【建国之初的司法制度】 司法制度

建国之初的司法制度

司法与行政的关系 司法机构是国家制度与政权体系的重要组成部分。在人民当家作主、 实行人民民主专政的新的时代条件下，司法机构是人民的国家机器的重要内容， 也是对人民实行民主、对敌对分子实行专政的有力工具。。①应当看到，在建国 之初的七年间，中国的司法组织经历了一个从司法与行政之结合向司法与行政之 分立的转变过程。正是在这一过程中，新中国的司法制度逐渐得以建立和发展。

1949年9月全国政协会议第一届全体会议通过的《中央人民政府组织结》，建立 了司法与行政有机结合的司法体制，规定中央人民政府委员会对外代表国家，对 内领导国家政权，这个委员会不仅组织政务院和人民革命军事委员会，而且组织 最高人民法院及最高人民检察署，明确这两个司法机构是国家的最高审判机关及 检察机关(第5条)这个委员会行使着任免最高人民法院的院长、副院长和委员， 以及最高人民检察署的检察长、副检察长和委员的职权(第7条)该法律对最高人 民法院及最高人民检察署在国家政权体系中的法律地位作了明确的设定，指出最 高人民法院为全国最高审判机关，并负责领导和监督全国各级审判机关的审判工 作(第26条)最高人民检察署对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律， 负最高的检察责任(第28条)②当然，这里的“人民政府’之概念内涵与专门行使行 政权力的政府之概念并非完全等同，实际上是包括立法、行政、司法与军事诸项 权力在内的整体性的国家权力概念;不过，这一概念的行政性的主导取向却是很 明显的。随后不久，根据(〈中央人民政府组织法》而制定的《最高人民法院试 行组织条例》(1949年12月20日)把审判与行政相结合的体制进一步具体化，在明 确最高人民法院的法律地位的基础上，规定人事任免、机构设置等项事宜均需呈 请中央人民政府委员会决定。(③与此同时颁行的《最高人民检察署试行组织条 例》(1949年12月20日)亦作出了与《最高人民法院试行组织条例》相类似的规定， 但有所不同的是，第一，规定最高人民检察署受中央人民政府委员会的直辖，直 接领导下级检察署的工作，直接行使对各级司法机关的违法判决提起抗议的权 利;第二，明确在下级检察署尚未设立的地区得暂委托各该地公安机关执行，但 其执行需直接受最高人民检察署的领导。(④经中央人民政府委员会批准的《司法部试行组织条例》(1949年12月20日)赋予司法部行使许多涉及司法机关事务的 职权，诸如地方司法机关的设置、废止或合并，管辖区域的划分与变更(尽管应 商同最高人民法院、最高人民检察署及大行政区人民政府或者市人民政府办理) 司法干部的教育培训，司法干部的登记.分配与任免(司法干部的任免，另有规定 者依其规定)全国诉讼案件种类.数量及社会原因统计，司法经费的拟定，各地方 司法机关积案的调查，等等。

为保障土地改革顺利进行而制定的《人民法庭组织通贝丨»(1950年7 月14日)，进一步确立了县一级的国家政权体系中司法与行政相统一的司法制度。

比如，县(市)人民法院及其分庭直接受县(市)人民政府的领导;人民法庭及其分庭 的正、副审判长及审判员均由县(市)人民政府报请直属上级人民政府审核加委;
县人民法庭及其分庭所判决的死刑、没收财产及五年以上徒刑的批准权，属于省 人民政府(或者省人民政府特令指定之专员)公署，死刑由省人民政府主席(或省人 民政府特令指定之专员)以命令执行，不足五年的徒刑及宣告之罪之判决的批准 权，属于县人民政府;市人民法庭及其分庭之判决的批准权，属大行政区直辖市 者，上述规定属于县人民政府的批准权，由大行政区人民政府(军政委员会)行使， 死刑由大行政区人民政府(军政委员会)主席以命令执行，属于省辖市者，适用县 之规定;县(市)人民法庭的正、副审判长及半数审判员由县(市)人民政府遴选，分 庭的正、副审判长及半数审判员由县(市)人民政府遴选;县(市)人民法庭及其分庭 的人员，如有违法渎职情事，人民得举出证据检举之，经查明属实后，由县(市) 人民政府报请上级人民政府依法严惩，等等为了保障镇压反革命运动的顺利进行， 政务院和最高人民法院联合下发了《关于镇压反革命活动的指示》(1950年7月23 日)明确规定凡属本指示列举的各项反革命案件，经当地人民法院或人民法庭判 决死刑者，其批准手续，在新解放地区，由省人民政府主席或省人民政府授权之 当地专署以上首长批准后执行;在东北、华北及西北老解放区，由省人民政府或 大行政区人民政府主席批准后执行;在中央及大行政区直辖市，分别由最高人民 法院院长及大行政区人民政府(军政委员会)主席批准后执行。(⑦这一规定，一方 面进一步完善了建国之初的死刑复核程序，另一方面也进一步强化了行政系统对 司法审判活动的介入机制。为了统筹国家政权体系中的政法各部门之间的工作， 加强对各级政法部门的工作领导，政务院、最高人民法院和最高人民检察署于 1951年5月31日联合下发了《关于省(市、行署)以上人民政府建立政治法律委员 会的指示》，明确政法委员会负责指导与联系包括检察署、法院等在内的政法各 部门的工作，并对各该级人民政府委员会(军政委员会)或行署负责，协助政府首 长主管政法各部门业务方针政策的研宄、拟议、执行及其相互关系和内部组织的 调整、联系、统一;同时又提出专署级县级人民政府有必要并有条件时，经省级人民政府批准，可逐步设立政法联合办公室，以便加强对政法工作部门的统一领 导。

随着国民经济的恢复与发展，党和国家对司法工作提出了新的更高的 要求，司法机构的法律地位及其领导体制亦进一步得到充实。中央人民政府委员 会第十二次会议通过的《人民法院暂行组织条例》(1951年9月4曰)继续强化审判 组织与行政系统之间的从属关系，规定各级人民法院(包括最高人民法院分院、 分庭)为同级人民政府的组成部分，受同级人民政府委员会的领导和监督;省人民 法院分院、分庭受其所在区专员的指导;下级人民法院的司法行政由上级司法部 领导，省级人民法院在上级司法部领导下，掌管全区域的司法行政这次会议还通 过了《最高人民检察署暂行组织条例》(1951年9月4日)和《各级地方人民检察署 组织通则》(951年9月4曰)对检察机关与行政系统之间的隶属关系作了进一步的 设定。这两部法律除了重申1949年12月《最高人民检察署试行组织条例》中的有 关规定精神外，还特别规定各级地方人民检察署(包括最高人民检察署分署)为同 级人民政府的组成部分，同时受同级人民政府委员会的领导;各民族自治区，依 其具体情况，设立相当于各该级人民政府的人民检察署此后，最高人民法院、最 高人民检察署和司法部下达的《关于土地改革地区的人民司法机关必须大力参加 人民法庭工作的指示》(1951年11月16曰)强调一切准备土改与实行土改地区的人 民司法机关，应在同级人民政府的统一领导下，以做好人民法庭的工作为自己的 中心任务。⑪在1952年的“三反”、“五反”运动中，政务院通过有关决定，明确在 政府的领导下，设立人民法庭，其人选须经各该级人民政府批准。21952年11月 15日，中央人民政府委员会作出了《关于改变大行政区人民政府(军政委员会)机 构与任务的决定》，其中也指出大行政区最高人民法院分院和最高人民检察署分 署的组织不变，它们和大区行政委员会及其所属的政治法律委员会的关系与过去 和大区人民政府(军政委员会)及其所属的政治法律委员会的关系相同。31953年9 月10曰，司法部作出了《关于执行第二届全国司法会议决议的指示》。该指示依 据《司法部试行组织条例》所赋予的职权，要求各级法院必须抓紧处理错捕、错 押、错判案件，清理积案，建立普选中人民法庭，抓紧培养与训练法院干部，特 别是补充基层法院和配备专门法庭的审判人员。

建国之初实行司法与行政相结合的司法体制，是有其复杂的社会原因 的。1对此，时任中央人民政府法制委员会代理主任委员的许德珩在关于《人民 法院暂行组织条例》(1951年)的说明中，论及了人民法院与同级人民政府的关系 问题。按照他的看法，“关于各级人民法院与同级人民政府的领导关系，即"垂直 领导’还是"双重领导问题，曾有过不同的意见。我们经过多方面的研宄和交换意见的结果，认为下级法院应该受上级法院和该级人民政府委员会的双重领导。现 在，只有这样，才能行得通，只有这样才有利而无弊，至少是利多而弊少。这不 仅因为中国的革命政权是由地方发展到中央，而且因为中国是一个大国，现在中 国革命才刚刚取得基本的胜利，对于由帝国主义和封建主义的长期统治所造成的 政治经济不平衡，以及我们现在工作上的不平衡，在短期内还很难完全克服。各 地方不同的情况，和目前各种困难的条件，要求我们的最高法院分院以下各级人 民法院除受其上级人民法院垂直领导外，同时还需要因地制宜受当地人民政府委 员会的统一领导，否则，最高人民法院，在具体工作上就不可能对全国司法工作 实现其正确的领导。所以，在条例的第十条上明确的规定各级人民法院(包括最 高人民法院分院、分庭)为同级人民政府的组成部分，受同级人民政府委员会的 领导和监督”1。时任中央人民政府最高人民检察署副检察长的李兴如，在关于最 高人民检察署暂行组织条例修正案(951年)和各级地方人民检察署组织通则草案 的说明中，也专门阐述了检察署的领导原则问题。他指出：“在原来的"最高人民 检察署试行组织条例中是采取垂直领导的原则的，但因试行一年多的经验有些室 碍难行之处。故修正案改为双重领导，并在各级地方人民检察署组织通则’中规 定：各级地方人民检察署受上级检察署的领导，同时又为各级人民政府的组成部 分，受同级人民政府委员会的领导。所以作如此修正，是因为我国过去曾经是半 封建半殖民地的社会，经济发展水平不平衡，各地情况悬殊不一，地区辽阔，交 通不便，而各级人民检察署及其分署，目前又多不健全或尚未建立，因此暂时还 只能在中央统一的政策方针下，授权于人民政府，使其发挥机动性与积极性。同 时我们人民民主政权的发展过程，是由地方而中央。关于当地的一些具体问题， 地方政权领导强，经验多，易于指挥处理;各级地方人民检察署是一个新设立的 机构，干部弱，经验少，尚需当地政府机关根据中央的方针计划，就近予以指导 和协助。故此时将垂直领导改为双重领导，是切合目前实际情况的。

显然，在建国之初的一段时间内，之所以将司法机关纳入政府系统之 中，使之成为政府的组成部分，规定各级法院和检察署接受同级人民政府委员会 的领导，主要原因在于：其一，中国人民民主政权的发展道路是由地方而到中央， 在新中国诞生以前，它是和南京国民政府的反动政权同时存在的地方性、区域性 的革命政权。新中国成立以后，由于地方政权领导强，经验多，因而授权于政府， 使之担负着领导地方司法机关之职责，有利于地方司法机关工作的有效展开。其 二，中国经济、政治与社会发展的不平衡现象，决定了建国之初各地政权工作的 环境与条件的历史差异性。加之，新生的共和国的巩固与发展面临着许多复杂的 困难和矛盾，各地的司法机构建立又很不平衡，或尚未建立，或虽建立但不健全。

因之，这一情形要求把司法机关隶属于同级政府的统一领导，以便充分发挥国家政权的整体聚合力量，建立健全司法组织系统，解决司法工作中的复杂问题，有 力地推动司法建设。其三，在建国之初，围绕司法机关是否要接受同级政府的领 导问题，亦是经过充分讨论的，所得出的结论是，确认这样的领导关系，有利而 无弊，至少利多而弊少。况且，当时曾确定检察系统实行垂直领导体制，并且试 行了一年有余;而实践证明，这一垂直领导体制在具体运行过程中遇到了诸多困 难，确有难行之处。因此，在新的立法中确认法院和检察署为各级政府的组成部 分，接受同级政府委员会的领导(政府委员会本身即是“议行合一”的组织载体)， 乃是顺理成章之事。

随着人民共和国的日益巩固和发展以及由新民主主义向社会主义过 渡进程的加快，新中国的司法体制逐步实现了由司法与行政的结合向司法与行政 的分立的历史性转变。这一转变的标志是“五四宪法”统摄下的新型司法体制的创 设。“五四宪法”确立了从属于人民代表大会的‘一府两院”之政治制度架构，这表 明巩固人民民主的国家制度己进入了新的发展阶段，亦即法制更加完备的阶段。

与先前的国家立法不同，“五四宪法”以及《全国人民代表大会组织法》(1954年9 月20日)、《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》(954年9月20 曰)、《人民法院组织法》(1954年9月21日)和《人民检察院组织法》(1954年9月 21日)不再规定审判机关和检察机关为政府的组成部分，也不再规定这些司法机 构实行双重领导体制，接受同级人民政府委员会的领导，而是在总结建国以来司 法工作经验的基础上，较为合理地设定了司法机关在国家政权体系中的地位，创 设了既吸收国际经验(主要是前苏联)、又具有鲜明中国特色的新中国司法体制。

这主要表现在：(1)在人民代表大会制度业己确立的条件下，实行司法与行政的 分离，并把司法机关纳入国家权力机关的监督范围，规定最高人民法院对全国人 民代表大会负责并报告工作;在全国人民代表大会闭会期间，对全国人大常委会 负责并报告工作;地方各级人民法院对本级人大负责并报告工作;最高人民法院院 长的人选和最高人民检察院检察长的人选，由全国人大代表联合提名或者单独提 名并选举产生，最高人民法院副院长、庭长、副庭长和审判员，以及最高人民检 察院副检察长、检察员和检察委员会委员，由全国人大常委会任免;县级以上的 地方各级人大选举本级人民法院院长，省、直辖市的人大并且选举中级人民法院 院长，地方各级人大有权罢免由它选出的法院院长。(2)突出检察机关的独特法 律地位及其领导体制，一方面规定最高人民检察院对全国人大负责并报告工作， 在全国人大闭会期间，对全国人大常委会负责并报告工作;另一方面却与法院不 同，规定检察机关实行垂直领导体制，地方各级检察院在上级检察院和专门检察 院的领导下，并一律在最高人民检察院的统一领导下进行工作，而没有规定地方 各级人民检察院要对地方各级人大及其常委会负责并报告工作，更没有规定检察机关内部的司法行政事务要由司法行政机关负责管理(而是规定各级人民检察院 的人员编制和办公机构由最高人民检察院另行规定)并且规定省、自治区和直辖 市的人民检察院的检察长、副检察长、检察员和检察委员会委员，由最高人民检 察院提请全国人大常委会批准任免，省、自治区、直辖市的人民检察院分院和县、 市、自治州、自治县、市辖区的人民检察院的检察长、副检察长、检察员和检察 委员会委员，由省、自治区、直辖市的人民检察院提请最高人民检察院批准任免 ^8(3)改变以往上级法院领导下级法院的体制，建立了法院内部监督体制，规定 最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院 监督下级人民法院的审判工作.但是，即便在这一时期，审判机关与行政机关之 间的职能依然存在着一定程度上的交叉关系.比如，《人民法院组织法》规定， 高级人民法院和专门人民法院的设置，由司法部报请国务院批准，中级人民法院 和基层人民法院的设置，由省、自治区、直辖市的司法行政机关报请省、直辖市 人民政府或自治区机关批准(第2条)各级人民法院的司法行政工作由司法行政机 关管理(第14条)基层人民法院在上级司法行政机关授予的职权范围内管理司法 行政工作(第19条)地方各级人民法院副院长、庭长、副庭长和审判员由地方各级 人民政府任免，在省内按地区设立的和在直辖市内设立的中级人民法院副院长、 庭长、副庭长和审判员由省、直辖市人民政府任免(第32条)地方各级人民法院助 理审判员由上一级司法行政机关任免，最高人民法院助理审判员由司法部任免 (第34条)各级人民法院的人员编制和办公机构由司法部另行规定(第40条X1这一 情形表明在那个特定的社会历史条件下，司法与行政之间的分离是有限度的。