电子政务：多元化治理视角下行政管理的新模式 多元化视角

电子政务：多元化治理视角下行政管理的新模式

电子政务是指行政主体全面应用互联网通信技术和相关设施，将内部 行政行为与外部行政行为在互联网上予以实施，广泛吸收公民参与行政行为，并 在此基础上进行行政职能的更新、行政组织的优化、行政管理的完善，以健全行 政管理模式并构建服务性的政府。“电子政务建设不是简单地将政府原有的职能 和业务流程电子化或网络化，而是政府行政方式和组织结构的优化重组。电子政 务建设必须与转变政府职能和机构改革紧密结合起来。其核心内涵还包括“对公 共体制和公共组织进行根本性的转型，以提高组织效能、效率、适应性以及创新 能力。传统的行政管理管制型治理模式属于一元化行政管理模式，行政主体作为 唯一的管理主体，利用优势地位占据社会资源和信息资源，公民很少参与行政权 力的运行过程。电子政务以互联网为主要工作平台，实现了信息的快速传递，打 破了行政主体对信息的垄断地位，有利于公民参政议政，从而瓦解了管制型治理 模式的基础，建立了多元化治理的平台，并以公共利益为依归，彰显了多元化治 理的价值理念。

一，电子政务构建行政管理多元化治理的基础 (一)电子政务消融了行政管理一元化治理的生存土壤首先，电子政务消除了官民信息不对称的状态，使行政管理一元化治 理丧失了基础。电子政务产生后，行政管理权力的运行与互联网紧密联系起来， 信息的传递沟通打破了时空的限制，公民与行政主体之间的信息不对称得到极大 改变，行政主体独享行政管理权的时代一去不返，公民参政议政也具有了现实性， 行政管理一元化治理逐渐丧失了基础。

其次，电子政务抑制了行政权力运行的强制性，改变了行政管理一元 化治理的传统方式。传统行政管理方式是强制性的管理方式，也可称为压制性行 政。“作为一种行政模式，压制型行政以实现抽象的公共利益为唯一宗旨，以贯 彻行政主体的单方意志为基本目标，以管理行政相对方为基本内容，以强制性行 政行为为主要手段，其结果是剥夺了行政相对方的主体性。行政权力的运行主要 依靠强制性，既不尊重公民人格，又逼制了其创造性的发挥。行政主体常年习惯 于依赖暴力工具执法，其创造性同样受到局限。正如哈耶克所说，“强制是一种 恶，它阻止了一个人充分运用他的思考能力，从而也阻止了他为社会作出他所可 能作出的最大贡献。电子政务以互联网为平台，行政主体和公民之间信息的传递 从单向变为双向，双方的意志都能够及时地互相传达。行政权力随时可以通过协 商和妥协的方式来实施，双方的利益诉求都可以在互联网上调和。这样经过互相 调适方作出的行政决定体现了公民的意志，在实践中易于遵守，强制力适用的空 间将越来越小。

第三，电子政务具有开放性的特点，打破了行政主体对行政管理权的 垄断，终结了行政管理一元化治理的局面。电子政务主要以互联网作为信息的承 载和传播渠道，具有公开性、分散性和即时性的特点。互联网传播是一种“无连 接型”信息传递技术，信息分解为单独的数据包，通过分散的网络传播出去，没 有固定的连接网路，汇集以后再通过TCP协议将数据包按序复原，其传播的路径 无法掌控。在网络传播中的信息，以数字形式存贮在光、磁等存贮介质上，通过 计算机网络高速传播，打破了地域的限制，具有瞬间性、及时性的特点，行政管 理权力很难全面及时监控。行政主体只是互联网上面的一个节点，很难通过设置 议题的方式来控制导向，互联网成为“挑战现存的政治等级制垄断有影响力的传 播局面。行政主体固有的权威逐渐淡化，行政管理一元化治理的局面得以改变。(二）电子政务建立了行政管理多元化治理的运行平台 首先，电子政务顺应了行政管理多元化治理的发展趋势。工业化革命 后，生产力水平急剧发展，同时也带来诸如环境污染、贫富分化、社会保障、结 构失衡等市场机制无法解决的问题，需要国家以高效的行政权力予以解决，于是 行政权力膨胀，产生了单一管制型的行政管理模式。这种管理模式对推动福利国 家的完善起到明显作用，但也带来机构膨胀、财政赤字和官僚主义的恶果，公众 日益不满。于是二战后产生了行政管理多元化的治理理念，认为行政管理的职能 不应当由行政主体来垄断，应该由行政主体、社会中介组织、企业和公民多元参 与，形成行政管理多元化治理模式。这种治理模式的改革，有利于削减政府开支、 降低公民税负、整饬官僚主义。但行政管理多元化治理模式要求打破信息不对称 的现状，参与治理的各个主体都能够迅捷及时地传递信息，协商沟通，这在以科 层制为显着特点的单一行政管理模式中难以实现。而电子政务具有结构扁平化、 方式在线化、主体互动常态化的特点，足以给行政管理多元化治理模式提供平台， 顺应其发展趋势。

其次，电子政务成就了行政管理多元化治理的引导功能。单一管制型 管理模式对应的是强制性管理方式，而多元化治理对应的是协调和引导等非强制 性管理方式。多元化治理所需要的引导功能在电子政务这一平台上可以得到良好 实现。一方面，电子政务所具有的扁平化网状的行政权力结构，要求加强行政主 体顶层协调能力，扩大上下级行政主体之间的协作能力，强化以引导为主的管理 方式，以取代既往以命令服从为主流的管理方式。另一方面，电子政务利用互联 网信息交流技术，在行政主体之间、行政主体和企业之间、行政主体与公民之间 建立起迅捷的信息交流通道和回应机制，以利于上级行政主体对下级行政主体的 引导以及行政主体对社会参与治理主体的引导。此外，通过电子政务系统，行政 主体还可以建立人口、单位、资源等各类信息数据库，及时把握经济发展中的动 态，主动引导微观经济活动，成就行政管理多元化治理的引导功能。

第三，电子政务建立了行政管理多元化治理的规制职能。电子政务可以运用现代化的网络技术，充分发挥对宏观经济和微观经济领域的市场规制功能。

如20世纪90年代初以来，我国利用网络技术陆续建成一批市场监管系统，其中， “金关”工程监管成效最为突出。“金关”工程核心有两块是海关内部的通关系统；

二是外部口岸电子执法系统。基于海关内部的联通基础，由海关总署等12个部委 牵头建立电子口岸中心，利用现代信息技术，借助国家电信公网，将外经贸、海 关、工商、税务、外汇、运输等部门分别掌握的进出口业务信息流、资金流、货 物流的电子底帐数据，集中存放在一个公共数据中心，各行政管理机关可以进行 跨部门、跨行业的联网数据核查，企业可以上网办理出口退税、报关、进出口结 售汇核销、转关运输等多种进出口手续。“金关”工程有效地防止了利用假报关单 骗汇、逃汇和套汇等违法事件的发生，充分发挥了对海关进出口业务的监管功能。

(三）电子政务倡导行政管理多元化治理的价值理念 首先，电子政务倡导了行政管理多元化治理的权利本位价值。按照社 会契约论的观点，国家权力和公民权利之间应该是“源”与“流”的关系，国家权力 的合法性源于公民的认可和授予。但在单一管制型行政管理模式中，行政权力的 掌握者并不直接对公民负责，往往为了保护封闭性的官员群体利益而滥用公民授 予的权力，与公民让渡权力的初衷渐行渐远。而电子政务所构建的行政管理多元 化治理模式，使得公民参政议政成为可能，并与行政主体成为同一个治理网络中 的主体，以权力共享、公民参与、合作共治为行政管理运行方式，真正践行还权 于民，从而彰显了行政管理多元化治理的权利本位价值。

其次，电子政务倡导了行政管理多元化治理的公共利益价值。行政管 理多元化治理就是“为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门（私营部 门、第三部门或公民个人）等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中 分享公共权力，共同管理公共事务的过程。对政府部门而言，治理就是从统治到 掌舵的变化；
对非政府部门而言，治理就是从被动排斥到主动参与的变化”。行 政权力的合法性依据在于维护公共利益，惟有促进公共利益的需要，才能赋予行 政权力强制力以正当性。电子政务在行政主体、社会中介组织和公民之间形成了 一个公共领域，公共性、服务性与合作共治性是这个公共领域的根本特征。“公 意永远是公正的，而且永远以公共利益为依归。在这个公共领域中，行政管理的目的不是为了纯粹的管制，而是在公共利益与个人利益之间实现平衡。基于互联 网实施的非强制性的行政管理行为，调动了多元化治理主体的积极性、主动性与 创造性，最终促进公共利益的实现，体现了行政管理多元化治理的公共利益价值。

第三，电子政务倡导了行政管理多元化治理的协商对话价值。在以电 子政务为基础构建的行政管理多元化治理格局中，参与治理的各方主体形成了— 个公共领域，在该领域中治理权力的合法性已经远离强制力，主要依靠协商对话 而形成。正如哈贝马斯所言，“合法性不是来源于先定的个人意愿，而是个人意 愿的形成过程，亦即话语过程本身……合法的决定并不代表所有人的意愿，而是 所有人讨论的结果……合法性原则是普遍讨论的结果，而不是普遍意愿的表达。

作为多元化治理的主要构成要素的行政主体，也不能依靠强制力来推行其治理策 略，通过协商对话的方式来达到其政治目的，已经成为主流的治理方式。正如学 者指出的，“当代最为重大的革命不是经济革命或政治革命，而是一场在被统治 者中制造同意的艺术的革命……在新一代掌权者的政治生活中，劝服已然成为一 门自觉的艺术与大众政府的常规武器。通过协商对话，参与多元化治理的主体逐 渐形成公共理性，达到公共资源的均衡配置，解决不同群体之间的利益冲突，实 现行政管理的目的。

二，电子政务塑造行政管理多元化治理的组织 (一)电子政务终结科层式的行政管理组织 首先，电子政务动摇了科层式行政管理组织的根基。官僚制又称科层 制，是指一种以分部——分层、集权——统一、命令——服从等为特征的金字塔 型组织结构。科层制组织具有如下特点：一是明确的权威等级，科层制就像一个 金字塔，最高的权威处于上层位置，一系列命令自上而下传递；
二是严格而缜密 的规则，在组织的各个层次，都有成文的规章制度’组织成员必须照章办事；
三 是明晰的分工，组织内部有明晰的分工，每一个成员的权力和责任都有明确的规 定；
四是管理权力依附于职位，而不依附于个人。科层式行政管理组织赖以存在 的根基是官僚阶层对信息的垄断所带来的信息不对称，“垄断信息就变成根深蒂固的官僚制度的价值。如果说市场制度反对内部交易和利用信息的不对称性，那 么相比之下，官僚制度则努力防止有价值交易信息的‘世露"市场机制要求信息分 享，官僚制则要求信息囤积。电子政务以互联网为平台，参与治理的多元化主体 只是网络上的一个个节点，处于平等的信息传播地位，官僚对信息的持续垄断不 复存在，信息不对称的局面得到很大改变，这无疑动摇了科层式行政管理组织的 根基。

其次，电子政务改变了科层式行政管理组织的结构。科层制行政管理 组织是一个基于权威的纵向控制体系，有着清晰的命令与服从链条。在这个组织 内，人与人之间的关系是上下级之间命令与服从的关系，其组织结构是一种金字 塔型的集权控制的组织模式，将每一个人从上到下放在不同层级、不同的职位之 中，每个人的工作职责和范围都有明确的限定。这种层级控制结构限制了官员的 视野，阻碍其发挥应有的作用，已经到了需要变革的时候了。美国哈佛大学教授 斯蒂芬戈德史密斯和威廉埃格斯认为，在互联网时代，“等级式政府管理的官僚 制时代正面临着终结，取而代之的是一种完全不同的模式——网络化治理。这里 的网络化治理就是多元化治理，指在电子政务基础上，为了维护公共利益，行政 主体和社会中介组织以及公司、公民等众多治理参与主体彼此合作，互相分享信 息，共同管理公共事务的过程。因此，电子政务在建立网状组织形式的过程中， 让所有参与主体联结、编织在一张网上，形成富有创造力的网状组织结构，从而 改变科层式行政管理组织的结构。

第三，电子政务影响科层式行政管理组织的运行方式。在科层式行政 管理组织中，官员们受到了严格遵守成文的规则和程序的训练，养成了机械地照 章办事的习惯。科层式不鼓励根据自己的判断进行决策或寻求创造性解决问题的 办法，而要求按照—系列客观标准来处理问题，这种僵化将导致所谓的“科层式 仪式主义”。也就是说，可能不顾是否还有更好的、更适合的解决问题的办法， 仍然不惜一切代价地固守规则。此外，遵守科层制的规则，可能导致程序优先于 实现组织目标。过于强调正确的程序，可能失去解决问题的最佳时机，失去对“大 局”的把握。科层式行政管理权力运行是自上而下的，它运用行政主体的政治权 威，通过发布行政命令，制定和实施政策，对公共事务实行单向管理。而以电子 政务为基础的多元化治理则是一个纵向、横向互动的管理过程，它的组织是扁平 的网状形式，可以将组织中的每一个人联结起来。这意味着在同一层面有多元的节点，密集的人与人之间的联结，使得信息可以流向各个方向，人与人之间不是 命令服从的关系，而是协作对话、精诚合作的关系。可见，电子政务冲击了科层 式行政管理组织的运行方式。

(二）电子政务塑造多元化的行政管理机构 首先，电子政务构建弹性化的行政管理机构。在单一管制型行政管理 模式下，存在大量固定化的行政管理机构以及终身雇佣的公务员，形成了自成体 系且具有自身利益诉求的官僚机构，对民众诉求漠不关心。行政官僚依靠对信息 的垄断作出带有倾向性的决策方案，以维护自身部门利益而排斥公众利益。电子 政务的出现使行政主体从科层式变为扁平化结构。纵向而言，电子政务减少了中 间层，上下级行政管理主体之间信息传递及时便捷，为弹性化管理提供决策信息。

横向而言，电子政务促进行政管理机构一体化，通过网络信息技术建立跨部门、 跨地域的信息沟通渠道，使得行政管理机构突破地域和部门的限制，构建灵活的、 数字化的、具有弹性的行政管理机构。在此状态下，为了完成各项工作，行政管 理机构可以建立临时性工作机构，雇佣短期工作人员，项目完成后即行解散，弹 性化行政管理机构逐渐成型。

其次，电子政务塑造一体化的行政管理机构。传统科层式的行政管理 模式中，上下级之间等级森严，信息的传递要经过重重壁垒，其真实性和实效性 均大打折扣，进而影响行政管理的效能。从横向而言，不同职能的部门和不同地 域的部门之间缺乏共享的信息资源库，彼此之间缺乏应有的配合支持，不能有效 调动各种行政资源完成社会管理职能。电子政务借助互联网信息平台，为参与多 元化治理的各方主体提供独立的信息连接点，每一个主体都能直接与其他主体进 行信息沟通，不必经过等级制度的藩篱，从而打破信息不对称，构建良好的信息 沟通结构’简化政府机构等级，使行政管理机构纵向扁平化、横向一体化。以电 子政务为中心的多元化治理工作模式作为一个整体直接面向民众。通过行政管理 机构上下级之间和横向管理部门之间的信息交流—体化，塑造一体化的行政管理 机构。第三，电子政务建立竞争性的行政管理机构。在传统的行政管理组织 中，行政官员实行终身制，服从于官场中或明或暗的各种规则，缺乏竞争意识， 主观能动性和创新精神难以发挥，效率低下。电子政务带来多元治理模式，“今 天，国家、非政府以及地方政府都在与成千上万的公民、其他的公共机构、私人 以及非营利组织一道从事治理”[13]87。多元化治理机制的出现，打破了行政主体 对行政管理职能和公共服务职能的垄断，使得行政主体、社会中介组织和公民共 同参与治理成为现实。行政主体与社会建立合作机制，将不具有强制性的社会管 理和公共服务职能通过招投标等具有竞争性的方式移交给社会组织，由社会组织 向社会直接提供服务，“建立参与型的公共行政决策架构，实施程序化的公共行 政管理模式，推行竞争性的公共行政服务机制”14]。

(三）电子政务优化多元化的行政管理职能 首先，电子政务创新网络社会管理的手段。政务微博是电子政务的重 要方式，尤其在虚拟的网络社会管理中起着显着作用。政务微博即政府部门及其 工作人员开设的主要用于发布政府公共信息，倾听民众的呼声和诉求，与民众互 动沟通，从而促进政府权力有序运行的微博。各级行政主体应建立政务微博的组 织协调机制，设立专门机构，配备思想及业务素质过硬、网络和电脑操作娴熟的 人员来维护、管理微博。微博管理部门在了解民意后，应当将信息迅速传递给相 关职能部门，并督促其针对民众的建议对相关问题进行积极处理或进一步规范。

开设政务微博应成为各级行政主体推行电子政务的法定义务和职责，对于政务微 博开设滞后、管理混乱、怠于沟通回应的机关，应启动问责制度；
对于因政务微 博的违法、不当行为给相对人造成损失的，还应通过行政复议或者行政诉讼的方 式予以追责。完善的政务微博的建立，以互联网为手段实现对网络社会的管理， 这对于传统的管理手段而言无疑是行之有效的创新。

其次，电子政务提高行政管理的效率。行政管理的效率是指在行政管 理过程中，行政权力运行所耗费的社会资源与所实现的社会效益之间所形成的一 种比例，提高行政管理效率可算作行政管理的核心问题。电子政务有利于提高行 政决策效率，电子政务运用先进的计算机和网络通信技术进行信息的收集、分析、 判断和评估，然后将及时、准确的信息提供给决策机构，从而降低了决策成本，提高了决策的效率，同时还增加了行政决策的科学性。电子政务具有结构扁平化 和网络化特点，能够减少组织管理层次，打破了职能、地域、时间的限制，及时 传达行政管理组织的行政措施、行政命令和行政指导，及时回馈民众的反应和诉 求，提高行政管理的效率。同时，电子政务借助网络视频会议、网上信息传播反 馈，提高办公效率，从而节约人力、物力、财力资源，达到提高行政管理效率的 目的。

第三，电子政务完善宏观经济的调控。电子政务利用互联网技术建设 电子政务信息资源系统，在行政主体部门之间、行政主体和企业之间、行政主体 与社会之间建立信息传播和反馈机制，为调控宏观经济奠定良好的基础。在现代 市场经济中，市场主体多元化，交易方式种类多样，尤其是网络交易的盛行，极 大地增加市场交易情况的复杂性。宏观经济调控的成效，主要依赖于数据汇总和 共享，传统的行政管理方式远不能满足调控的要求。通过电子政务的推行，运用 现代信息网络技术，能够更好地发挥宏观经济调控职能。如我国1986年开始了宏 观经济数据库和金宏工程的建设，其主要途径是建立全面可靠的信息收集、整理、 储备、加工、发布平台，实现国民经济发展数据的共享。同时，对所收集的数据 进行预测分析和深入研究，提供给有关决策部门，调节宏观经济的发展方向。

三电子政务实现行政管理多元化治理的途径 (一)电子政务促进行政管理多元化治理的信息公开