如美 国在1969年颁布的《国家环境政策法》中确认了公共参与原则，并通过环境影响 评价制度予以落实。台湾《环境基本法》第11条、29条也对公共参 与原则作了 规定，公共参与是环境影响评价制度的重要组成部分，环境影响涉及到每个人， 公共参与环评保证了环评决策过程的透明，结果的公正。另外《环境基本法》第 34条规定了环境诉讼制度，环境诉讼是实现公众参与环境决策的法律保障。当环 境决策机关剥夺了公众参与的权力，或者决策机关没有慎重考虑公众的意见，或 公众对环境决策机关的最终结果有异议时，公众可以基于法律的规定向司法机关 提起诉讼，要求司法机关对决策机关的行为进行审查。因此，环境诉讼是实现公 共参与的重要救济手段，真正使公共参与环境决策落到实处。《环境基本法》对 公共参与原则的规定，保证了环境影响评价程序的公开，环评决策结果符合公众 的利益。

（二）对大陆修改《环境保护法》的启示 《环境保护法》对环境影响 评价制度的规定主要体现在第13条，从该条规定来看，环境影响评价的范围只限 于对环境有影响的建设项目，政府的宏观决策和规划并没有纳入环境影响评价的 范围，这不能不说是环境影响评价制度的一大缺憾。很多大规模环境污染事件都 是由于政府决策的失误所造成的，如当年政府积极发展十五小企业，即小造纸、 小制革、小燃料、小土焦等，造成环境生态的严重破坏。现在我们认识到这些企 业污染严重，主张取缔。但在经济利益的驱使下，这些污染企业仍屡禁不止，对 环境构成极大地威胁。比如近来出现的太湖蓝藻污染事件，就与太湖周边的乡镇 企业污染有密切关系。大量的污水排入太湖，致使水中磷氮过量，造成蓝藻暴发。

太湖被污染，自来水无法饮用，无锡市上百万居民上街抢购纯净水。只有对政府 经济开发政策进行环境影响评价，才能避免此类事故的再次发生。另外《环境保 护法》并没有对公共参与环境影响评价作出具体规定，第6条笼统性的规定“一切 单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检 举和控告。”，但这条规定远不能满足使公众真正参与环境影响评价的要求。

因 此，建议在《环境保护法》时，借鉴台湾《环境基本法》的规定，首先扩环境影 响评价的范围，将政府的宏观决策纳入评价的范围，并具体规定哪些政府政策应 进行环境影响评价，其具体标准是什么。对公共参与环境评价作出明确和具体的 规定，确实保证公众的参与权，体现环境影响评价的公正性和科学性。

四、清 洁生产制度 清洁生产制度是贯彻污染预防原则的又一重要环境管理制度。清洁生产意为 “更清洁的生产”，是采用清洁的能源和原材料，通过清洁工艺技术及 无污染或少污染的生产方式，对社会生产和服务的各个环节实行全过程控制，制 造出清洁的产品。清洁生产本质为从生产和服务的源头减少资源的浪费，促进资 源的循环利用，控制污染的产生，实现经济效益和环境效益的统一。清洁生产制 度是清洁生产在立法上的体现，是清洁生产的法律化和制度化。

台湾《环境基 本法》第5条对公民个人在生活领域消费绿色产品进行了规定：“人民应秉持环境 保护理念，减轻因日常生活造成之环境负荷。消费行为上，以绿色消费为原则；

日常生活上，应进行废弃物减量、分类及回收。人民应主动进行环境保护，并负 有协助‘政府’实施环境保护相关措施之责任。”；
第6条规定了进行事业活动的清 洁生产要求：“事业进行活动时，应自规划阶段纳入环境保护理念，以生命周期 为基础，促进清洁生产，预防及减少污染、节约资源，回收利用再生资源及其他 有益于减低环境负荷之原（材）料及劳务，以达永续发展之目的。事业应有协助 ‘政府’实施环境保护相关措施之责任。”；
第37条规定了从事清洁生产和其他环保 事业的鼓励措施：“各级‘政府’为求资源之合理有效利用及因应环境保护之需要， 对下列事项，应采适当之优惠、奖励、辅导或补偿措施：一、从事自然、社会及 人文环境之保护。二、研发清洁生产技术、设备及生产清洁产品。三、研发资源 回收再利用技术。四、再生能源之推广及应用。五、研发节约能源技术及设置节 约能源产品。六、制造或设置污染防治设备。七、为环境保护目的而迁移。八、 提供土地或其他资源作为环境保护之用。九、从事环境造林绿地。十、其他环境 保护有关事项。”；
第38条规定了‘政府’推行清洁生产的责任：“各级‘政府’应采 行必要措施，以促进再生资源及其他有益减低环境负荷之原（材）料、制品及劳 务之利用。各级‘政府’之采购，应以再生资源制品及环境保护标章产品为原则。” （一）《环境基本法》清洁生产制度的特点 从以上条文可以看出，台湾《环境 基本法》对清洁 生产制度的规定有以下几个特点：
1、规定了公民个人的绿色 消费责任 《环境基本法》第5条规定了公民的绿色消费责任。公民的消费行为和 日常生活，均会对环境造成一定的影响，所以《环境基本法》规定公民应以绿色 消费为原则，对废弃物减量、分类及回收，以减少废弃物的产生。倡导公民绿色 消费、购买清洁产品，不仅可以减少日常消费行为对环境造成的负面影响，更重 要的是可以促进企业改进生产工艺，生产清洁、对环境污染少的产品。公民消费 行为的改变，可以促使企业自觉改进技术，使用清洁的能源和原料，提高资源利 用率，减轻对环境的危害。因此，公民绿色消费可以较低的成本推动企业实行清 洁生产。

2、规定了企业的清洁生产责任 《环境基本法》第6条明确规定了企业 的清洁生产责任。企业进行活动时，应自规划阶段纳入环境保护理念，以生命周 期为基础，促进清洁生产。企业在生产活动中，应优先采用资源利用率高以及污染物产生量少的清洁生产技术、工艺和设备，预防或减少污染的产生，节约与回 收可再生资源。清洁生产包括清洁的能源、清洁的生产过程和清洁的产品，对企 业清洁生产责任的规定是清洁生产制度的重要内容，贯彻了从生产源头控制或避 免污染产生的理念，顺应了可持续发展战略，改变了过去被动末端控制污染的手 段，强调在污染产生之前就要予以避免或减少。清洁生产贯穿产品的整个生命周 期，不仅在产品的生产阶段，采用清洁原材料和清洁的生产工艺，同时对可再生 资源要回收循环利用。

3、规定了政府对清洁生产的鼓励措施 《环境基本法》 第37条规定了“政府”对清洁生产的鼓励措施。为了有效的推行清洁生产，《环境 基本法》规定了对从事研发清洁生产技术、设备及生产清洁产品，研发资源回收 再利用技术，再生能源的推广及应用等行为给予一定的优惠、奖励或补偿等措施。

政府对从事清洁生产给予鼓励，能有效的促进企事业更加积极的研发和推行清洁 生产技术。

4、规定了政府推行清洁生产的责任 《环境基本法》第38条规定了“政 府”推行清洁生产的责任，清洁生产不仅仅是对公民个人和企业的要求，政府也 要采取各种措施，发挥引导和服务功能，促进可再生资源或其他有益于减低环境 负荷原材料的使用。这些措施包括制定有利于清洁生产的政策、为企业提供清洁 生产的技术信息和技术支持、优先购买清洁产品等。

（二）对大陆修改《环境 保护法》的启示 虽然2002年颁布的《清洁生产促进法》对清洁生产制度作了原 则性规定，但作为环境保护基本法的《环境保护法》并没有对这一制度明确规定， 因此，建议在修改《环境保护法》时，借鉴台湾《环境基本法》，对清洁生产制 度的有关内容作出规定，包括企业的清洁生产责任、公民个人的绿色消费责任、 政府推动清洁生产的责任和对清洁生产的鼓励措施。并引进循环经济条款，使整 个生产过程从原料来源到废物回收能形成一个封闭循环的系统，实现无废物理念， 提高资源利用率。

五、环境标准制度 环境标准制度是指国家为了维护环境质量、 控制污染，保护人群健康、社会财富和生态平衡，在综合考虑本国自然环境特征、 社会经济条件和科学技术水平的基础上，按照法定程序制定的各种技术规范的总 称。其主要内容是技术要求和各种量值规定，是具有法律性质的技术规范。环境 标准具有政策的期待性，对于申请环境开发或利用行为，自要超过了环境标准数 据的规定，申请者即可清楚的得知其申请行为无法得到许可。预防原则在事务上 的体现，就是各种环境标准的设定。

台湾《环境基本法》对环境标准制度的规 定集中在第25条：“‘中央政府’应视社会需要及科技水准，订定阶段性环境品质及 管制标准。地方‘政府’为达成前项环境品质标准，得视其辖区内自然及社会条件， 订定较严之冠之标准，经‘中央政府’备查后，适用于该辖区。各级‘政府’应采必 要措施，以达成前两项之标准。” （一）《环境基本法》环境标准制度的特点 从 条文可以看出，台湾《环境基本法》对环境标准制度的规定有以下几个特点：
1、环境标准的制定具有阶段性 《环境基本法》第25条规定“中央政府”应以社会需 要及科技水平为依据，订定阶段性的环境品质及管制标准。环境保护及环境品质 的提升，非一日之功，不可能一蹴 而就，因此环境标准须分阶段制定。不同阶 段依据客观情况，制定不同的环境标准，这样才更能体现环境标准的科学性和可 行性。

2、环境标准的制定遵循地区差异性 《环境基本法》第25条规定“地方政 府”可以依据辖区内的自然和社会条件，制定较严格的管制标准，经“中央政府” 备查后，适应于该辖区。由于各地区的地形、气候、水文、植被和人口数量等存 在着一定的差别，有些地区这种差别是相当巨大的，因此环境问题与地区关系密 切，制定环境标准必须充分考虑各地的实际情况，因地制宜，制定出适合本地区 自然环境条件和社会条件的标准。如果忽视地区差异性，片面追求环境标准的统 一，反而会造成严重的负面效果。台湾《环境基本法》环境标准的规定充分体现 了地区差异性。

3、规定“政府”达成环境标准的责任 《环境基本法》第25条规 定各级“政府”应采取必要措施，以达成环境标准。环境标准是法律化的技术规范， 环境标准一经颁布，就具有法律强制力，必须严格予以执行。为保证环境标准的 实施，各级主管部门应制定一系列实施环境标准的措施，达成环境标准的要求， 实现环境保护的目的。

（二）对大陆修改《环境保护法》的启示 《环境保护法》 的环境标准制度的规定集中在第9、10条，具体规定了国家环境标准和地方环境 标准两个层次，横向上包括环境质量标准和污染物排放标准两类。《环境保护法》 对环境标准制度的规定已形成一定的体系，并具有合理之处，但台湾《环境基本 法》对环境标准制度的规定对《环境保护法》的修改仍有一定的启示意义。

首 先《环境保护法》应明确规定环境标准应分阶段制定，每个阶段有不同的标准。

其次环境标准的制定应体现地区差异性，大陆地广辽阔，东南西北差异很大，不 同地区应实行不同的环境标准。最后，应规定政府为完成环境标准所采取的措施， 以及环境标准未完成所要承担的法律责任。

【注释】陈慈阳著：《环境法总论》， 中国政法大学出版社2003年版。

蔡守秋主编：《环境资源法学》，人民法院出 版社2003年版。

金瑞林、汪劲著：《20世纪环境法学研究评述》，北京大学出 版社2003年版。

吕忠梅著：《环境法学》，法律出版社2011年版。

金瑞林著：
《环境法学》，北京大学出版社2002年版。

汪劲著：《中国环境法原理》，北 京大学出版社2000年版。

黄明健著：《环境法制度论》，中国环境科学出版社 2011年版