_以强化制度建设为抓手不断推进常委会工作的规范化

随着社会主义民主法制进程的加快，地方人大常委会依据宪法和法律的规定，对“一府两院”实施法律监督和工作监督，也必然会赋予新的内容和形式，监督的过程也必将会更加规范，要求更加严格。如何与时俱进，我们感到应该首先从宪法和法律的规定中找依据，在实践中积极摸索经验，找准工作的切入口。从工作的实际情况出发，我们感到常委会工作能不能规范化运作，制度建设是很好的抓手，这个基础打牢了，其他方面工作的开展就能有效保障。为此，我们主要是从以下三个方面来统一思想认识。

一是在学习和实践中深化对制度建设的认识。近年来，我们常委会会议、主任会议和机关办公会议都反复强调建立和坚持制度的重要性，加强对制度建设意义的宣传，提高常委会组成人员和机关工作人员对制度建设重要性的认识。新一届常委会从第一次常委会会议开始，就狠抓了学习制度的落实，并以此作为规范常委会各项工作的突破口。一年多来，我们始终高度重视常委会组成人员学法律、学规章，坚持做到未审先学，边审边学。通过学习和实践，大家不仅对制度建设的重要性加深了理解和认识，更重要的是有了真切的体会和感悟，真正意义上做到了夯实思想基础。

二是在借鉴和吸收中强化对制度建设的认识。他山之石，可以攻玉。对外地及兄弟人大好的做法，我们十分注意借鉴和学习，取长补短，融会贯通，用以丰富和完善我们相关的制度内容。工作中，我们采取“走出去、请进来”的方式，加强交流、学习。对那些体系成熟、施行效果明显的好制度，我们更是倍加关注，及时吸纳并消化吸收，为我所用。每年，常委会在年初的工作要点中，总要明确制度建设的重点，并要求相关委办注重收集相关方面的情况和信息，以确保我们出台的制度具有一定的先进性和较强的可操作性。

三是在总结和反思中提高对制度建设的认识。地方人大常委会工作和其他工作一样，也需要在实践中不断总结、不断完善。监督权、决定权、任免权的行使虽然已经有一整套的法律法规作支撑，但仍然需要在实践中检验，在实践中发展，尤其需要我们在实践中去探索和建立确保法律和制度得以正确施行的具体方法和支撑机制等。因此，我们非常注意不断总结工作中的经验和不足，通过调查研究、理论探讨等多种方式，推动理论研究成果的形成，用以指导和完善制度建设，再回到实践中去。去年，区人大工作研究会编印印发了《求是与探索》第一辑，对上届人大常委会的理论研究成果、工作制度进行了归集，为新一届人大常委会推行制度建设和各项工作的规范化提供了很好的帮助。有鉴于此，今后我们还将继续坚持这一好的做法，每届都将出一本类似这样的书。

二、着眼于规范科学，努力为常委会履职履责提供坚实的制度保证

地方人大常委会的制度建设是一个渐进的过程，每一项制度的出台总是与丰富的实践紧紧伴生，它既是实践的总结，又是对实践的深化。近年来，我们围绕人大“三权”行使和常委会自身建设以及如何发挥代表主体作用等方面陆续出台了一系列的工作制度，使常委会工作有章可循，日趋规范，

一是完善监督和述职评议等制度，找准监督人和监督事的最佳结合点。监督权是宪法和法律赋予人大常委会的一项基本职权。近年来，我区人大常委会围绕监督的客体、形式、方法等，出台、完善了一系列监督制度。如在工作监督方面，为了提高常委会会议的审议质量，研究制定了《关于加强区人大常委会审议工作意见》，提出了加强会前调查研究、坚持未审先学、会前初审、提高到会率、加强审议意见的反馈落实等九个方面的意见，为审议质量的提高提供了有力的制度支撑。在法律监督方面，我们先后制定了《关于实行部分刑事案件备案制度的暂行规定》和《关于对司法机关个案监督的暂行办法》，今年三月份又重新修订完善了《对司法机关部分案件备案制度的暂行规定》，为推动我区个案监督工作的规范化创造了条件。与此同时，我们还把对常委会任命干部的监督即对人的监督，放在十分突出的位置。在总结上届工作实验经验的基础上，今年二月份常委会第九次会议审议通过了《区政府组成人员和“两院”负责人向区人大常委会述职的实施办法》，进一步明确了述职的对象、范围和相关要求，并第一次引进民主测评办法，把监督事和监督人有机结合起来，有力增强了对选举和任命干部监督的

二是规范重大事项决定权的行使，增强监督的实效性。地方人大常委会讨论、决定本行政区域内各方面重大事项，是宪法和地方组织法规定的一项重要职权。但现实生活中，由于在与党委、政府关系处理上较难把握，这项职权往往被虚置，许多重大事项的决定并未经过同级人大讨论、决定程序。我区人大常委会在认真分析决定权行使状况的前提下，研究制定并出台了《关于讨论、决定重大事项的规定》，对重大事项的范围作出了明确的界定，同时对重大事项议案提出的主体、时间要求、调查程序及决定执行等十四个方面，都作出了明确的、具有较强操作性的规定，从制度上为区人大常委会行使重大事项决定权提供了保证。区人大研究会也围绕决定权行使这一课题，进行了专题研讨，形成了多篇调研成果，在省、市有关刊物上发表，在市人大研究会年会上进行了交流并获奖。

三是强化人事任免制度建设，把好人事任命关。近年来，地方各级人大常委会在坚持党管干部的原则下，对人事任命制度建设作了积极探索，突破了不少条条框框，取得了一定成果。我区人大常委会于2002年就推出了《关于对“两院”拟任干部进行法律知识考试的暂行规定》，明确规定了考试合格者方能提请常委会审议任命；今年一月初，结合新的形势要求，对拟任干部法律知识考试制度进行了修改完善，审议通过了《关于对提请任命人员进行任前法律知识考试的办法》，这项制度详细规定了考试对象、考试内容、考试组织领导、试卷评阅及考试不合格者处理等，具有较强的可操作性，并第一次将考试对象范围扩大到常委会工作机构负责人和政府组成人员，为增强常委会任命干部的法律意识、法制观念和法律素质，作了有益尝试。去年初，本届人大常委会在充分调研和论证基础上，对拟任政府组成人员建立了供职发言制度，在政府组成人员与常委会组成人员之间构建起了一条更直接的通道，有效地克服了以往对组成人员不熟悉、不了解、甚至都不认识，而导致投票表决带有一定盲目性的状况。

四是建立代表工作制度，打牢监督主体的基础。人大代表是国家权力机关的主体，地方人大及其常委会职权的充分履行，有赖于代表主体作用的充分发挥。近年来，我区人大常委会注重从制度上构建保证代表作用发挥的有效机制。如“四个一”制度，即一届任期内主任会议成员联系走访慰问本行政区域内所有省、市、区人大代表一次，邀请区人大代表列席一次常委会会议，参加一次视察、座谈活动，每月至少寄送一份人大刊物。我们还制定下发了《关于加强代表工作的意见》，从建立常委会主任接待代表日、代表持证视察和督办代表重点建议等方面，较为系统地建立起一整套代表工作的制度，为代表行使职权提供了规范和依据，得到代表们的一致好评。

五是加强自身规范化建设，提高常委会工作水平。“打铁尚须自身硬”，只有不断加强常委会自身建设，才能最终保证常委会履职行为的规范、高效。去年初，新一届常委会针对换届后新进组成人员较多、对业务不熟悉、角色转变不快的情况，借鉴兄弟县、市、区的做法，组织专门班子起草了常委会议事规则和组成人员守则。这两项规范性文件的及时出台，使新届常委会组成人员很快就知晓了怎样依法履职，为他们及早进入角色创造了条件。为了提高常委会组成人员、机关人员的理论和业务水平，常委会和党组分别制定和印发了会前学习制度和机关学习制度，明确提出先学习相关法律后再进行工作审议和机关正常学习要求，推动了常委会议事质量和决策水平提高。去年底我区分别在四个街道成立了人大工委，为规范其工作职责，我们同时制订下发了街道人大工委工作规则，使街道人大工作的开展从一开始就驶上了规范运作的轨道。

制定制度是制度建设的基础，而制度的执行才是制度建设的关键所在。一年多来，由于我们坚持按制度办事，认真执行现行的各项制度，从而推进了常委会各项工作的开展。制度建设已使我们初步尝到了甜头，主要表现在：一是在调查研究上重深入，促进了常委会工作水平的提高。近年来，我们在每次常委会会议之前，都要深入开展调查研究工作，常委会组成人员利用视察、座谈会和走访等形式，围绕审议议题，广泛听取群众和选民的意见、建议，掌握第一手资料，集思广益，为审议发言打好基础。相关委办还要根据所审议题，在调查研究基础上，撰写调查报告，与“一府两院”的汇报一并在常委会会议上作出报告。在干部述职评议工作中，我们也务求调查深入，努力做到常委会会议评议与事先述职干部所在单位的内部述职相结合；召开座谈会与上门了解情况、听取意见、民主测评相结合；集中座谈与个别座谈相结合，确保准确地、真实地、全面地了解述职对象的德、能、勤、绩、廉情况。在评议部门工作中，我们则发动广大代表积极参与，充分开展调查研究，广泛征求意见，使工作评议扎实、有序地推进，确保收到预期的效果，不流于形式或者走过场。二是在工作安排上重细致，确保了常委会职权的履行。去年年底，根据行使重大事项决定权的要求，我们拟对区政府争创“两个率先”先导区作出决议。为使作出的决议能够切合区情，并能得到有效执行，我们前后用了近半年的时间，并建立了专门班子，事先开展大量工作，认真学习和吸收省、市人大作出的关于“两个率先”决议的精神，结合我区的实际，起草了决议草案，获会议审议通过。由于工作深入细致、准备充分，常委会审议这个决议草案时，组成人员踊跃发言，建言献策，质量较高，区委主要负责人对区人大常委会所做的工作给予了高度肯定。不满于此，在今年年初的人代会上，我们还将决议印发给每一位人大代表，号召全区人民共同行动，努力实现“两个率先”先导区的奋斗目标。为了开展好述职评议工作，我们年初就精心安排好述职评议对象和述职时间，并通知到个人，由其提前作好准备；对其述职报告也层层把关，先通过部门述职、单位述职，交区人大常委会相关委办审定提出修改意见后，反馈给报告人再行完善；述职后还对述职人员进行民主测评，对民主测评的结果，会后，由常委会负责同志负责与述职对象本人见面。三是在整改督查上重落实，推动一些难点、热点问题的解决。近年来，我们认真抓好建议、意见整改督查，务求落实，不搞形式主义。如在审议工作中，我们将会议形成的审议意见以文件形式印发给“一府两院”办理，同时，每次会议还选择1-2个审议时比较突出的问题，要求“一府两院”在下一次常委会上反馈落实情况。常委会还把建议办理和整改督促作为一项长期的重点工作，致力于改进交办程序，提高办理效果，强化责任意识，实行挂钩督办，加强建议督查，提高了办理的实效，这既推动了一些问题的解决和落实，也增强了常委会监督的权威性。

以上是近年来我区在加强制度建设方面所做的一些工作以及初浅体会。与在座各兄弟城区人大相比，我们的工作中还存在许多不足之处，特别是在制度创新和制度落实上，与宪法和法律赋予地方人大及其常委会的职权要求，与人民群众的期望相比，还有一定的差距。今后需要做的工作还很多，尚有许多问题需要去努力探索。随着党的十六大提出的建设社会主义物质文明、政治文明、精神文明伟大实践的不断推进，在这样一个新的形势和新的机遇下，如何进一步加强地方人大常委会自身建设，推进各项工作的规范化运作，也必将成为地方人大面临的重要课题。地方人大及其常委会在我国政治生活中的作用将越来越重要。我们认为应该继续把制度建设作为常委会工作规范化和自身建设的抓手，并应更加自觉和主动地去进行探索和实践。

一是加快制度创新，适应社会主义政治文明建设的新要求。制度创新不应成为一句口号，而是一项切实的行动。实践使我们深深认识到，只有加快制度创新步伐，才能适应社会主义民主法制建设和政治文明建设新要求，才能推动常委会工作更上新台阶。这些年，我们制定了不少工作制度，属于创制型的不多，新意不够；有的制度才推出不久，就跟不上民主法制进程，面临着修订、完善。当前和今后一段时期内，我们认为地方人大常委会工作制度创新应找准结合点。如怎样在遵守法律法规的前提下，探索如何履行人大职权与发挥代表、常委会组成人员作用，常委会组成人员和代表的履职及其监督问题，常委会行使重大事项决定权，落实人事任免权等，都迫切需要进行制度创新，否则将难以适应新的形势要求。

二是畅通外部渠道，努力打破制约制度出台的瓶颈。地方人大常委会制定制度受到很多外部因素制约，这些因素有来自同级党委的干预，有来自“一府两院”的阻力，也有来自习惯势力和固定思维的负面影响。因此，地方人大常委会必须注重协调好与同级党委、“一府两院”的关系。既要尊重党委的领导，重大问题加强请示汇报，争取党委的支持。同时又要增强作为意识、宪法和法律意识，大胆创新和积极实践，坚持依法办事，维护法律的尊严，维护人民群众合理的意见和要求。对“一府两院”的工作，既要做到依法予以监督，又要大力予以支持，寓支持于监督之中。这就要求地方人大常委会在制度形成及施行过程中，既要恪守有关法律和各项制度，自觉规范自身履职的行为，也要结合各地的实际情况，大胆实践，积极探索，研究制定科学、有效的工作和监督制度，积极构建与时俱进的制度体系，以确保地方人大能够切实履行宪法和法律赋予的神圣职权。

三是强化对制度施行情况的监督，确保通过的制度不流于形式。应该说近年来各级地方人大常委会都出台了不少工作制度，但这些制度执行情况却不能令人满意，制度不是在执行中走样，就是制定和执行客观上成为两张皮，制度并没有发挥其应有的效力。造成这样的原因，一是制度内容不切实际，难以推行，制度设定过于原则，可操作性不强；二是制度设定主体心存顾虑，疏于管理、监督，客体不愿意、不习惯按制度办事；三是实践中普遍存在消极应付、降低标准的情况，有的唯我是用，不能完整地理解和执行制度规定。为此，在今后的实践中地方人大及其常委会应加强对已制定制度施行情况的监督，同时带头按法律和制度办事，规范履职行为；对“一府两院”加大监督检查的力度，看看他们是否执行了常委会下发的制度文件，是否在制度规定的范围内开展活动。只有这样，才能使制度成为真正意义上的制度。在这方面应动真碰硬，依法纠正“一府两院”有法不依、有制度不执行的行为，必要时敢于和善于运用刚性监督手段。

四是进一步提高认识，解决制度建设中的思想障碍。解决思想认识问题仍是推动制度建设必须首先要解决的前提问题。首先是各级党委对核心领导权的认识要重新认识，党的领导是思想领导、政治领导、组织领导和干部领导，应支持同级人大及其常委会依法履行职权；其次，地方人大及其常委会要坚持党的领导，增强依法监督意识、有所作为的观念，不能畏首畏尾，要依法创造性地开展工作；第三，“一府两院”要自觉增强接受人大及其常委会法律监督和工作监督的意识，依法行政，公正司法。只要全党、全社会各方面的思想都统一到建设社会主义政治文明的高度，统一到依法治国的方略上来，统一到依照宪法和法律履行各自职权上来，地方人大及其常委会作用才能更好地发挥，地方人大制度建设的春天才能到来。

2004年5月