【中国信访的制度困境及出路】

信访是指社会成员利用写信或走访等方式，向社会管理者表达意愿、寻求帮助的一种活动。改革开放以来，中国的社会处在经济的迅速发展和社会体制的转轨过程中，市场经济对人们统观念巨大的冲击，社会利益格局的不断调整，使各类社会矛盾的产生和冲突成为必然，并且体现为日趋增多的各类信访活动。

中国目前的信访活动大致可以分为参与类信访；求决类信访；诉讼类信访三种类型。参与类的信访主要是指对各级人大常委会、政府及司法机关工作提出建议、意见及批评的信访事项。这类信访的出现，是改革开放后中国公民获得经济自由后开始关注社会生活和城市建设发展的结果，也与中国公民有了更多的权利意识及言论自由分不开。求决类信访在目前各级政府机关受理的信访事项中所占比例最大。大到动拆迁、征地补偿、失业保障，小到社区水、电、煤的维修、邻里纠纷甚至家庭矛盾都会找政府信访，以求解决。求决类信访确实是一定时期政府工作的“晴雨表”，如当城市建设中动拆迁矛盾激烈时，动拆迁方面的求决信访就会大幅度上升，从一定程度上反映了政府某些政策的失当及相关职能部门的懈怠。国有企业转制过程中，大量的协保、下岗及失业信访也在提醒政府应注意到社会成员对于改革所能承受的限度，以及社会保障机制的建立与完善。诉讼类信访是目前中国最为叹为观止的奇特信访类型，没完没了的大量申诉案件是对已经终审生效的法院判决提出的申诉。颇有中国特色的是一些案件刚起诉到法院，一方或双方诉讼当事人也开始信访，要求人大或者党政机关监督法院公正执法，这种状况一方面显示了中国司法权威及法院公信力存在的危机，另一方面信访人的各种心态也十分耐人寻味：他（她）们往往寄希望于某一领导的批示以加重在其案件中胜诉的法码；也有信访人直言不讳的要求领导为其案件批示，或采用拦领导座车、打听领导家住址上门送信以及以爆炸、跳楼、服药自尽等手段相要挟，以期引起领导人对其申诉案件的注意和重视。

中国的信访制度是关于信访活动行为规则的总称。所谓制度是指一系列的涉及社会、政治及经济行为的规则。当代“新制度主义”学者将制度的基本内涵分为二个层次：其一，制度是指影响和约束人们行为的规范、规则、惯例的集合体，而不仅仅是旧制度主义所指的一套正式的结构；其二，制度还包含着组织就是一套规则链和共同规范的思想，也就是说，组织是至关重要的规则建构的载体。中国的信访机构最初是作为党政机关的秘书部门协助领导同志做好工作而设立的，自1978年第二次全国信访工作会议以后，随着国家经济建设和各项改革事业的不断推进，信访的制度建设有了很大的发展，但就信访机构的权限而言，信访工作仍是属于咨询、协调为主的党政机关秘书性质，因此，信访制度的框架始终没有脱离党政等机关而独立存在，其工作流程也基本上是以转处、督办、协调和反馈等方式构成。

从1995年10月28日颁布的国务院《信访条例》的规定来看，各级国家机关必须设立信访机构，受理与其职权相对应的信访事项。信访人可以对各级国家机关的工作及其工作人员提出批评、建议和意见，也可以举报、揭发国家机关工作人员的失职违法行为，还可以就自己的合法权益受到侵害提出控告。各级国家机关受理其职权范围内的信访事项并按规定的程序处理，同时必须在一定时间内给予信访人回复。信访人对信访机构的处理不服的，可以申请上一级信访部门复议等等。但是，中国的信访制度并不仅仅见诸于相关的信访法规，某些沉淀在信访人和信访机构中不言自明的潜在规则仍在影响着信访活动，成为具有中国特色的信访制度的组成部分。

概而言之，中国信访制度是指由各级国家机关设置专门的信访工作机构及配备专职信访干部，按照“分级负责，归口办理”的原则，及时处理人民群众的来信来访来电活动的一项基本制度。其作用主要可概括为：联系群众；协调各方；信息反馈。中国信访制度的主要特点是：各级国家机关和社会组织中都设有信访机构及配有信访工作人员；与之相对应的是存在着世界上最庞大的信访群体。

2、简略的历史回顾

中国信访制度的雏形最早源于1951年6月7日政务院发出的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》（以下简称《决定》）。政务院的《决定》对信访工作的指导思想、信访机构的设置及性质、信访处理原则及相关工作制度等作了详细的规定。1951年政务院决定下发后，各地、各部门都先后在秘书部门设立了信访工作机构或专门人员，作为秘书部门协助领导同志必须做好的一项重要工作。1957年5月，党中央在北京召开了第一次全国信访工作会议，中央办公厅主任杨尚昆、国务院秘书长习仲勋在会上

1978年9月，第二次全国信访工作会议在北京召开，会议的主要议题是研究群众信访中反映的政策性问题，推动有关部门研究和制定有关政策。这次会议对于十一届三中全会后拨乱反正、平反冤假错案，落实各项政策并解决实际问题起了很大的作用。1982年2月，第三次全国信访工作会议在北京召开，会议主要任务是分析形势，交流经验，制定措施，提高对新时期信访工作重要性的认识。这次会议通过了《当前信访工作的形势和今后的任务》和《党政机关信访工作暂行条例（草案）》二个文件。此后，整整过了13年，直到1995年才召开第四次全国信访工作会议，其中仅在1986年5月由中共中央办公厅、全国人大办公厅和国务院办公厅召开了全国信访工作座谈会，总结了三条重要经验，即各级领导加强了对信访工作的领导；信访工作在指导思想上实现了一些重要转变；努力做好县级单位的信访工作。2000年2月，针对第四次全国信访工作会议以后信访总量持续上长的情况，经党中央、国务院批准，原中办国办信访局升格为国家信访局，并在2001年9月由国家信访局召开了第五次全国信访工作会议。

1996年1月1日起我国第一部信访法规—国务院《信访条例》正式施行，使国家机关的信访工作走上了法制化的道路。截止到2003年5月，全国共有25个省、直辖市、自治区出台了地方性的信访法规，最早的是1989年10月21日云南省七届人大八次会议通过的《云南省公民信访条例》。其中内蒙古自治区、黑龙江省、福建省、山东省、广东省和海南省等就本行政区域内各级人大常委会信访工作，单独出台了地方性法规。

3、社会变迁与信访活动的关系

多年来，尤其是自1978年党的十一届三中全会召开以来，中国特色的信访制度对平反冤假错案和拨乱反正起到非常重要的作用，也使人民群众的各项权利获得了一种制度性的救济。人们常将信访制度比喻为党和政府联系人民群众的重要渠道，是国家机关了解社情民意的重要窗口，是社会稳定的“晴雨表”。正是从信访制度的发展过程出发，有的学者将中国的信访分为大众动员型信访；拨乱反正型信访；安定团结型信访。这种分类真实贴切地描述了中国信访发展的三段历史进程，而建国后二次信访的高潮及回落也见证了社会变迁与信访活动的相互关系。

五十年代至六十年代中期，新中国刚成立，整个社会一直处于三反五反、社会主义改造、大跃进、“反右”和“四清”等政治运动中，信访的内容、数量与当时国家一系列的政治运动紧密相连，信访工作也不可避免地烙上各种政治运动的痕迹。1951年政务院《决定》出台后，全国信访数量曾一度逐年增加，但自1957年下半年起，中央及县级以上信访部门信访量大幅度逐年下降，1958年较1957年下降了36.2，1959年较之1957年下降了50.6，1960年较之1957下降了67.8。仅以全国人大常委会的当时信访量为例：1957年23,998件/次，1958年7,377件/次，1959年5,650件/次，1960年3,673件/次。无须讳言，“反右”扩大化等政治运动是当时信访量下降的主要原因之一，当时有不少信访干部被打成“右派”、“右倾”，严重影响了信访工作。从当时信访的内容变化来看，也呈现要求解决个人问题的减少，反映集体问题的增多；申诉控告问题的减少，发明创造及建议的增多；署名信减少，匿名信增多。

“文革”至党的十一届三中全会召开前后，信访数量起伏较大。粉碎四人帮以后的信访数量呈直线上升趋势。1979年至1981年之间出现了来信来访数量猛增的态势，来信数量之多、上访人数之多、投入处理信访问题的人数之多、解决问题之多均创建国以来之“最”。据统计，1979年中央联合接待室接待来访18万余人次，中办国办受理群众来信108万余件，创历史最高纪录。[7]当时党的一系列拨乱反正政策的出台给信访工作带来新的契机，由于文革中被砸烂的公检法机关尚在恢复之中，许多的冤假错案都是通过给各级党政机关写信引起重视才得以平反解决。如1977年4月，上海法院以反革命罪判处上海华东师范大学王申酉死刑并立即执行一案，就是原华东师范大学的党委书记施平同志（曾任上海市九届人大常委会副主任）在1979年接到该校一位研究生的来信后，亲自给中央纪律检查委员会写了要求给王申酉平反的报告并申明了平反的理由。经过几番反复，王申酉一案最终在1981年经上海法院平反而得到昭雪。[8]

随着大批冤假错案在全国范围内的解决，1982年至1986年初，部分中央机关和29个省、自治区、直辖市受理的群众信访量逐年减少，来信内容也发生了较大的变化。据中央有关部门抽样统计，要求落实政策的信访件从1982年占信访总数80，降到1986年的30。[9]这次信访高潮的平稳化解，是拨乱反正时期党的各项政策得到落实的结果，各级信访部门在落实政策的过程中发挥了相当大的作用。信访数量所经历的由低到高再转为低的过程，形象地说明了信访与国家政治生活的相关度之密切，也印证了我国信访制度在一定历史时期内及一定政治架构下所起到的重要作用。

二、信访的现状及信访制度的困境

随着我国各项改革的不断深入发展，自九十年代中期以后不断增长的大规模群体信访和矛盾激烈的个体信访，再次引发了“信访洪峰”，成了影响社会稳定的重要因素，也使我国的信访工作成了各方关注的焦点，各级信访部门亦成了众矢之的。2000年全国县级以上三级党政机关受理的群众信访总量为1024万件（人）次，集体访24.57万批次、564.8万人次，分别比1995年上升了1.13倍、2.8倍和2.6倍。另据统计，1996年至2000年，全国县级以上党政机关信访部门受理的群众集体访批次和人次分别是第四次全国信访工作会议前13年的2.06倍和2.75倍。[10]

事实上，在严峻的“信访洪峰”局面的背后，除了公民权利意识的觉醒和对其自身权益保护的诉求得不到解决等原因之外，转型时期社会结构性矛盾一直未能有效解决、各级国家机关中的工作人员懈怠渎职等也是引发信访剧增的主要原因。但是，我们不能不觉察到这样的事实：现行的信访制度虽然是中国公民权利救济的重要渠道，但这项制度的设计及其运作中存在的缺陷也是导致信访量居高不下、愈演愈烈的重要原因之一。

1、从信访的内容来看，有相当一部分信访是向国家机关提出的具有建设性的建议、批评和意见，对于推进国家机关依法行政起到积极的作用。即便是一些过激的群体性的信访事项，按照国家信访局周占顺局长的分析[11]，仍存在四个80以上的问题是事出有因或者通过各级党委和政府的努力应予解决以及可以解决的。从这种意义上看，信访是中国公民权利意识培育和发展的过程，也是对各级国家机关及其工作人员的工作进行监督的渠道。通过信访这种非法治化的方式，使得政府的行政权力不断受到制约，政府执政的水平不断受到检验，司法体制中的种种矛盾不断得以凸显，最终起到推进中国法治化的进程。这是信访活动和信访制度具有积极意义的一个方面。

但是信访内容的广泛性及复杂性，又使得社会矛盾集中体现在信访活动中，使信访制度承载了整个社会制度变革及社会稳定的重任。现行的信访制度是中国国家政治制度中尚不能缺少的重要制度，通过领导的重视和批示的压力这种传统的信访工作模式，确实使得相当一部分的信访事项在合法合理的原则下，通过信访工作人员耐心细致的疏导和协调工作得到解决，也能实现一定的社会稳定的目标。但我们也不能不看到，仍有相当一部分信访事项的处理运用的是法治以外的方式，或强压，或妥协，或哄骗等，成了许多基层信访工作人员不得已而为之的无奈选择。面对大量的群体信访或矛盾激化的各类个体信访，上有领导指令化解的压力，下有群众极端不满的怨气，信访部门在解决信访事项的过程中处于两难的境地。在这种工作状况下，信访机构错位、越位的现象屡见不鲜，执政者预期的社会稳定的目标非但没有实现，反而陷入一种更为可怕的恶性循环之中。极少数信访人吃准了政府要稳定的“软肋”，“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的手段在实践中屡试不败，并为更多的信访人所效仿，带来极大的社会负面效应。

2、从法律地位看，信访工作机构并不具有行政的职能和权力，也不是单独序列的国家机构，其处理信访事项的权能有限，不可以也不可能去解决本应由负有一定职责的国家机关办理的社会事务。从1950年11月和1951年5月毛泽东同志在中央办公厅秘书室两次信访工作报告上的批示和1951年政务院《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》的内容来看，早就明确了信访工作是秘书性质的工作，信访机构是秘书性质的机构.[12]

那么，赋予信访机构一定的职权是否就能有效解决各类社会矛盾呢？答案是否定的。现行的信访制度早已突破了秘书性质的工作机构的定位，从现行的信访工作模式看，不具有行政权力的信访机构有时的权力无限且不受制约，其工作的触角往往深入到社会生活的各个领域，有时甚至替代行使了国家机关的一部分职能；以领导批示为信访督办的依据带有浓厚的人治色彩，而“传达室”和“邮局”式的归口转处，只能导致多数信访群体对国家和政府产生更大的失望与不满。总之，庞大的信访机构和众多的信访工作人员非但没有彻底化解不断涌现的社会矛盾，反而成了中国走向法治化进程中的一股消解力量。

3、从信访人的心态来看，几乎所有的信访人的潜意识里都有一种挥之不去的清官情结，即便是面对法院已经判决生效的裁判文书，信访人仍意欲通过信访渠道来改变其败诉的现状。从源远流长的中国历史来看，这种信访的制度结构及运作方式，有着与之相适应的国家体制和社会历史、文化和民众心理的背景[13]。从封建社会中的击鼓鸣冤、拦轿告状等场景中，能找到信访活动的许多痕迹，这使人有时很难区分清现代的信访活动与封建社会中的鸣冤告状存在什么不同。

4、党政及人大信访部门在处理涉及不服法院裁判的诉讼类信访时，按照“分级处理，归口办理”的信访工作原则，将各级人民法院作为这类诉讼信访的责任归属单位，也存在严重的社会负面效应。有些诉讼类信访申诉案件并非没有道理，但是对诉讼类信访的行政化处理模式，导致许多诉讼类信访多年申诉不止。此外，在社会稳定的统一目标下，所有的法院在重大节庆和会议期间花费大量的人力、财力做诉讼类信访老户的稳定工作，在政府、社会和民众的眼里，法院已经成了相对信访人而言的另一方当事人，与政府部门或其它社会组织并没有什么不同。正如最高人民法院在2002年某份通知中要求各地法院“将信访工作与审判工作放在同等重要的地位上”一样，司法裁判的权威在中国的信访制度中早已丧失诒尽，这不仅是中国法院司法职能的异化，也是中国法治的悲哀。

从上述四个方面的分析来看，曾在中国历史发展中起到重要作用的信访制度不仅陷入了“信访洪峰”的困境，而且正在经受中国改革开放以来不断推进的法治化的挑战。按照目前国家对信访工作的要求来看，将大幅度减少信访数量作为社会稳定的考核指标，可能会在一定时期内对社会稳定产生一定的作用，但信访活动及信访数量并不是衡量社会稳定的唯一指标，信访与社会稳定并非是此消彼长的关系，而只是反映社会稳定状况的重要指标之一。如果未从根本上解决引发信访的社会问题，在信访制度不可能完全解决各类社会矛盾，信访的法治渠道亦未完全畅通的情况下，民众一旦对信访这最后一种自我救济方式都失去信心时，信访量大量的减少只能是一种更为危险的信号：即社会面临着更大动荡的边缘。

对各级国家机关信访部门而言，将维护社会稳定的重任让这一非国家序列的机构来承担，是让他们做他们不可能做到的事情，这并不符合现代法治的基本原则。由于信访机构及信访工作人员面对的是无法实现的社会稳定预期目标和不断涌现的信访浪潮，信访制度运行过程中又直接或间接的形成一股对法治建设的抵消力，这样的制度安排和社会现实之间的巨大反差，使得政府和民众两方面都陷入了困境。

当前的信访现状严重影响着社会稳定，而社会稳定又制约并引导着信访工作的方向，这使得信访制度与法治目标之间存在着不可避免的冲突。当稳定压倒一切时，所有的信访机构都成为社会稳定工作的指挥部，“花钱买太平”“摆平就是水平”等成为信访工作的实际考核目标。信访制度原有的联系群众、反映社情民意等作用基本上趋于弱化，信访方式亦成了相当一部分民众与政府抗争维权的主要手段，组织化、政治化、涉外化的信访倾向已经对社会和政府构成极大的威胁，如何解决信访难题成为执政党必须面对的现实。虽然政府为解决信访难题已经付出了高昂成本，甚至以牺牲法治为代价，却仍然没有化解一浪高过一浪的“信访洪峰”，也未能满足民众对信访制度的过高期许，这其中是否有值得我们追问和反思的其它内容呢？

三、申诉专员制度与我国信访制度的比较

信访是公民的一项基本民主权利，世界上任何一个国家都会有信访活动，但我们会发现，西方国家的政府系列中并不存在单独的信访机构，也没有如此庞大的信访群体和居高不下的信访量，包括我国的香港地区在内的许多国家，一般采取申诉专员制度或请愿制度来受理人民对政府在公共行政管理范围内的投诉，因此，对政府及其工作人员行政行为是否失当进行监察是申诉专员的主要职责。

“申诉专员”一词源自瑞典，意为“人民的保护者或代表”。申诉专员制度起源于1806年的斯堪的纳维亚地区，瑞典被公认是这一制度的创始国。年轻的南非共和国公共监察专员署是根据南非1993年临时宪法而设立的，并获得1996年南非宪法的最终确认。南非宪法规定：公共监察专员是独立的，对国民大会负责并每年一至少向国民大会报告一次工作；其他国家机构必须协助公共监察专员履行职责，确保其独立、公正、尊严和效率。公共监察专员有权对国家事务或任何级别政府公共管理中被指控或被怀疑的行为展开调查并提出报告，采取相应的补救行动，但对于法院判决的调查不属于公共监察专员的权力范围。[14]

澳大利亚的申诉专员制度是依照该国的《申诉专员条例》在联邦体系中设立独立机构，并在法律规定的范围内受理公众对政府公共行政服务投诉而自成一套申诉体系。澳大利亚法律规定联邦申诉专员由国会直接任命具有资深法律背景和工作经历的人担任，依法享有调查权、建议权和报告备案权，可以对政府的工作进行调查并提出具体建议。从某种程度上看，申诉专员的职责主要是监察功能，其目的是对政府在公共行政领域的服务进行监督，同时为公众提供投诉的途径。由于澳大利亚的六个州都设有申诉专员，一些特殊的机构如银行业、保险业及电讯工业等也设有投诉机构，因此很多投诉在具体部门就得到了解决，到申诉专员那里投诉的比例并不太高。[15]

香港的申诉专员制度是随着香港经济的高速发展，公共行政管理领域日趋扩大，具有完整系统的行政监督与补救制度逐渐形成过程中而产生的。其目的是为一般香港市民提供和增加申诉、投诉的途径，使申诉专员担当起监察政府的角色，防止公共行政权力机构滥用职权，提高政府部门及公营机构的工作效率与服务质量。[16]根据香港的《申诉专员条例》，申诉专员不仅独立于政府的架构之外，而且不受任何机构及政治的干预。香港申诉专员制度的独特之处在于，倡导并实施了与传统申诉专员制度不一样的解决投诉方式，即申诉专员署在取得投诉人同意的情况下，将一些性质简单的投诉转由被投诉机关处理，使一些纯属个人事务的简单投诉获得迅速解决，以缩减公共行政机构与其所服务的市民之间的距离，同时，申诉专员可以集中力量处理那些性质复杂、无法通过机构内部投诉机制解决解决以及影响广泛的投诉。

此外，由美国马里兰州的巴尔的摩市市长在1996年首创的“311”非紧急事件求助电话也颇具特色，不久就扩大到美国的芝加哥、达拉斯等一些大城市。美国城市的政府部门一般向社会和市民公布其服务电话或监督电话，以接受市民的监督并提供优质的服务。但由于绝大多数的市民记不住这些电话号码，在许多议员和市民的要求下，借鉴美国警方“911”专线电话的做法，巴尔的摩市市长将众多政府部门对外公布的电话集中为一个专线电话，创立了“311”非紧急事件求助电话。从“311”电话受理的内容来看，除了水、电、煤、交通、道路、卫生等公共事业方面外，市民还可以通过这门电话向市长反映意见、提出建议、投诉控告等，几乎没有范围的限制。“311”专线电话与“911”专线都设在城市的警察局，分成二个区域处理，但通过一个总的工作平台传递信息，遇到紧急事件的报警由警方直接处警，如涉及水、电、煤等非紧急事件则通过内部设置的直线转给24小时值班的相关部门处理。[17]

从受理市民投诉活动来看，上述一些国家或地区的申诉专员制度与我国的信访制度受理公民信访较为相似，但申诉专员制度在机构设置、官员任免及运作方式等方面与我国的信访制度并不一样：首先，申诉专员或申诉专员公署一般是由国会或议会任命并向其报告工作，申诉专员的薪金等经费开支均由国会单独拨给，并不是从属于政府的雇员或机构，具有相对的独立性；其次，申诉专员受理的范围也仅限于政府在公共行政管理和服务范围的投诉及其对政府工作人员行政失当行为的监察，并非包罗万象的什么都管；第三，具有公开公正的调查处理程序。独立的申诉专员、严格的处理程序和透明公正的运作方式构成了南非、澳大利亚等国家申诉专员制度；而中国香港地区的申诉专员在处理市民投诉时引起调解机制的做法，使得这一制度更具灵活、便捷的特色；美国的“311”非紧急事件求助电话畅通便捷的受理渠道与高效快速的政府相关职能部门配合，也是解决市民对政府公共服务投诉的重要因素，这些有益的制度设计值得我国学习和借鉴。

中国是亚洲监察专员协会的成员，但是中国的监察制度与真正意义上的监察专员制度有着很大的距离。首先，中国的监察机关属于政府系列，基本上与党委的纪律检查委员会合署办公即一套班子二块牌子，这使得本身就不独立的监察部门的权限受理极大限制；其次，中国政府的监察机关的运行方式较为单一，公民向其直接投诉的信访量非常少，人们宁愿找党委或政府的信访部门而不太会去找监察部门投诉行政失当行为；第三，监察机关的监察范围仅限于国家公务员的操行，对政府公共行政管理领域内行政行为的监察几乎是空白，这使得监察机关对于信访活动的作用和影响力微乎其微。由此可见，中国监察机关并不是实质意义上的监察专员，中国的监察制度与信访制度之间也并没有建立起有机的联系，其角色定位似乎更贴近香港的廉政公署。

四、信访制度变革与创新的实践评介

今年全国“二会”期间，湖北代表团的一位全国人大代表鉴于基层信访工作面对的重重问题和受到的种种制约，建议通过立法切实加强信访组织机构建设，赋予信访部门调处社会矛盾的职能，发挥信访工和总调度过作用，以转变基层信访部门“观察员”和“信息员”的角色。[18]人大代表提出这项建议的出发点是好的，事实上，提高信访机构的地位，强化信访工作的职能早已成为许多地方党政机关的首选对策。从表面上看，机构的升格和工作人员的增加似乎赋予了信访机构更大的权限来解决信访事项，殊不知这种治标不治本的做法并没有从根本上解决信访机构错位和越位的问题，也没有消除积重难返的信访困境。尤其是党政机关的信访机构受理并协调涉及法院终审判决的信访案件，更使得法院裁判文书的法律效力大打折扣，司法权威受到削弱和影响，预期的稳定社会的目标也没有实现。因此，通过提高信访机构的地位并赋予相应职权的做法，并不可能解决信访体制深层次的矛盾，只会使信访制度走入更深的误区。

许多地方政府为解决当前的信访矛盾做出了一系列的积极努力，其中包括制度上的一些创新举措，信访听证制度就是其中的内容之一。有的地方人大常委会准备在信访立法中引入信访听证机制，以地方立法的形式赋予信访部门解决信访事项的权限；有的地方政府则直接将听证机制引入信访工作。譬如不久前安徽省的池州市就首次组织了由法律、教育、新闻、企业和退休老干部组成的信访听证评议团，对一起拆迁安置补偿的信访案件进行了听证并做出合议裁定。据报道称，这批信访评议员是由池州市政府发文聘请的，政府有关部门对于信访听证团做出的裁定一般都予以认可。安徽省信访局的一位负责人还指出，把听证机制引入信访工作，既能降低行政成本，提高行政效率，又能避免决策失误，减少事后不必要的矛盾纠纷[19]。

听证是指国家机关在立法、监督及决策过程中的一项法律制度，主要以公开的程序性设置确保立法、监督及决策结果的公正。设计信访听证制度的出发点是好的，但是将听证和裁定引入信访事项的处理容易引起这两项法律制度间的冲突。如果是被听证人双方都约定并选择无政府背景的中立民间组织来裁定双方的纠纷，其裁定的效力来源于被听证人的授权，裁定者的身份及裁定的结果根本无需政府认可。事实上，我国的《仲裁法》中规定的仲裁制度已经提供了这种途径，仲裁员的选择及仲裁庭的组成等是由一系列严谨的法律程序来制约的，仲裁裁决也是可以向人民法院申请强制执行的。信访听证团的组成及听证裁定的做法既缺乏法律依据，也是对现行听证制度和仲裁制度的任意扩张，这种工作模式并没有走出信访工作的传统模式，也不可能解决大量的信访事项。以解决社会矛盾和实现社会稳定为目的的信访听证，实际上却偏离了法治的轨道，这种创新举措并不值得借鉴和推广。此外，这种另辟蹊径的做法还存在这样几个问题：信访听证团的性质是什么？报道中称是民间社团性质，民间社团为什么要由市政府出面发聘书？信访听证团的裁定又属于什么性质？为什么政府有关部门对信访听证评议团的裁定一般都予以认可？如果听证的一方不履行裁定，能否向人民法院申请强制执行？从上述问题中，我们不难看出，所谓信访听证团的实质仍是由政府出面召集组成并授权，其听证、评议和裁定的行为是一种似是而非的准行政权，却又无法进入行政复议或行政诉讼或申请人民法院强制执行的程序，因此，这种听证的真实效果令人难以置信。

信访代理制度是地方政府信访工作的另一项新尝试。上海市长宁区周家桥街道于2003年6月在两个居委会试点成立了“信访代理服务站”，与过去社区设立法律服务窗口不同的是，信访代理服务站不仅向居民提供法律咨询，还具有代言、引导、代办和协调的职能。如居民反映其楼下开办了一家自产自销的面包店，影响了生活环境。信访代理服务站即出面与区环保局和区工商局联系后，两家政府部门马上就上门调查，发现该店属无证经营，即做出查封该店设备的决定。[20]根据我国有关法律规定，城市中的居委会是社区居民的自治组织。随着城市社区居委会直接选举的推进，居委会正在趋向回归其自治组织的本来面目。从居委会信访代理的优势来看，一是及时了解社会基层面的各类矛盾并进行疏导；二是居民自治组织出面代言交涉，有关部门比较重视；三是可以发挥社区各类资源的作用。这应该是我国信访制度改革的方向之一，即政府应加强各职能部门依法行政的作用，并逐渐从社会生活管理的基本层面中退出来，让非政府背景的社会组织承担起社会弱势群体与政府及司法机关间沟通、协调的功能。这既符合现代法治建设的目标，也为社会弱势群众的权利救济提供了新的渠道。

各地人大常委会推出的代表定期接待选民、代表参与信访、设立代表热线电话等代表工作和信访工作新举措，也为信访制度的变革提供了一条法治化的途径。各级人大代表与选民的联系本来就是人民代表大会制度的核心内容，只是由于我们制度上的种种缺陷，才使得代表与选民的联系渠道并不畅通，代表对社情民意的了解并不充分，这在一定程度上影响了代表参政议政的水平。通过地方人大常委会为代表参与信访构筑的各种平台，在为代表弥补与选民联系及了解社情民意等方面先天不足的同时，也为各级人大的信访工作走出党政化处理信访的模式，实现法治化的转变和重新定位提供条件，即人大信访机构应是为代表处理各类选民信访的工作班子或后台助手；人大的信访工作是为代表及党委会履行各项职权服务。

五、走出中国信访制度困境的路径探索

面对中国目前的信访制度困境，社会各界中主张取消人治的信访呼声较为强烈，[21]主张赋予信访职权并强化信访作用的也有之。还有学者提出在目前中国法治还不完善的情况下，信访救济是一种替代性的纠纷解决方式，应当予以保留。[22]也有学者提出信访与法治可以是一种并立互补互融的模式，并不一定是一种对立的模式[23]。许多学者都提出将信访纳入法治的轨道，但如何实现信访制度的转变却有不同的看法。有的学者提出，信访法治化应该包括合理的信访问题的司法化处理，即属于司法管辖范围内的信访事项转入司法领域（基于信访人的自愿）；也应该包括信访权利的司法化保障，即官员在信访工作中失职、渎职或应作为不作为时，信访权利主体有对之提起行政诉讼的权利等[24]。也有学者提出是现行信访制度设计不合理，即信访机构庞大分散，缺乏统一协调机制，建议对目前过于分散的信访机构进行整合，建立统一的计算机联网系统；其次是建立类似国外的督察专员，统一协调各地各部门的信访工作；第三是修改相关法律以扩大行政复议和行政诉讼的范围，以及设立专门的行政裁判所；第四是发挥人民代表的作用接待选民意见，帮助难于解决问题等[25]。

笔者认为，对公民信访权利的再认识和对信访制度的反思同样重要。信访活动在任何社会都会存在，社会成员的正当参与和权利保障并不只有信访活动一条独木桥可走，更不能因为信访一时的无往不胜而迷信现行的信访制度。信访权利是公民的一项基本民主权利，但就信访行为的一般特征而言，该行为所指向的必定是信访人的其他实质性权利即民事权利或经济权利或政治权利等，因此不能离开信访人所主张的实质权利谈论信访权利。其次，信访权利的民主性质并不意味着这是一项不受约束、任意扩张的权利，任何权利的行使都必须受到法律的约束，信访权利也是如此。否则社会将会陷入混乱和无序之中，信访权利的保障也无从谈起。第三，对公民权利的保障是法治社会的基本原则，但公民权利的保障更多的是通过国家法律的渠道。而法律或者说法律的规则是“一种预期的力量或可信度，即预期它们将得到遵循或应当得到遵循”[26]，因此，社会的秩序及人们行为所要遵循的法律规则又是通过法院一系列无可替代的审判活动及裁判文书来体现的。虽然并不是所有的信访事项都可以提起诉讼，但至少诉讼终结的案件应当通过法律规定的程序进行，而并非以保障信访权利为由另开方便之门。[27]

法治或法治的原则应当是一种观念或信仰，与三个方面的因素有关：一是法律的效力和权威必须源于法律本身，也就是应当有一个独立、自由和不受权力控制的法律领域，法官的独立审判只服从法律；二是法官应当根据已为公众所知或已经确立的法律规则作出公正的判决；三是法律面前人人平等，任何人都不得成为不受法律规范约束的例外。我国信访制度功能与作用的发挥，大多与党政领导的个人作用分不开，这只能在某一时期或某一地区或某些信访事项产生效果，但与法治无关。夸大和强调信访的种种优点、作用，只会导致社会成员对信访制度的更多误解，认为只有信访这种直截了当的简便方式能够使以最小的投入获得最大的收益。事实上，信访往往并不比诉讼投入时间、精力和金钱等方面的成本低，况且具有极大偶然性。不断强化信访制度功能的后果，就是不断撕裂正在建设中的国家法治，让法治这座大厦另开一扇信访之门，成为法庭之外另一个仍不具有最终权威的裁判机构。

走出信访困境，必须实现以法治为内容的信访制度改革。近年来大规模的“信访洪峰”已经引起党和政府及社会各界的充分关注。如果我们仅仅只是着眼于从信访量上如何化解或扼制这股来势汹涌的洪峰，只是自上而下地再三指令或大声呼吁重视和解决信访中的各类矛盾，甚至欲通过立法来强化信访制度的功能，进一步扩大信访处理的范围，那么这套已经运行多年的复杂的制度安排仍然会让政府、社会和信访机构以及信访群体在付出极大代价的同时，继续品尝破坏法治所带来的恶果，甚至给社会带来毁灭性的灾难。当然，我们不可以在一个早上就取消信访制度，将所有的信访机构都关门大吉。对信访制度的改革应与整个社会体制改革联系起来，采取渐进方式实现以法治为内容的信访制度改革，而扩大公民有序的政治参与、理顺各类信访的处理渠道、树立司法的最终裁判权威应当是中国信访走出制度困境的根本出路。

公民有序的政治参与比起无序的信访投入更有利于社会主义政治民主的建设。因此，建议加强农村和城市的基层民主建设，通过民主选举的方式让人民充分表达自己的意愿，减少各类非正常的上访事件发生。此外，各级国家机关的执政活动应当置于社会各种监督之中，这其中就包括了公民对国家机关行使权力失当以及侵权的举报、批评和意见的处理渠道是否畅通无阻，重构我们的监察机构就显得十分重要。再者，通过促进司法公正树立起司法最终裁判权威也是走出当前信访困境的重要因素，要以看得见的法律事实和法律结果让人民信任我们的法律和司法制度，让整个社会都明白在法律面前没有其他捷径可走，在此，“法律必须平等地对待政府和公民。”[28]因此，必须坚决修正现行信访制度中与法治不相符的做法，维护司法裁判的权威，走出利用信访形式在现行法律制度外恶性循环的怪圈。

此外，从目前中国信访机构的设置及功能，提出以下四个方面的设想：

1、改变目前大部分地方党政信访机构二块牌子一套班子的设置，将党政信访机构分离开来。党内信访工作主要职责是：为党了解社情民意作好上传下达工作，为党的重大决策提供来自社会各阶层的信息，为党内监督和发扬党内民主提供信息渠道。党内信访机构应设在各级党委秘书部门，不直接处理涉及政府、人大和司法机关的信访事项。

政府信访工作的主要职责是：为各级行政首长了解其领导下的各政府部门行政运作状况做好各类信访信息的筛选工作，将涉及政府工作类的信访事项归并到相关的政府部门正常工作中，发挥现有的行政复议制度和行政诉讼制度对促进国家行政机关依法行政的监督作用。政府信访机构主要督促办理转到各政府部门的重要信访事项并向行政首长负责，其机构设在区县一级政府的办公（厅）室中。适当的时候，参照国外通行的申诉专员制度，考虑将现有的政府信访机构与监察机构合并，成立独立的监察信访局，只向各级人大负责并报告工作，专门受理涉及政府公共行政管理领域及国家公共事业运营机构的各类投诉和求决。同时，通过立法赋予监察信访局一定的职权，提高处理监察信访的效能。

2、人大信访工作受理的范围主要是人民群众的申诉控告案件，其主要职责是为人大及其常委会履行立法、监督、任免和决定职权服务。应改变人大信访机构直接处理各类信访事项的行政化处理模式，在扩大人民群众参政议政渠道的同时，完善和发挥人民代表参与信访处理的制度，逐步形成以代表为信访处理主体的新机制。人大信访机构的定位：为代表及委员处理信访事项的提供法律、政策等专业知识的辅助工作，是代表及委员的信访助理。

3、司法机关信访制度的改革应纳入整个司法体制改革的大框架之中。确立司法权威是社会稳定的法治内容，要在全社会形成尊重司法判决，树立司法最终裁判权威的氛围，改变现有的申诉类信访案件行政化信访处理的模式，将其纳入到正常的审判监督程序之中并加以必要的限制。同时，让权力机关的监督、社会监督（媒体、社会成员）与法律监督结合起来，促进司法公正，维护司法权威。执政党要转变对司法机关的领导方式，不直接干预个案。

4、在现有的居会会信访代理的基础上，探索已有萌芽的社会组织参与信访代理的制度。明确信访代理的机构为非政府组织或自治组织，鼓励和扶持各类非政府背景的社会组织逐渐介入到信访代理领域，让这些NGO(Non-GovernmentOrganization)承担起原本就不需要政府过多介入的社会领域中的社会责任，如社会义务工作者对各类信访人群的义务心理疏导、法律援助、政策咨询和社会关怀等，以期形成现代法治社会所需要的公民社会基础。

我们不可否认，中国信访制度的产生与存在有其一定的历史背景，这种制度曾在一定时期和一定程度上听取社会弱势群体的呼声，实现社会正义等方面起到一定的权利救济作用。但随着中国社会的进步和法治的不断健全，中国现行的信访制度必然会与我们渐行渐远，因为它的“存在往往以抑制法律的自主性活动为代价。它一面敞开大门，向民众提供一种在法律系统之外解决法律问题的途径，一方面又为对司法活动的行政性干预提供制度化的正当渠道。[29]”事实上，中国现行信访制度正是由于承载了太多的其本不应该承载的东西，已经感到力不从心，疲惫不堪。反思与批判现行信访制度中的种种弊端及缺陷，畅通公众参与和投诉的渠道并建立一种新的社会秩序，使信访逐步纳入国家的正常法治轨道之中显得尤为重要。

法治之路充满了崎岖，但也充满了希望，中国的未来就在每个公民的脚下，让掺杂着人治色彩的信访制度在国家民主与法治的建设中逐渐消亡。

注释：参见孙柏瑛撰写的“政治过程中的制度”一文，源自学说连线。《人民信访史略》P34-36，刁杰成编著，北京经济学院出版社1996年版。参见全国人大信访局编《信访条例汇编》，人民出版社2003年版。中国政法大学副教授应星梳理了信访制度的历史源流，认为信访与中国古代的非常上诉制度有着某种微妙的联系，并将1949年之后的信访制度分为大众动员型信访、拨乱反正型信访以及改革开放以来的安定团结型信访三种类型，指出信访在中国仍是一种较为有效的替代性的矛盾处理方式。源自2003年11月113日《南方周末》A6版，郭国松撰写的“审视信访--信访法律地位的争论由来已久”一文。1949年中央办公厅受理来信4,457件，1950年和1951年分别达到26,219件和346,865件。当时来信的特点是各种建议意见多，要求解决生活困难的多，也有不少是揭发替伏的反革命分子或坦白历史问题。参见《人民信访史略》P23-25，刁杰成编著，北京经济学院出版社1996年版。《人民信访史略》P117-126，同上。[7]《人民信访史略》P230，同上。[8]2004年1月29日《南方周末》C第14版，“王申酉昭雪记”，施平撰稿。[9]《人民信访史略》P272，同上。[10]参见《第五次全国信访工作会议材料》P9，上海市委市府信访办公室选编。[11]2003年11月，国家信访局周占顺局长接见《半月谈》杂志采访时表态：据调查分析，当前群众信访特别是群众集体信访反映的问题中，80以上反映的是改革和发展过程中的问题；80以上有道理或有一定实际困难和问题应予解决；80以上是可以通过各级党委、政府的努力加以解决的；80以上是基层应该解决也可以解决的问题。[12]按毛泽东的批示，群众的信写给哪位领导同志，应该由哪位领导同志自己办理，或由秘书代为办理；领导同志和秘书忙不过来，才配备专人或成立专门机构，因此这个机构是根据领导同志的授权或秉承领导同志的意图处理信访问题的。参见《人民信访史略》P31-33，刁杰成编著，北京经济学院出版社1996年版。[13]梁治平在“法治：社会转型时期的制度建构”一文中曾对信访制度有过形象和精辟的论述：“这种制度模式与传统的模式非常接近，因此，毫不奇怪，支持这种制度的社会心理和行为方式也与传统极为相似，如各式各样的上访鸣冤、各种形式的上层干预、舆论的介入、高层的批示等等。许多动人的故事，如果改变其中人物的语言和服装，一定今古难辨。”源出法学时评网http://www.lawintime.com[14]参见亚洲监协第七次会议国外论文“监察专员在改善公共管理方面的作用”（南非）塞贝撰写。源自http://www.mos.gov.cn/Template/article/dilay0.j?mid=20031216000118[15]参见2003年第12期《上海信访》P14---16“学习考察国外申诉专员制度—上海市信访系统赴澳大利亚、香港培训考察”一文，上海市信访办公室撰稿。[16]参见新疆大学学报2000年第3期P87—91“香港申诉专员制度对内地监察制度改革的启示”，施惠玲撰写。[17]参见2004年3月22日---28日第12期《新民周刊》P32--35“中国警官走进美利坚”一文，孔宪明撰稿。[18]见2004年3月22日上海解放日报《报刊文摘》第2版“赋予信访部门调处社会矛盾职能”一文。[19]见2004年3月3日《人民日报-华东新闻》第十八版“池州：信访听证合议裁定”。[20]《上海信访》2004年第1期P25，“信访代理百姓受益”。[21]根据2003年10月中旬搜狐网站的网上调查（约350人投票），大约65的人给信访工作打了零分，认为信访就是人治，应该取消而实行法治；不到5的人给信访工作打了满分，并呼吁信访只能加强，不能削弱，更不能取消。[22]中国政法大学副教授应星认为，这种将权利救济的希望寄托在诸多偶然因素尤其是首长的批示上、扬人治抑法治的上访制度，是法治的敌人；但对于偏重程序正义的法律救济来说，信访救济又是一种替代性纠纷解决方式，对于某些在当地投告无门的上访者来说，对于被司法不公困扰的社会是一个必要的安全阀和矫正机制。参见2003年11月13日《南方周末》A6法治版郭国松撰写的“审视信访”一文。[23]参见中国社会科学院法学所博士后流动站，法学博士李秋学撰写的“信访，何去何从？”一文。中国法学网http://www.iolaw.org.cn/shownews.a?id=5802[24]同前文，李秋学博士主张在法治框架内完善信访这一非诉讼救济机制，使其成为具为独立法律地位的、有效能的、与法治并行不悖相辅相成的公民权利保障机制。[25]参见2004年2月12日《法制日报》姜明安撰写的“信访制度及其解决争议的机制应该创新”一文。[26]《法律的生长》P23，（美）本杰明.内森.卡多佐著，贵州人民出版社会。[27]在中国法治尚不完善的情况下，面对诉讼类信访，笔者仍然不同赞同将信访作为最后一道权利救济底线的提法。正如王怡在《法治如何中国？》一文中所指出的：“在维护社会正义和厘清权利纠葛方面，要准司法的行政制度反过来救场，这恰恰反映了社会对于司法不能独立运作的一种报复和反弹。”如果没有让人民信赖的法律体系，没有独立的司法机构和公开公平公正的司法过程，法律的权威就无从谈起。因此，确立司法权威的前提就是司法独立，这是迈向法治社会的第一步，而不是用信访这种非司法的权利救济制度来补台。[28]（英）威廉.韦德著《行政法》P27，徐炳等译，中国大百科全书出版社。[29]见梁治平《法治：社会转型期的制度建构》一文，源出法学时评网http://www.lawintime.com作者简介：周梅燕，上海市人大常委会培训工委办公室