行政管理论文-对《农村土地承包法》的几点看法

——在合肥地区经济学界第20次季度交流会上的发言稿

　　刚才程主席说，“农产品能产不易卖、农村土地能用不能动、农民想富找不到路”是当前农村的三大难题，“农村土地能用不能动”实际上是个土地制度问题，关于农村土地制度如何变革，在学界已经争论几年了，我也参加了这个问题的讨论，几年争论的成果是最近诞生了一部《中华人民共和国农村土地承包法》。今天，我想就这个机会谈谈对这部即将实施的法律的看法。8月29日，全国人大常委会以绝对多数票通过了《农村土地承包法》，并定于2003年3月1日正式实施。应该说这部法律的立法目的是明确的，那就是要通过立法来保护并且稳定农民对土地的承包经营权，从而促进农村土地流转市场的发育。但是，为达成这个目的所做的具体法律规定仍然显得有些保守。最值得称道的是，这部法律把农民的土地使用权界定为物权，而不是债权，在一定范围内肯定了农民对土地的排他性占有，把对土地的占有、使用、转让、继承等权利都赋予了农民，应该说这是一个历史性的突破，其积极意义是不可否定的。但她在取得长足进步的同时，又留下一个让我费解的尾巴——农民的土地使用权不准抵押。实际上，我们搞经济的都知道，从土地流转的效率上来看，抵押是比直接转让更容易实现的流转方式。我曾经坚决主张，把除所有权以外的其他权利都赋予农民，所以，“不准抵押”对我来说是一个遗憾，恐怕对农村土地流转市场更是一个遗憾。我在费尽心思地猜想，立法者的“不准抵押”是基于何种考虑，想来想去，我以为立法者可能的顾虑是，在现有条件下，抵押的实际操作是困难的，因为农民的土地使用权是有期限限制的。比如说，甲从集体承包了一块土地，承包期限为10年，甲想经商而缺少资金，甲把这块土地的使用权抵押给乙，乙付给甲10000元；10年后甲经商破产，无力偿还乙10000元，而乙却无法追偿曾经被甲占有的那块土地，因为此时甲对那块土地的承包期限已到、已经失去了对那块土地的使用权；这样一来，甲无异于利用集体财产空手套白狼——净得10000元而未承担任何义务，集体或国家因未介入甲乙之间的交易当然也不对乙的损失负责。这样的情况当然是不能允许出现的，所以，我想立法者的顾虑恐怕就在于此。如果我的猜想是正确的话，那么，我们又可以从反面得到另一个启发，那就是——要想培育完善的农村土地流转市场的话，农民的土地使用权必须是永久性的！这将是我们今后的努力方向之一。这部法律的另一个值得关注的规定是，30年承包期内不允许进行土地调整——不管农户的人口增减情况如何都不准调整，立法者的用意是很清楚的，他们希望通过这个规定把农民对土地的承包经营权稳定下来，因为他们也知道，只有把农民对土地的承包经营权稳定下来，农村土地的顺畅、规范流转才能成为可能。但是，“不准调整”能否兑现？这里恐怕要打个问号。首先是这部法律本身给基层政府调整土地留下了口实，因为这部法律仍然规定农村土地集体所有，既然是集体所有制，那土地的“所有者”当然有权对土地进行局部调整喽！农村土地的集体所有权早已虚置，又何必舍不得扔下那已嚼得无味的糖渣呢？干脆规定农村土地国家所有、农民可以永久使用，岂不省去许多麻烦。其次，“不准调整”未必能得到农民的理解和拥护，在中国，土地对于农民来说不仅是生产资料，它也具有社会保障功能，自古以来，“均田制”在农民社会里都有市场，历次农民起义的领袖们无不以“耕者有其田”的承诺作为动员农民造反的有力武器，共产党也是使用“打土豪分田地”的口号才使农民们认识到“革命有理”的，在缺失社会保障的农村社会，农民们普遍认为土地人手一份才是公平的，增人增地、减人减地在他们看来是天经地义的，中国（海南）改革研究院的调查表明，80以上的农民认为根据人口增减进行土地调整是合理的。曾记否？今天的家庭联承包制是当年农民们背着政府自发创造出来的，那么，“不准调整”的执行结果会不会出现这样的情况——上面不准调但下面继续调，明着不调而暗中继续调。所以我认为，你要“不准调整”，就必须给土地对农民的社会保障功能找到一个合适的替代物，只有完善了农村社会保障，“不准调整”才不会落空，农村的土地流转市场才能真正建立起来！即使“不准调整”能够得到真正贯彻执行，在现有这部法律的制度框架内，农村土地流转的范围和效率也极其有限。《农村土地承包法》规定“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”，即你要拥有土地使用权，你就必须具备某个农村社区成员的资格，所以，这部法律很明显地隐含着对农村劳动力在社区之间流动的限制，以及对土地向非社区成员流转的限制。这不仅将对农村剩余劳动力的转移产生不利影响，也会使得农村土地流转很可能局限在一个个孤立的社区内，最后我们辛辛苦苦培育出来的农村土地流转市场，很可能是一些散布全国的一个个“社区土地集市”，这当然不符合资源配置的效率原则！