[明确行政部门职责改善乡村教育] 行政部门职责

明确行政部门职责改善乡村教育

一、中央政府与农村教育服务中央政府为公共服务提供 全国性政策设定目标，并且通过直接或间接的措施来决定公 共服务提供中其他关键利益相关者的职能及相互关系。中央 政府与地方政府有着直接的问责关系，而且建立了服务提供 者和民众在农村教育服务提供中应履行的职责的管理框架。

（一）农村教育服务提供的框架为了执行全国性政策， 我国建立了一个广泛的权力和职责的授权制度。中央政府授 权给省级政府，省级政府授权给地市政府，这样依此按等级 向下授权。如果能够对下级政府的绩效进行有效的管理，这 种分权制的行政管理对于提供高效的服务是优势，但是，目 前中央和省级政府、省和地方政府，地方政府和服务提供者、 服务提供者和公民这四个关键的利益相关者之间的管理关 系非常薄弱。中央政府在制定国家发展计划上起着关键作用。

为了完成全国的发展计划和保证服务提供的一致性，中央政 府为农村教育服务的提供制定了政策框架，并为农村教育服 务项目设定最低服务标准，如普及九年义务教育。我国政府的行政结构高度分权，将权力和职责广泛地授予不同级别的 央机构设置非常小，其核心部门只有约有5万公务员，他们 处于拥有超过3200万公共部门雇员的金字塔机构的塔顶。中 央政府向省级政府授权并布置任务，依靠各省来完成全国性 的指标，农村教育服务就是在这样的情况下授予各县市区职 责来进行管理的。

（二）农村教育服务的资金来源尽管中央政府没有对大 多数农村教育服务直接提供资金，但它可以对资源的流动产 生巨大的影响。中央政府主要是通过法律或监管来要求地方 政府为农村教育服务提供资金，同时通过收入分配和向地方 政府的转移支付来间接支付农村教育服务。即如《义务教育 法》第42条所规定：“国家将义务教育全面纳入财政保障范 围，义务教育经费由国务院和地方各级人民政府依照规定予 以保障。”地方政府可支配的资源之一是地方税收。我国全 部地方税收种类都由中央政府指定，地方政府没有制定税率 和税基的权力。1994年的分税制改革将收入重新集中，地方 收入占总收入的比例开始下降，中央政府遂将自有收入的绝 大部分通过转移支付提供给地方政府，作为地方财政的一个 来源。农村教育服务是中央政府转移支付中的主要对象之一， 地方依靠中央政府的转移支付来填补地方财政以及服务提 供中的具体缺口。由于中央政府的指令加上不断增加的转移 支付，农村教育服务的预算急剧上升。1998-2004年，对农 村义务教育的全部预算拨款从325亿增长到1326亿元，所占该阶段全部教育资金比重从20世纪90年代中期不足53%增加 到2004年的80%以上。对所有教育的全部预算拨款从1998年 的1340亿增加到2005年的近4000亿元。而在增加的2630亿元 中，仅有120亿元来自中央政府，其余都是来自地方政府的 预算。规定地方政府要增加支出，并通过具体的农村教育服 务项目来填补服务部门之间的差距，这种方法还是存在一定 局限性。尽管最近的两个五年计划都将加强教育作为重点， 但从1998年到2005年，中央政府自己预算中对教育的投入占 全部支出的比重却是逐年下降的，从将近4%下降到不足3%。

二、地方政府与农村教育服务地方县一级政府负担着农 村发展和减贫的重任，这些工作是建设社会主义新农村的关 键。为了可以顺利执行这重要的职责，强化县级政府的管理 是加强农村服务的关键。

（一）农村教育服务的分配以县为主的改革，加上农村 税费改革，从2001年开始农村基础教育的责任也从乡镇一级 转移到县一级。还有许多职能部门的“垂直化管理”正在进 行中，将农村教育服务从乡镇归到县级政府管理。自农村税 费改革以来，乡镇和行政村开始大幅合并。尽管这些改革有 助于减少农村教育经常性开支，但在短期内却可能对服务的 供给产生不利影响。县一级政府对农村教育服务起着决定作 用，主要负责制订计划和预算，对学校的日常工作、校长的 任命和评估、教师的聘任及晋职进行监督，还有学校设施的 维护和建设，监督义务教育入学率目标是否达到等。当然，具体的实施执行，不同的地区有不同的做法，取决于上一级 政府如何对下一级政府进行职能分配。在农村教育服务方面， 地方政府可以根据自己的收入能力来调整服务的供给。但随 着“约束性”转移支付的依赖程度的增 加，农民对农村教育的投入的减少，将预算外资源纳入 预算，实施更加严格的提供农村教育服务的标准和规定，这 些都限制了县政府根据本地情况进行决策的能力。

（二）农村教育服务政策的执行很长时间以来，中央政 策难以在基层得到全面执行。最近几年由于财政收入集中到 中央政府，地方政府的财政开支责任远远超过了其收入能力， 也出现了人们对地方政府不可能完成所有任务的认同。资金 不足是许多县和乡镇执行中央农村教育政策的巨大障碍。充 足的财政收入是有效补助项目的前提条件，但目前我国的大 多数农村教育项目都没有达到这个条件，中央转移支付所给 的资金远低于农村教育服务项目所需的费用。因此，地方都 有强烈的增加收入的兴趣，而且地方政府可以自由支配自有 收入。由于税收结构过分重视工业和商业，特别是自农业税 取消后，要增加当地财政收入，就意味着政府应致力于促进 有益于增长的基础设施建设，吸引工商业到本地发展。完成 中央提供农村教育服务的任务与基础设施投资在共同争夺 稀缺的财政资源，与自身利益的强烈冲突导致地方执行中央 政策的意愿降低。

三、农村教育服务提供者与公民（一）农村教育服务提供者农村教育服务提供者即学校， 是中央农村教育政策和执行之间的关键层级。教育是事业单 位中最大的一块，它与政府的联系也最紧密。40万所正规学 校和10万个“教学点”为1.43亿名1-9年级农村学生提供义 务教育。除了少数独立管理的村级学校以外，这些学校几乎 都属于事业单位。但同时发现，地方政府与农村教育服务提 供者之间的管理关系存在着缺陷，而造成这些缺陷的原因是 职责分配不清、公共服务的资金不足、事业单位缺乏财务公 信力、绩效管理不严等。缺乏竞争使这些情况变得更加恶化， 造成的后果是农村地区教育服务的匮乏。

（二）农村教育对象农村教育服务属于一种公共服务， 是以政府为主导的一种行为，农村公民是该项服务的接受者。

政府方面应该提供相应的公共服务信息和对农村地区的教 育服务情况进行调查并及时反馈到农村居民当中，而且要引 导农村公民积极监督和评估农村教育服务工作，做到政务信 息公开，广泛开展不同方式、不同目的的公开磋商。目前， 这种公民参与的评估和磋商是非常有限的。信息提供的城乡 差别依旧巨大，对农村教育服务的积极参与和评估还处于萌 芽阶段。村民的教育观念不到位，地方政府和服务提供者对 此也缺乏兴趣。

四、建议 （一）简化目标，明确各级政府责任中央政府应该利用 不断增加的财政能力加强农村教育服务，中央制定的目标应该采取绩效成果形式。各级政府要承担更多的财政责任。明 确每一级政府的责任并将其规范化，是各级政府之间稳固管 理关系的前提条件之一。为了让地方政府能够履行分配给它 们的责任，必须确保提供适当的资金，这可以通过地方的自 有收入和改善转移支付来完成。中央可以让地方政府掌握更 多的税收，或者在税率方面赋予地方一定的自主权，并允许 它们对所得税征收附加税。当然，赋予更多的收入自主权并 不能解决所有地方的问题，特别是中西部的贫困地区。为了 缩小还继续存在的地方财政差创造出来。这种宗教的“象征 语言”是对“不可言说的对象的言说”，是传达超验实在的 意义的符号，也是符号意义的体现。它包含着感受，包含着 洞见，成功的指向它所象征的实在，并把那个实在与我们作 为人的生存联系起来。“言有尽而意无穷”，象征这种形象 表达可以做到对超验世界的意义的暗示，表现语言无法表达 的东西―――意识本身的逻辑，从而使人可以因循着事物的 感性形象达到对其意义的观照，去揣摸形象背后隐匿的意义。