学前教育管理机制的问题与挑战 学前教育的挑战

学前教育管理机制的问题与挑战

一、当前我国学前教育管理体制存在的主要问题 由于长期以来对学前教育重要性认识不足，我国在经济 体制改革和社会转型过程中未能充分考虑学前教育事业发展的需要，当前学前教育管理体制存在着诸多不适应事业发 展需要的问题。特别是政府职责定位不清晰、职能转变不到 位、各级政府与政府各部门之间职权责划分不尽合理、管理 机构和人员设置不健全等问题，已成为制约我国学前教育事 业健康发展的体制性障碍。

（一）政府和市场的关系未理顺，政府职责定位不明 政府和市场的关系未理顺，导致政府学前教育管理和服 务职能缺位。20世纪末，我国在计划经济向市场经济转型的 过程中，随着政府经济职能与政治职能相分离，原来计划经 济体制下通过行政手段管理学前教育事业发展的做法受到 挑战，对政府职能新的定位又未能及时明确，加上对学前教 育的重要性认识不足，很多地方政府发展学前教育事业的职 责有一定弱化，出现了责任不到位甚至推卸责任的现象。尤 其是2003年《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》中“以 社会力量兴办幼儿园为主体”[1]的政策导向，使学前教育 事业发展出现了比较明显的社会化和市场化转向。当前我国 仍处于社会主义初级阶段，属于发展中国家的事实没有改变 “，九五”“、十五”期间学前教育事业发展的情况表明， 目前我国支持学前教育发展的制度尚不完善，需要政府发挥 强有力的主导作用。2010年11月颁布的《国务院关于当前发 展学前教育的若干意见》明确提出“政府主导”发展学前教 育，并对中央和省级政府的职责作出一些规定，相比以往政 策有了很大进步。但是，对究竟如何发挥政府的主导作用，对各级政府的具体职责及其在学前教育管理上的权责划分 尚缺乏明确规定，学前教育管理体制有待进一步完善。从各 省近期出台的政策文件来看，一些省份虽然提出要“政府主 导”、“明确政府责任”或是“落实政府责任”，但却没有 对政府发展学前教育的主要责任给出明确、具体的规定。此 外，从目前的政策规定来看，一些省份将“政府主导”的概 念等同于“政府办园”，过分强调政府在办园方面的主导责 任，而在一定程度上弱化了政府在学前教育事业发展中统筹 规划、政策引导、规范管理、队伍建设、质量提升和督导评 估等方面的重要职责。

（二）各级政府间职责定位不清，权责配置随意性大 目前，我国学前教育实行“地方负责，分级管理和各有 关部门分工负责”[2]的管理体制，但是由于政府整体职责 定位不明晰，缺乏刚性化的法律保障，因此各级政府间权责 配置随意性大，特定层级政府在发展学前教育事业中的职、 权、责、利不对称，政府职责缺位、不到位与错位问题严重。

首先，中央政府职责缺位、不到位与错位并存。主要表 现在：第一，中央政府建立并完善全国性学前教育法规和政 策的职责缺位。学前教育上位法缺失，政策法规、制度不健 全或不完善，尤其是一些关系全国学前教育事业发展水平与 质量的政策制度，如学前教育投入保障制度、学前教育督导 评估制度等迟迟未出台或多年未修订。第二，中央政府维护 公平、促进区域间学前教育事业均衡发展的职责缺位或不到位。学前教育公平是教育公平的起点和基础，然而当前我国 各级政府在推进学前教育均衡发展方面的职责不够明确，尤 其是中央政府对中西部贫困地区学前教育事业发展的扶助 职责尚不够到位。我国城乡、区域、园所间学前教育发展差 距大，发展水平、质量失衡问题突出，在部分地区甚至已经 成为重大的民生问题而引起了社会普遍关注。第三，当前我 国中央政府管理学前教育的职责错位，仍然承担着极少数的 城市公办园办园主体角色。中央部委办园是改革开放前国家 整体经济实力不强、资源有限的特定历史背景下促进学前教 育事业发展的有效举措，曾在推动我国学前教育事业整体发 展方面发挥过积极作用。然而，随着我国经济社会发展，尤 其是在当前转变政府职能、建设公共服务型政府的行政体制 改革背景下，中央政府发展学前教育事业的职责有必要重新 思考与定位。

其次，地方政府间权责错位严重，责任主体重心过低。

由于1994年我国实行了分税制财政体制改革，中央在规范与 省级财政的关系后，对省与市、市与县、县与乡镇的财权与 事权分配未作刚性规定，出现了财权逐年逐级上收，事权层 层下放的局面，导致越到基层，财权与事权失衡状况越严重。

在学前教育管理体制中，地方各级政府间权责配置缺乏统一 规范，事权层层下放、导致责任主体重心过低、上下级政府 间权责关系不对称等问题凸显。尽管中央多份政策文件都提 出“地方各级政府要重视并扶持幼儿教育的发展”“、地方各级人民政府要积极采取措施，加大对幼儿教育的投入，做 到逐年增长”，但由于具体应该由哪级政府承担主要责任及 政府间关系的规定模糊，尤其是投入和支出的管理职责不明 确，导致在政策文本上扶持学前教育发展、加大对学前教育 投入是地方各级政府的职责，而在实际操作中上级政府往往 依靠其行政权力优势把责任推给下级政府，出现“上级请客、 下级买单”的情况。[3] （三）政府各部门间职责定位不清，职权责划分不尽合 理 2003年3月出台的《关于幼儿教育改革与发展的指导意 见》中，明确提出要建立“由教育部门牵头、有关部门参加 的幼儿教育联席会议制度”，[4]并规定了教育部门、财政 部门、价格主管部门、建设部门、民政部门、卫生部门、劳 动保障部门、编制部门，以及妇女儿童工作委员会和妇联组 织等部门的相关职责。但是，由于政策文件中对各部门之间 的职能、权限和责任配置规定得不够明确、到位，导致政府 各相关部门间职责定位不清，权责划分不尽合理，其中最突 出的就是权责配置交叉，多头管理、批管分离问题突出。如 有研究指出，城市街道幼儿园在行政上由街道办事处管理， 业务上由区托幼办指导，在人事工作的衔接上由区妇联主管。

当幼儿园经费陷入困境时，谁也拿不出解决的办法。[5]在 幼儿园审批方面，存在明显的“懂行者没有审批权，有权审 批者又不懂行”，[6]“多头审批，批管分离”[7]的现象。由于现行学前教育政策与民办教育相关政策法规在幼儿园 审批登记注册方面规定不明确且不统一，造成实际执行中民 办幼儿园可以在教育部门、民政部门和工商部门等多个部门 注册。民政部门和工商部门因缺乏专业力量既不负责资格审 查也不负责园所开办后的监督和管理，出现批管分离的情况。

在民政和工商部门注册的幼儿园，往往因缺乏教育部门及其 他相关部门对其进行严格的资质审查，存在着诸多不规范的 办园行为。由于这些园所没有到教育部门进行审批和登记备 案，因此教育行政部门往往不了解这些园所的开办情况，或 者即使知道这类园所的存在，但因为不是其审批注册部门， 也难以实施监管或取缔，导致社会上存在一批办园条件不达 标、安全隐患问题突出的“非法办园”。多头管理也对教育 行政部门行政执法带来困难。审批时多部门有权，行政执法 时仅教育部门有责，教育部门权小责大，加之管理力量严重 不足，最终行政执法流于形式，“今天查处不规范园所，明 天换块牌子照常经营”的情况屡禁不止。

（四） 学前教育管理机构及其人员设置严重缺位，组 织程序不健全 现有政策文件中对于学前教育行政管理机构和人员配 置标准的规定不明确，虽然提出各地教育行政机构应设立学 前教育行政管理机构和人员，但缺乏对机构和人员设置数量、 资质、归属、职责等明确的规定。仅在1989年12月原国家教 委颁布的《关于实施〈幼儿园管理条例〉和〈幼儿园工作规程（试行）〉的意见》中对机构和人员配置数量和资质做出 规定，要求“各级教育行政部门要有一名负责人分管”幼教 工作，并要求各地“建立和健全管理机构，配备和充实有一 定政策水平和行政管理能力、懂专业的行政管理干部”，[8] 规定宽泛且操作性差。我国31个省（市、自治区）无论是行 政区划面积、人口还是管辖的地市、区县、乡镇（街道）数 量等的差距都很大，各省（市、自治区）教育行政部门管理 的幼儿园数、幼儿教师数、幼儿数差距较大，管理幅度、难 度各不相同。

以2009年统计数据为例，山东省共有15，368所幼儿园， [9]在全国各省（市、自治区）中幼儿园数量最多；
而宁夏 回族自治区仅有334所幼儿园，[10]在全国各省（市、自治 区）中幼儿园数量最少，两地园数相差15，034所。因此， 应该要求各地根据管理的幅度和难度合理设置学前教育管 理机构和配备管理人员，并提出相应的指导标准，而不是仅 仅提出“建立和健全”管理机构，“配备和充实”行政管理 干部。此外，《意见》中对学前教育行政管理干部的行政归 属、编制以及专职、兼职情况规定不明，各地执行时随意性 很大，导致当前我国学前教育管理职位和人员设置不合理、 管理力量薄弱。如有研究指出“省市幼教行政机构，除北京、 天津等极个别城市外纷纷撤消，由基教处一名同志兼管，不 少省市甚至没有幼教专职干部，或专职干部不‘专干’，大 大削弱了该地区幼教实际领导力量”。[11]2005年国家教育督导团派出督查组对北京、河南、山东、江苏、吉林、湖南 六省幼儿教育进行督导，发现除北京外，其他五省中许多市、 县没有专门的幼教管理机构和人员。[12] 二、当前我国学前教育管理体制面临的主要挑战 近年来，随着我国经济社会发展和国内宏观政策形势的 变化，财政管理体制和教育管理体制改革的推进，以及社会 对于适龄儿童接受学前教育需求的不断增长，我国学前教育 管理体制改革面临新的要求和挑战，不断改革和完善学前教 育管理体制势在必行。

（一）政府职能转变，要求政府在学前教育事业发展中 发挥主导作用 当前我国政府施政理念发生转变，提出要“以人为本” 构建“和谐社会”，从“以政府为中心”转变到“以满足人 民需求为中心”，建设公共服务型政府。公共服务型政府的 理念意味着政府需要从过去聚焦经济建设扩展到社会服务 等更为广阔的领域。在新的形势下，为满足日益扩大的社会 公共需求，加强和优化公共服务理念，调整政府结构，转变 政府职能已经成为我国政府行政改革的核心。自从2004年温 家宝总理明确提出“建设服务型政府”以来，建构公共服务 体系、提供有效的公共服务已经成为我国政府职能转变的基 本目标与定位，成为现代公共服务型政府的最根本职能。

[13]由于我国学前教育资源总量有限，尤其是有质量的普惠 性公共学前教育资源严重不足，导致当前“入园难、入园贵”问题突出，已经成为重要的教育问题、社会问题和民生问题。

作为国民教育体系基础环节、基础教育重要组成部分的学前 教育，随着社会经济的发展和其强正外部效应的日益凸显， 其公共产品属性不断趋强，[14]理应受到政府的更大关注与 推动。[15]政府的公共服务职能要求其以改善民生为基本职 责，积极回应公众需求，在学前教育事业发展中发挥主导作 用，提供和加强基本学前教育公共服务。可以说，政府在学 前教育事业发展中的主导职责是否切实落实，是当前我国政 府职能转型背景下，教育公共服务领域中政府职责定位的必 然要求，也是影响和决定我国学前教育战略发展方向的核心 关键与前置性问题。

（二）财政体制改革，要求学前教育管理整体提升责任 主体重心 1994年，我国开始实施分税制财政管理体制改革，根据 事权与财权相结合的原则，将税种统一划分为中央税、地方 税、中央与地方共享税，建起了中央和地方两套税收管理制 度。分税制改革在理顺中央和地方的分配关系，加强税收征 管，保证财政收入和增强宏观调控上发挥了一定的积极作用。

然而，虽然分税制改革使中央、省级政府财政收入所占份额 逐步提高，中央财政收入比重甚至上升到占财政总收入的 50%以上，但是在整个学前教育投入格局中，却是地方财政 占大头，中央财政只占很小的比例。这在一定程度上缩减了 政府财政对学前教育的投入。根据事权与财权相匹配的原则，中央政府应该在学前教育事业发展中承担更多的责任。随着 财政体制改革，我国市县以下政府财政收入所占份额不断降 低，2000年，为减轻农民负担，中央明确提出了对农村税费 制度进行改革，并从2001年开始逐步在部分省市进行试点、 推广。农村税费改革是党中央、国务院做出的重大决定，符 合绝大多数农民的利益，从长远来看，取消农村教育费附加 和农村教育集资，将农村教育经费纳入各级政府预算予以保 障，对稳定农村教育投入保证农村教育发展起着积极作用。

但是从目前来看，随着税费改革后教育经费筹措渠道的减少， 农村教育经费也随之减少，教育系统发展承受了比以往更大 的财政压力，尤其是区县、乡镇一级压力更大、问题更为突 出。目前，作为我国五级政府体制的最基层单位―――乡镇 （街道）承担着学前教育管理的主要和直接责任，但是乡镇 （街道）的财力最为薄弱，学前教育发展的经费投入和资金 筹措没有保障，管理层级过低，事业发展无法有效统筹。因 此，当前我国亟须整体提升学前教育管理责任主体重心：一 方面应明确县（区）为学前教育管理的责任主体；
另一方面 中央政府应加强宏观调控和加大转移支付力度，省市政府应 加强统筹，在学前教育管理中扮演更加积极的角色。

（三）多种形式扩大学前教育资源，要求政府相关部门 明确职权责划分 我国学前教育资源本来就不充足，“九五”、“十五” 期间出现的社会化、市场化转向，更加剧了优质、普惠性公办学前教育资源的减少。近几年，“入园难、入园贵”问题 凸显，成为重要的民生问题和社会问题。人民群众普遍反映 孩子入园难，尤其是进入收费合理、质量有保障的公办园更 是难上加难；
一些地方甚至出现了幼儿园收费高昂，甚至超 过大学学费的情况。为了积极发展学前教育，着力解决当前 存在的“入园难”、“入园贵”问题，满足适龄儿童入园需 求，党中央、国务院先后召开多次会议，出台政策，积极探 讨扩大学前教育资源的多种形式，这进一步对政府相关部门 明确职权责划分提出了要求。

首先，大力发展公办园，提供“广覆盖、保基本”的学 前教育公共服务。[16]城镇小区配套幼儿园和农村乡镇中心 幼儿园作为扩大学前教育资源的重要途径，需要政府及其相 关职能部门统筹规划，协调管理，明确各自的职权责划分。

在农村，乡镇中心幼儿园的建设和发展应该由县级政府牵头， 协调处理好教育、规划、土地、建设、财政和人事等部门的 关系，统筹并充分、有效利用现有农村富余教育资源，多渠 道扩大学前教育资源；
在城市，小区配套幼儿园应该在明确 其性质、用地和产权的基础上，由政府牵头，建立起教育、 规划、建设、财政、国土、发展改革等相关部门联合的专门 机构，统筹领导与协调小区配套幼儿园的建设和管理工作， 加强部门间的协调机制并明晰各自职责，明确审批验收和产 权移交程序，切实保障配套幼儿园的建设与管理，尤其是要 充分发挥教育部门的审批、验收和管理职权。其次，鼓励社会力量以多种形式举办幼儿园，积极扶持民办幼儿园特别是 面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园。[17]在对民办园 的扶持和管理中，为了吸取“九五”“、十五”期间学前教 育事业发展的前车之鉴，也需要明确教育、民政、工商、税 务、卫生等各个相关部门各自的职权责划分，避免出现权责 配置交叉，多头管理、批管分离等问题。为了保证教育行政 部门的行政执法权，上海、广东、江苏、湖北、四川、贵州、 甘肃、宁夏等省市区确立了教育部门归口管理的学前教育管 理制度，可以为我国学前教育管理体制改革提供启示和借鉴。