[论我国旅游管理体制的改革与创新]管理体制改革

论我国旅游管理体制的改革与创新

一、世界旅游管理体制模式 众所周知，许多国家都有专门的政府机构负责管理旅游业，这些机构 统称为国家旅游组织（NationalTourismOrganization)0在旅游业发展过程中，国家 旅游组织（NT0)作用可概括为：开拓者——在旅游业发展初期,OT0大量投资于 基础设施建设，制定旅游业的战略规划，推动旅游业的发展；
规范者——旅游业 逐步兴起,旅游投资与日俱增，饭店、旅行社等旅游企业越来越多，市场情况复 杂化，这一时期，NT0主要是制定、执行旅游法规，规范市场竞争秩序，保护旅 游业的良性发展；
协调者——旅游业已发展成为国民经济的支柱产业,在为国家 赚取外汇、提供就业机会的同时,其负面效应也日趋明显，这一时期，NT0主要是 进行调控和协调工作，以提高旅游业的社会效益。

纵观世界各国旅游业管理模式，无论其管理部门作为政府部门的独立 部门还是隶属于商务部、交通部、文化部、经济部,其管理体制模式主要有三类：
(一)市场主导型 这种模式的基本特征是让市场经济这只“看不见的手”发挥最大的作 用，国家一般不设专门的政府主管部门，包括海外市场促销、行业利益协调、国 际信息交流、旅游市场管理等都由旅游协会这类半官方的组织机构来承担。市场主导型旅游管理模式十分强调市场机制对旅游发展的基础作用，在旅游市场上起 一个公正且高水平的裁判员作用。如香港的旅游业由香港旅游协会按照市场经济 的原则进行管理。香港旅游协会根据港府的法规成立，是推动香港旅游业发展的 法定社会机构。旅游协会实行会员制,一类是旅游会员，另一类是普通会员，会 员包括国际客运商、酒店和旅行社代理商、饮食和娱乐等与旅游业有关的企业。

旅游协会的工作目标是：推动香港成为旅游胜地;统筹旅游业内各种活动；
促进 旅游设施的改善;广泛报道香港的旅游特色；
向政府提出有关旅游业的各种建议 等等。旅协理事会的委员一半由政府委任，一半由会员推选，既有行业自律，又 有政府权威。香港旅游协会因其卓有成效的管理被誉为全球最成功的旅游业管理 机构之一。

(二)政府主导型 这种模式是将政府与市场有机地结合起来，通过政府力量的强制性干 预，促使一国旅游业实现快速增长。它主要适应在市场发育还不完善的条件下， 政府通过制定、补充、修改、解释相关政策法规，对旅游企业的各种不正当竞争 行为予以制止和纠正。国家设立强有力的政府主管部门，如旅游局或者旅游委员 会，承担包括旅游规划、竞争规划、市场促销、人才培养等行业管理基本职能’ 并对地方旅游主管部门实行垂直领导，行业协会的作用被限制在最小的范围内。

实行政府主导型的旅游行业管理模式的国家旅游业的发展水平直接取决于政府 的组织与决策能力。

(三)政府干预型 该模式认为，由于政府长期奉行不干预政策，导致旅游业在发展过程 中出现种种不平衡，而旅游市场没有能力改变这种不尽人意的现状。为了弥补旅 游市场的缺陷，政府有必要对旅游业进行适度干预。该模式强调市场竞争与政府 管理并存，在最大限度发挥市场机制作用的基础上，政府积极进行旅游市场规制 与管理,规制的目的是克服旅游市场的失效，政府管理以市场手段为主,鼓励旅游 企业公平竞争。在充分运用各种经济杠杆调节旅游市场的同时，政府加强对旅游业长远发展的规划与指导，以避免市场经济产生的盲目性，发展规划通过旅游产 业政策来保证。

以上三种不尽相同的旅游业管理模式很难说哪种更优，因为不同的国 情决定了每个国家的旅游行业管理模式的不同。一般而言，当一国的市场经济尚 不成熟，旅游业对国民经济的发展又处于重要地位时，该国的旅游业管理通常采 用政府主导型。与之相反，该国的市场经济较发达，并且旅游业的发展水平也较 高时，该国旅游业的管理模式更倾向于选择市场主导型。介于以上两者之间的国 家则以政府干预型管理模式为主。

二、我国旅游管理体制的现状 (一)我国旅游管理体制现行模式 目前我国采用国家、省、市、县四级旅游局为旅游业主管部门的行政 管理模式。国家旅游局主要职能是：拟定发展旅游产业的方针、政策和主要规章 制度;根据国家经济发展计划制定发展旅游业的长远和年度规划•’协调各有关部 门、地区、企业间的经济关系；
纽织对外宣传和旅游信息的传播；
处理对外旅游 事务；
监督检查政策、计划和法令的执行情况，及吋处理旅游工作中的问题等。

省旅游局作为省下属的行业主管部门对全省旅游业进行综合管理，其主要职责 有：负责涉外饭店开业许可证的审批和星级评定；
负责国际旅行社的审核和国内 旅行社的审批，收缴保证金;负责旅行社管理人员和导游人员的资格考试;负责各 类旅游企业员工的岗位培训；
负责涉外商店、涉外餐厅和旅游汽车公司的资格审 验和定点管理;负责全省的旅游宣传促销工作。各市、县旅游局作为当地政府下 属的行业主管部门负责本地区旅游业的管理工作。

(二)我国旅游管理体制存在问题1.政府越权管理,干预企业的正常运作 不可否认,随着我国旅游业对外开放和逐步成熟，中国旅游业在一些 措施方面已经按照国际惯例进行操作，在旅游业的行业管理和行业服务的实践中 已经摸索出了一系列适合中国特色的行业规律，并制定了有效的规章制度，使旅 游业有章可循。但我们也应看到，在我国旅游业的管理体制中政企不分的现象在 许多地区还存在，并冠以“中国特色”。这种不协调关系的存在，既有其深远的历 史原因，更有其剪不断的现实联系。其原因主要有：
(1) 政府方面的原因。政府行政管理部门不能在市场经济中找准自己 的角色，即很难弄清楚自己该干什么，不该干什么。这一方面是因为政府部门尚 未脱离计划经济的惯性作用；
另一方面是管理部门受自身利益的驱使,在行使政 府职权进行行业管理时,就不可避免地在行业中导致不公平现象，直属企业和非 直属企业不能等同视之。另外在行业管理中实行不必要的行政干预，从而降低了 行业管理部门的威信。

(2) 企业方面的原因。企业惰性和企业领导人的怯懦,是滋生政企不分 的土壤。在世界旅游业和中国旅游业一片繁荣的景象中，旅游企业的经济效益相 对于许多工业企业要好得多。企业在比较中内部很容易滋生一种不求上进的惰性。

同时一些领导人不能认识到市场经济的本质，对企业全面走向市场诚惶诚恐，对 企业在市场中的生存缺乏信心，因而不能以一个企业家应有的胆识把企业引向市 场，却甘愿接受管理部门直接干预。于是，在政府管理部门与企业的双向选择中 居然有了一种契合，那就是维持现状。管理部门有了干预企业行为的权力，而企 业也无可奈何地接受着政府的干预。

2.旅游局既是“运动员”，又是“裁判员” 有些管理部门同时挂上“旅游局”和“旅游总公司”两块牌子，这既不符 合市场经济中政企分离的原则，也不能保证在行业管理方面的公平性。企业是以实现利润最大化为目标，而管理职能是以规范行业行为为首要任务，他们之间的 利益取向不能说没有对立的方面。

3•条块分割、政企不分、各自为政的旅游管理体制,使旅游宏观管理失 控 迄今为止，与社会主义市场经济要求相适应的旅游宏观管理体制仍未 建立，没有一个跨部门跨行业的旅游管理机构来制定产业政策、规划产业布局、 控制产业规模、调整产业结构,使得我国旅游业长期处于各自为政、条块分割的 局面。盲目扩张导致了过大的产业规模和不合理的产业结构,进而又引起了恶性 竞争，破坏了市场秩序，严重损害了旅游业的整体利益。另一方面,我国的旅游 产品主要以风景、文物、园林、文化等为主，由于各级旅游局缺乏全面的宏观调 控手段,行业管理和行政约束的能力很弱，出现了很多管理上的空白；
加上利益 关系和地方保护主义的影响，许多产品或景区被人为分割，旅游行业间、企业间 的磨擦和冲突加重，旅游资源的统筹开发和旅游产品的整体设计难以进行，诸多 旅游拳头产品长期处于少投人、粗包装、低效益的初级阶段,使得旅游业的整体 竞争力下降，行业风险也大大增加。

三、我国旅游管理体制改革和创新的总体思路 旅游业是一个综合性的产业，除核心旅游业外，辅助旅游业遍布几十 个行业部门。同时，我国旅游业又处于由计划经济向市场经济过渡的转轨变型时 期，产业界定尚不清晰，产业组织也亟待规范和完善。在这种情况下，建立适应 大旅游、大产业、大市场要求的宏观管理体制实属当务之急。为此，我们必须及 早构建既适应旅游业特点，又符合我国实际的旅游管理体制。

(一）明确角色定位,加强宏观管理和调控在中国这样一个社会主义国家，旅游业发展的时间还不长，所以最适 合的还是政府主导型管理模式。在政府行政管理模式下，管理部门应对整个行业 进行宏观管理和宏观服务。具体而言，旅游管理部门应主要行使好以下职权：
(1) 制定行业发展规划并在此基础上保证供求关系的平衡；

(2) 负责组织社会力量对旅游资源开发的规划及旅游项目的审批；

(3) 负责制定行业管理法规并通过各种手段监督实施；

(4) 组织旅游业对外宣传促销，塑造所在地在国际国内旅游市场上的 整体形象；

(5) 组织开发适宜的旅游产品；

(6) 组织行业人才培训，开发行业人力资源；

(7) 提供行业服务，使管理手段和服务手段并存。

(二)建立多层次、多侧面的旅游业管理网络体系 1. 建立旅游领导小组或旅游管理委员会 旅游业的综合性、关联性和边缘性较强，必须建立一整套级别髙、权威大、职能强的旅游管理机构。它能够对旅游六要素进行宏观调控和综合协调， 能够对旅游资源进行大规模、深层次的开发或整合，能够推动跨地区、跨行业、 跨所有制的大型旅游企业集团的组建,使一国或一地区的旅游业走“大旅游”的发 展新路子。国家可成立国家旅游领导小组，由主管旅游的国务院副总理任组长， 组成成员包括交通部、外交部、国家计委、民航总局、国土与资源部、公安部、 环保总局、体育总局、国家旅游局、国家林业局、建设部和文化部等与旅游业相 关部门的主要领导,管理和监督旅游局的工作。国家旅游局是旅游领导小组下设 的旅游行政管理机构，其主要职责包括市场促销、投资引导、信息统计、教育培 训、行业管理、景点开发、受理游客投诉等。各省、直辖市可按照上海模式组建 旅游管理委员会，旅游管理委员会是全省旅游业的最高决策机构和综合协调部门， 旅游管理委员会由本省主要领导任主任，旅游局和相关局的负责人任副主任或委 员，下设有关职能处室及咨询机构。旅游管理委员会的主要职责是:决定本省旅 游业的发展战略并监督实施，决定或审批重要的旅游项目并监督实施，处理旅游 活动中出现或涉及的重大问题，提出解决意见并监督有关部门执行，协调各地区、 各部门之间的关系，保证旅游业的顺利发展。各市、县可根据本地区旅游资源构 建旅游管理委员会，为本地区旅游业发展提供相应的制度保障，从而避免了旅游 行业多头管理的弊端。

2. 建立旅游行业协会 政府行政管理是中国旅游业管理的主要手段，担并不是唯一手段。旅 游行业规范的形成和发展需要通过多层次、多侧面的管理网络体系来制定、贯彻 和监督行业行为标准,从而形成一种行业制度和行业纪律。这个目标的实现不是 单纯依赖于旅游管理部门的努力就能完成的，但旅游局应在这个管理体系中起核 心作用，并有义务扶持这个体系的形成,操纵其运作以完成行政管理意志。旅游 行业协会应成为管理网络体系中重要的一个层面。行业协会是由同业经营者基于 共同利益的需要实行联合的组织，它对外沟通政府与具体行业从业者的联系，向 政府提出具体建议，以更加有效地保护本行业的共同利益，并在政府准备实施具 体的法规、政策和计划时，及时向政府反馈本行业的具体意见和建议;对内沟通 信息，规范本行业从业者的行为，使其严格地遵守政府的政策法规，以更加谨慎 的态度从事经营行为，防止危害本行业整体利益的行为的发生和蔓延，降低交易 成本，使行业的行为统一到效率最佳状态。成熟的市场经济要求旅游企业主体自觉遵守公平竞争规则，协会是行业自我约束的重要组织形式。

市场经济发达国家都注重协会在管理中的作用，协会管理的优势在于从企 业的自身实际利益要求出发，从而超脱于管理组织的自我利益，以被约束对象更 易接受的方式完成行业管理意志，但协会只能成为当前中国旅游业管理的辅助手 段。目前我国全国性旅游行业协会有：中国旅游协会、中国旅游饭店业协会、中 国旅行社协会、中国旅游车船协会、中国旅游报刊协会、中国之友基金会。在地 方层次上，我国各省、自治区、直辖市都成立有各种名称不一的旅游协会。这些 协会在性质上也都属非营利性的社会组织或民间团体，但在工作开展时要接受当 地旅游行政组织的指导。

3.建立和完善社会公共监督和管理机制 社会公共监督和管理包含两个层面的意思，一是建立消费者的社会监 督，消费者的社会监督是完成行业管理的一重要侧面。因此建立一种沟通消费者 与管理部门的畅通渠道，为消费者创造一种信心和安全感，是十分必要的。二是 完善旅游主管部门的管理机制。旅游业是一门综合性很突出的产业，涉及到多个 政府管理部门在自身的职能范畴内对企业经营行为的某个方面进行管理，如公安、 文化、文物、环卫、城建、规划、宗教、园林、物价、工商等部门，如果他们之 间的关系不能很好协调，就可能成为发展旅游业的制约因素，旅游行业管理的重 点应从对个别企业的管理转移到宏观调控和总量平衡的职能上来,使每个企业都 能自觉遵守市场规则，以服务质量为标杆，公平竞争。但这种目标的实现在我国 还需要相当长的历史时段。当前政府管理部门的当务之急是制定合适有效的政策 法规及行业标准来制约企业不成熟的市场行为，强行使企业纳人轨道，在秩序中 发展,而不是任其徘徊不前或恶性发展。

(三)开源节流,寻求行业管理经费来源新渠道 建立政府行政管理模式，管理部门与企业在经济利益上脱钩后所面临 的最大困难便是资金困难的缺乏。只依靠政府的行政经费是难以维持庞大的行业管理和行业服务的，以前靠收取直属企业管理费来服务于整个行业，这对直属企 业来说是不公平的。在新的体制下，管理部门所需经费来源有三条途径：
1. 建立旅游发展基金 通过从旅游企业的营业收人中收取一定比例的经费来建立旅游发展 基金既符合国际惯例也符合企业的根本利益。企业所缴纳的那部分资金实质上是 以个体货币投人转化为整体货币资本投人。旅游业的特殊性对整体城市形象的要 求比对个别企业的要求更为重要。只有当一个城市或一地区的整体旅游形象被世 界所认可后，方能在竞争日益激烈的市场上争取应有的份额。旅游发展基金征收 的范畴、方式和数额可在全国统一政策范围内根据各地情况而定，但该基金的主 要作用是基本一致的，应主要用于：（1)市场开发、促销和调研；
（2)旅游产品 的开发和行业组织活动；
（3)资源开发导向的激发；
（4)旅游人力资源开发。基 金各类用途可根据不同情况进行分配，但绝大部分应用于宣传促销，这可参照发 达国家宣传促销费占旅游业总收人的4%c的比例来进行预算。

2. 建立旅游行业国有资产运营公司 在我国，旅游资源绝大部分属国家所有，因此在旅游企业的资产中， 占大头的是国有资产，而这些资产的管理权分布在众多的行政管理部门手中。这 种产权虚置的状况使国有资产缺乏合理的监控手段，易于流失。随着政企分开和 企业进人市场，这类国有资产应按行业归属建立国有资产运营公司，该公司受国 有资产管理部门委托全权对所管辖资产负责其增值保值。这种设想对于旅游业资 源的合理配置和优化组合提供了一种较理想的客观环境，从而打破f以前资源分 化、不合理竞争的局面，同时也为旅游行政管理部门进行行业管理打下了坚实的 基础。旅游行政管理部门和国有资产运营公司政企应截然分开，但公司经营国有 资产所获得的利润应在明确的政策范围内按一定比例缴给旅游管理部门以补充 行业管理和行业服务所需经费。3. 采取税收部分返回的方式给旅游一定的资金补贴 在现有国有资产经营体制下，政府税务部门将征收的旅游企业所得税 按照一定比例返还给旅游管理部门。这样做的结果是政府扶持旅游业的发展将收 取更多的企业所得税，旅游经济会更具活力。

(四)运用现代信息技术和网络技术,提高旅游管理的效 旅游业是一项新兴事业，同时它也是发展较快的产业之一。在信息技 术和网络技术髙速发展的当今，作为旅游行业管理部门必须早日实施管理现代化， 提高办事效率。如通过互联网进行旅游统计、旅游项目审批、资格证年审、旅游 政策发布、对外宣传等等。这就要求我们要加强旅游管理人才的培训和培养，使 我国有一支高素质的管理队伍以适应高速发展的旅游业的需要。

四、结语 旅游业是一个市场化程度很高、社会化属性很强、公共产品比重较大 的产业，尤其需要政府的介人。但是由于我国的旅游管理体制的相对滞后，使得 政府行为异化或弱化，严重阻碍了我国旅游业的发展。因此，迫切需要改革现行 的旅游行政管理体制,从制度变迁和制度创新的角度规范政府行为，发挥政府的 各项职能。同时应借鉴国外先进的管理经验,组织成立各种行业协会，发挥行业 协会协助政府维护市场秩序，共同促进旅游业的健康发展。