行政法的基本原则和理解 [论行政法的基本原则]

论行政法的基本原则

行政法作为重要的一个部门法，不仅内容繁多，体系庞杂;而且因为 行政法主要是调解行政主体管理公共事务的法律，具有能动性的特点，这使得其 需要及时对社会生活的变化做出相应的反映，这也是实现其保障公民的基本权利 和自由，维护社会秩序，维护公平正义的法律价值的必然要求。但是因为法律的 制定和修订都需要一定的程序这也使其效率受到一定程度的限制。与此同时，行 政法的基本原则不仅体现行政法的基本精神和目的，而且有宏观指导性，更能顺 应时代的发展，反映国家在一定时期内的法律导向。由此，行政法基本原则的出 现和发展也是顺势而为而已。

行政法的基本原则因其本身的优势地位，一经学者学理化、规范化的 提出后就引发了激烈的讨论。由于各个学者对行政法基本内容的把握的不同，使 得其对行政法基本原则的总结和理解也存在差异，从而使行政法领域的基本原则 和行政法本身的内容一样内涵十分丰富，但是随着学理的发展，学者对行政法精 义的准确把握，行政法基本原则在某些方面也初步达成了主流的共识。下面笔者 就从行政法的一般基本原则和特殊基本原则的视角出发，对其进行一些初步的探 究。

一、 行政法基本原则的重地位 行政法的基本原则是在行政法调整行政法律关系的过程中，被高度概 括出来的有普世价值的原则性规范。一方面，行政法的基本原则脱胎于具体的行 政法规则，对行政法的整体架构起着统率作用，另一方面又随着实践的发展产生 出新的行政法的具体规则。而无论是旧的行政法规则还是新的行政法规则都必须 与行政法的基本原则保持一致，与其“共进退”。因此，其对于行政法法律体系的 指导和重构，有着不可替代的重要作用且主要体现在以下几个方面：
1. 行政法的基本原则作为行政法重要的母体性原则，其他具体的行 政法规则作为子原则必须以母体性原则为根据制定，同时还不能违背母体性规则。如果丧失对行政法母体性原则的把握，行政法的发展就会迷失方向，偏离原来的 “基本航道”。通俗点说，如果行政法是一个不断摸索着前进的探路人，那么行政 法基本原则则是必须要遵守的路标和方向。行政法本身是一种规范，一种规则， 而其基本原则应当被认为是“规则中的规则”。

2. 行政法的基本原则也是一种普遍性规范。它的高度概括性决定了 它的高度抽象性，同时也决定了它的普遍指导性。行政法的基本原则不仅贯穿着 行政法的所有环节，而且涵盖了行政法学的各个方面，因此行政主体和行政相对 人关系的调处，以及特殊的行政法律关系的规制，都是将行政法的基本原则和行 政法律规范的具体规定结合起来综合考虑的。不仅如此，行政法基本原则对于整 个的行政法立法、执法行为和处理一些行政争议也同样有指导和规范作用。行政 法的产生，实施，完善和进一步的发展，都离不开行政法基本原则的紧密伴随。

3. 行政法的基本原则是一种监督性质的法律规范。行政法的基本原 则是针对整个行政法体系所制定的规范。无论立法，执法还是具体的解决行政纠 纷的行为，都被限制在基本原则之中，所有的行政行为都不得与基本原则相违背， 在出现适用上的抵触时，基本原则的优先级也更高。随着社会的不断发展，行政 权的行使范围和内容也有了相应的扩大，对社会的影响也日益加深。在这种情况 下，难免会出现“越权”的现象，而行政法的基本原则作为一种变相监督，有效的 限制了行政权的滥用，将行政行为规范在一个合理的区域之内。不仅如此，在行 政权的行使进入到司法审查的阶段中时，虽然在我国尚且不被普遍使用，一些开 放性的基本原则也可以作为在缺乏一定法律依据情况下法官的参考对象，同时， 行政法基本原则也是司法审查的重要“防线”，预防行政权出现不合理的司法行为。

4. 行政法的基本原则也是联系行政法与其他法律部门的关系纽带。

不同的法律体系既有共性也有个性，在基本原则上，依法，程序正当，公平公正 公开等内容是所有法律部门所共同认可的原则，从这些相同或相似的方面，我们 可以将行政法和其他的法律部门联系起来。比如，在考虑宪法和行政法的关系时， 行政法作为“活”的宪法，行政活动的每个环节都体现着宪法的精义，而这一切又 都是在行政法基本原则的指导下进行的，因此，虽然宪法不能推导出所有的行政 法的基本原则，宪法的内涵早已融入行政法基本原则的微芒中。可以这样说，行 政法的基本原则不仅仅对行政法本身有着规范，指导，监督等一系列不可替代的 作用，对于其他法律部门，学者进行关于行政法的研究和交流也如同“路标”一样 意义深远。

二、 行政法基本原则理论的争论行政法基本原则是行政法学的基本理论问题，但关于行政法基本原则 的认识，是通过学者们研究概括所得出的，是客观基础上的主观产物，因此也不 可避免的存在一定的争议。这一理论一经提出就引起了广泛的关注，如今虽仍是 行政理论法学有待解决的一片“泥沼”，但是经过几十年的发展，在一定程度上形 成了共识。

在目前中国的行政法学界，关于行政法基本原则的判断标准的争论从 来没有停止过，概括而言主要有三种情形：一是认为行政法基本原则判断标准应 具备普遍性、特殊性、有效性以及应用性;二是要求行政法基本原则的判断标准 要考虑表义性、层级性、普遍性、有效性等;三是认为此种标准必须有广泛性、 宪政性、历史的反映性;当然也有学者主张合法合理的法律基本原则的判断标准 必须体现原则的广泛适用性、可操作性、以及作为法律依据的可靠性等等。

行政法作为重要的一个部门法，不仅内容繁多，体系庞杂;而且因为 行政法主要是调解行政主体管理公共事务的法律，具有能动性的特点，这使得其 需要及时对社会生活的变化做出相应的反映，这也是实现其保障公民的基本权利 和自由，维护社会秩序，维护公平正义的法律价值的必然要求。但是因为法律的 制定和修订都需要一定的程序这也使其效率受到一定程度的限制。与此同时，行 政法的基本原则不仅体现行政法的基本精神和目的，而且有宏观指导性，更能顺 应时代的发展，反映国家在一定时期内的法律导向。由此，行政法基本原则的出 现和发展也是顺势而为而已。

行政法的基本原则因其本身的优势地位，一经学者学理化、规范化的 提出后就引发了激烈的讨论。由于各个学者对行政法基本内容的把握的不同，使 得其对行政法基本原则的总结和理解也存在差异，从而使行政法领域的基本原则 和行政法本身的内容一样内涵十分丰富，但是随着学理的发展，学者对行政法精 义的准确把握，行政法基本原则在某些方面也初步达成了主流的共识。下面笔者 就从行政法的一般基本原则和特殊基本原则的视角出发，对其进行一些初步的探 究。

三、 行政法基本原则的具体内容 有关行政法基本原则的具体内容，学者们也是众说纷纭，观点不一。

基于行政法基本原则的重要地位，本文中笔者考虑到宪政理念、行政法的目的与 价值、以及现代法治理念等多重要素，从行政与法律的勾连角度出发对行政法基本原则的内容进行解构。基于以上的认识笔者对依法行政原则、比例原则、信赖 保护原则、正当程序原则等四个行政法的基本原则进行了比较深入的探析。

1. 依法行政原则又称行政合法性原则，指的是行政机关行使行政权 力，管理公共事务，必须有法律的授权并遵守法律的规定，主要包括法律优位和 法律保留两个子原则。

(1)法律优位原则即消极的依法行政原则指的是一切行政活动都不得 与法律相抵触，即只要行政机关不实施与法律规定不一致的行政行为既符合此项 原则的规定。它包括两个方面的内容：首先，法律的等级高于行政立法，具体而 言：一是在法律已经对某些事项作了明确规定时，行政机关在制定行政法规以及 规章的时候应当以法律为依据;二是在法律对某些事项没有明确规定而行政法规 和规章作了规定时，一旦法律对此项事项作了明确规定，后者的规定要让位于前 者的规定;三是同样的，地方性法规、自治条例和单行条例已经做了明确规定的 情况下，行政规章亦是不得与之相抵触;四是在第二项和第三项中有抵触的，应 由有权机关按照相关规定予以撤销或改变。其次，一切行政活动都不得与法律相 抵触，具体而言：一是作为行政活动依据的法律必须是实质性的法律规范(即规 定具体明确，一旦违反即对行为人产生一定法律效果的法律规范);二是此种实质 性的法律规范必须是有效的，否则会违反其他有效的法律规范;三是反此种实质 性法律规范的行政活动原则上是违法或无效的，应由有权机关依据法定程序予以 撤销或确认无效。

(2)法律保留原则又称为积极地依法行政原则指的是在涉及公民权利 义务等事项方面，只有法律明确予以授权，行政机关才能实施相应的管理活动。

它旨在规范行政权和立法权之间的权限分配。可以分为宪法意义上的法律保留和 行政法意义上的法律保留。所谓宪法意义上的法律保留即在涉及人民权利义务和 国家体制的一些重大事项只能有最高权力机关予以确认规定。而行政法意义上的 法律保留即行政机关管理社会公共事务必须有法律的明确授权才能合法的作出 相应的行政行为。具体而言：一是任何行政职权的存在都必须以明确的法律授权 为前提，任何行政职权的行使都必须有法律依据;二是行政职权和行政职责统一， 要求行政机关及时合法的行使相应的职权，否则要承担相应的法律责任。

2. 比例原则又称禁止过分原则指行政机关行使职权时，应当进行全 面衡量，如果行政机关为实现某项行政目标或者基于社会公共利益的需要，实施 的某些行政行为可能损害相对人的合法正当的利益时，行政机关应当将此种损害 控制在尽可能的范围和限度内，并且其所要实现的法益应当大于其所损害的法益，才符合比例原则。主要适用于行政自由裁量权领域的比例原则在德国被称为“皇 冠原则”，由此可见其在行政法基本原则中的重要地位。其内涵有广义和狭义之 分，在这里笔者主要对广义的比例原则进行阐释。具体而言其包括三个方面的内 容：
(1)适应性原则又称合目的性原则指行使自由裁量权采取的手段必须 能够实现行政目的或者至少有助于行政目的的达成。

(2)必要性原则又称最小损害原则、不可替代原则指的是为达成行政 目的，有多种行政手段可供选择的时候应该选择对行政目的的达成必要且对相对 人权益损害最小的手段，当然如果行政机关别无选择的时候，则不存在该原则的 适用问题。

(3)合比例性原则又称狭义比例原则、法益相称性原则指的是行政主 体所采取的为达成行政目的所必须的手段即使对相对人造成的损害是最小的，其 所实现的法益也必须大于其损害的法益。虽然比例原则的三个子原则关注的角度 各不相同但是它们都体现了公民权利对行政权力的制约，体现了人权保障之精神。

3. 信赖保护原则指的以保护行政相对人的合法权益和维持法律的稳 定性为前提的情况下，当相对人基于自己的内心确信和对行政活动的过程中确定 性因素的而产生了合理信赖，并且这种合理信赖值得法律予以保护时，行政主体 随意变更已经产生效力的行政行为，或者变更相应的行政行为，给相对人的财产 造成损失时必须合理补偿相对人的信赖财产损失。它相当于民法上的诚实信用原 则，是行政法领域的“帝王条款”。信赖保护原则必须具备三个要件：首先，有信 赖的基础即行政机关已有一个表示国家意思的行为存在;其次，有信赖表现即相 对人因信赖该行为的效力而产生一定的行为;最后，该利益须是值得保护即该相 对人的行为明显无恶意，欺诈或不正当利益。信赖保护的法律效果看主要有存续 保护即行政机关不得随意撤销或废止已经生效的具体行政行为，主要维持行政行 为的现存效力，保护相对人的既得利益;以及财产保护即行政机关的为了公共利 益对已经生效的行政行为的撤销废止行为给相对人的利益造成损失要予以财产 补偿等两个方面。信赖保护原则已经是公认的行政法的重要原则之一。

4. 正当程序原则最早源自1215年英国《自由大宪章》第39条有关“自 然正义”的规定。该项原则的内涵更准确的说是要求主要包括三个方面：
(1)自己不做自己的法官”即任何个人团体不能成为自己案件的法官。(2)受告知的权利即包括预先告知、事后告知、以及救济途径的告知 等。

(3)听取陈述和申辩的权利即任何自然人或机关团体的权利受到侵害 时都有权行使在法庭上为自己防卫和抗辩的权利。程序是正义的保障，因此通过 规范行政程序、保障相对人程序的权利来控制行政权力，也是法治由形式向是指 转变的重要要求。

就其内容而言主要包括三个子原则即公开原则、公正原则、公平原则 等，这三项原则相辅相成对于因“入世”给我国法制体制造成严重冲击的情况下， 改变我国重实体轻程序的历史传统，积极适应现代行政法治发展的潮流具有重要 的意义。

四、 行政法基本原则在具体案例中的应用 虽然在我国行政法的基本原则还处于思想指导的阶段，在现实案例中 也很少作为依据适用。但不能否认的是，在行政法的常用的法理和具体法律规则 无法妥善处理的情况下，基本原则也可以作为裁决案件的重要依据被援引。

如在1996年发生的一起案件中，警察赵某在执法过程中抢走李某的私 人财物和有价凭证并一直未予归还，李某多次向有关部门投诉无人解决。故李某 于2001年以来多向某公安分局拨打投诉电话，反映赵某扣押其物品一事，公安分 局展开调查并于同年3月向李某就结果做出说明，但李某不服，认为其受到的损 害没有得到妥善解决，仍多次拨打投诉电话，并使用侮辱性词语，公安分局随即 传唤李某进行讯问，李某对其多次拨打投诉电话一事予以承认，但在制作笔录的 过程中，公安分局忽略了李某部分的真实陈述。随后公安分局做出行政拘留李某 7天的处罚，并将判决书于第二天告知并送了李某。李某不服，向上级公安部门 申请复议，上级公安部门维持原判，李某又向法院提起诉讼，最终法院判处李某 败诉。

从这个案例中来看，虽然法院最终判处李某败诉，但公安分局的行为 很明显的不符合行政法的基本原则的相关要求。首先，事件的起因是赵某在执法 过程中非法扣押了李某的私人财物，虽然李某向公安分局投诉了但没有得到妥善 的处理。且此后对李某做出行政拘留的依据是李某适用了侮辱性语言，但从比例 原则的要求来看，李某行为的危害性与其受到的行政处罚并不相称，公安分局做出的行政拘留决定也是与适度性原则和必要性原则相悖，对于李某和社会影响来 看，这样的行政行为其所要实现的法益远远小于其所损害的法益;其次，在做笔 录的过程中，公安分局存在着明显的隐瞒、歪曲事实真相的行为，对于李某的口 供没有做到完全真实的记录，违背了正当程序性原则，所以这样的行政处罚显然 是难以被接受和认可的。因此，我们不难得出结论，只有与行政法基本原则相适 应的行政行为才是合法有效的，才是容易为公众认可的! 五、 行政法基本原则的不断发展和完善 从本文谈论的行政法的具体内容看：依法行政原则主要涉及法与行政 权之间的调配关系;比例原则主要规范行政自由裁量权的行使，要求行政机关合 理适度的行使自由裁量权;信赖保护原则主要涉及法的安定性与相对人信赖利益 救济的问题;而公正、公开、高效的行政程序则有效的保证了相对人的广泛参与， 同时也发挥了对行政权力行使的重要的监督和控制作用，是其他行政法的基本原 则发挥其效力的重要保障。行政法基本原则的具体内容之间相辅相成，相互配合， 不仅对于整个行政法学体系的架构起着重要的承上启下的沟通作用，而且对行政 法具体法律规则的制定以及行政法律规范的实施都发挥着重要的指导和监督作 用。但是随着社会的不断发展进步，全球化程度的进一步加深，行政法所要调整 的法律关系也日益复杂广泛，因此行政法基本原则也需要不断的自我否定、自我 完善才能与国家的法治现实相适应。这不仅要求我们继续探索行政法基本原则的 精义，不断进行行政法基本原则的自我超越，更要将动态发展的行政法的基本原 则与具体复杂的法律事实相结合，使其在法治框架下保持自身的灵活性和指导性， 从而为行政法的完善、为社会主义法治的建立健全、为国家的长治久安提供持久 的助力! 作者：郭灿灿 来源：法制与社会 2016年15期