探究我国行政法律的执行系统问题:行政执行的手段

探究我国行政法律的执行系统问题

前言 行政权力是公共行政主体为履行行政职责，达成行政目标权色交易、 而使用的以国家暴力为后盾的迫使行政客体有效服从的一种力量。这表明，在政 府履行公共职责，实现和维护公共利益过程中，行政权力作为一种必备手段而存 在。但行政权力有效合法作为的同时，并不排斥行政权力的异化现象。我国正处 于社会转型时期，这种异化现象十分严重，其主要表现形式如，卖官鬻爵、权钱 交易、权力滥用及"三公"消费无度。造成这种异化的原因众多但其中一个关键因 素，本文认为是现有行政法律的执行效果仍不能满足权力制约与监督的实践需要。

"权力制约的制度建设包括以下两点：其一，制定良善健全的法律规则。其二， 已有的法律规则得到有效实施。"[1]有鉴于此，探析行政法律的执行问题，对制 约行政权力，建设法治政府将会产生积极意义。

一、执行系统问题的学理分析 基于此种认识，本文认为在执法方面存在二方面问题：
1、执法人员问题 第一、利益问题。行政执法是执行主体运用公共权力与目标群体在互 动中队利益加以选择、综合、分配和落实的过程。执法人员在实施贯彻行政法律 过程中，由于角色的不同所代表的利益也不同，在国家层面，他们需要代表国家 与社会利益公正执法在地方层面又代表地方地区利益，另外就是人员个人利益。

当执法人员个人利益受到压力或得不到保障时，选择部门或个人利益成为一种趋 势。我国有法不依、执法不严等现象，正是如此。如在著名的唐福珍拆迁自焚案 中拆迁执法人员，并未严格依法执行，而是采取暴力方式强制执行导致当事人自 焚身亡。其背后恰恰隐藏着必然因素。南方周末记者发现："在拆迁这件事情上， 从上到下强调的是执法力度和效率，少强调依法执行。并且在各地方五花八门的 地方规定中，主要针对不按规定时间带头拆迁或干扰拆迁工作的党员干部进行问 责。正因为有次特殊部门利益，才会有以上与个人利益紧密结合的暴力行为。司法系统的办公经费、人事管理等仍受行政系统操控，法官群体的利益得不到切实 保障。如，"检察官之上，有检察长，副检察长，部门负责人，级别高的检察官 决定级别低的检察官的升迁，检察官把行政职务升迁作为职业追求的目标，行政 职务的升迁同时就是检察官法律等级的晋升。"[2]这种状况成为了执法异化的一 个重要原因。

第二、知识能力与素质问题。当今是一个知识经济时代，执法者如果 没有应有的知识和素质，就很难正确理解法律，那么在贯彻法律时，其效果也会 大打折扣。当代中国，由于种种原因，直接或间接使得我国执法系统人员素质， 知识水平岑差不齐加入中央集权组织的影响，法律的贯彻实施很大程度上违背了 立法的初衷，形成许多法律纠纷，给社会带来不小的成本负担。如，"在全国法 院系统25万多名法官中，本科层次的只占5.6%，研究生仅占0.25%，而全国检察 机关系统内的20多万检察官中，本科层次的更少，只占4%"。

[2] 2、执法系统组织结构问题 行政法律的执行不仅涉及行政执法，还包括监督矫正行政执法行为的 法院、检察院等司法机关。两院对国家行政机关及其公务人员的违法行为进行侦 查、审判，以此来达到贯彻维护法律，监督制约行政权力的目的。各级人民法院 作为我国唯一决定的司法审判机关，其通过审理刑事案件，民事案件和行政案件 等方式来履行宪法赋予的职责。但从行政诉讼案件的审判情况看，虽然我国"民 告官"按一年10万件以上，但胜诉率不足三成。除去由于案件敏感，律师不愿代 理外，最重要的原因是司法系统自身的问题。立案难是行政诉讼案件的难点之最， 因为不能立案即意味着无法进入司法程序，由于民告官设计地方政法及相关部门 切身利益，后者往往就此成立专门机构，协调各方关系，律师法院都在被协调之 列。至于法院在审理的过程中，态度非常微妙。由于受到地方政府的干预，有些 法院在审案过程中偏袒被告、动员原告撤诉、甚至擅自变更被告等不正当行为并 不鲜见。目前行政诉讼中公民的胜诉率不足三成，其主要原因之一是司法机关的 独立审判权并未真正实现。行政机关仍然与司法机关仍存在千丝万缕的联系。" 从司法机关与其他各级行政机关或组织的关系上看，司法机关在人、财、物等方 面受制于其他国家机关和组织。特别是由于地方司法机关受制于地方政府、地方 权力机关和地方党委，由此导致司法权的地方化。"[3]这在很大程度上干扰了司 法机关，从而不能最大限度地对行政权力进行有效监督和制约。

二、对策研究就如同人的生命在于灵魂，法律的意义在于执行。一部法律只有得到 积极而有效的执行，法律体系才能不断完善，众多法律的贯彻落实，在公民心中 扎根结果，社会主义法治国家才能有望实现，针对我国行政法律文件在执行方面 的种种弊端，本文认为我们应该在以下三个方面去努力：
1、妥善处理人员问题 包括所需研究解决的两方面的问题：第一，利益问题，主要指经济利 益，在行政法律执行中占有重要地位，无论是行政执法人员，司法执法人员，其 自身的利益需求都会影响到法律的公正执行，在自身利益得不到有力保障时，就 会产生妥协行为。在唐福珍自焚案中，行政执法人员受到的压力来自于执法力度 和效率，而不是依法执行，因拆迁推进不力很容易受到工作岗位或降级处理：明 显多于因拆出人命被问责的情况，对自身利益产生极大威胁，必须尽快改变此种 情况，可采用我们政府的绩效评估系统，奖惩升降由各级人大及代表控制监督， 以此保证人员自身利益的稳定，而不受来自上级部门的强迫和压力。在司法执法 中，以法官群体为主的司法人员自身利益与需求同样得不到切实保障，贪污腐败， 违法乱纪由此产生，结合法治国家的先进经验，最好的选择是走出一条司法机构 与人员相对独立的道路，也即司法职业化。法院中司法人员有着与政府中公务人 员完全不同的特点，满足其利益与需求自然不能等同于公务人员。虽然美国社会 实行的政治制度与我国不同，但在贯彻司法独立原则，保障法官忠实履行职责方 面，对我国的司法改革有很大的作用。在美国，为了保证司法独立，其宪法和法 律采取如下措施：1，法官如无过失得终身任职。无论实行终身制还是任期制， 在退休前或任期届满之前，法官的职务都是有保障的，是神圣不可侵犯的。2， 不相容原则和政治中立。法官不得同时担任其他职务，不得加入各党派出从事政 党活动。3，待遇保障。法官享有高薪待遇和退休保障，并且专门成立了立法、 司法和行政人员薪金委员会。因此，结合我国的特殊国情，在满足法官群体利益 需求时就可借鉴以上三条：1，我国是中央集权的社会主义国家，从中央至地方 实行法官如无过失终身任职制。2，不相容原则也完全适合我国司法系统，并且 制定法律，明确规定法官群体一律不得加入任何党派，不得从事任何政党活动。

3，效法美国，可在全国人大及其常委会内成立专门的薪金委员会，负责对各级 法官公资待遇进行核定，并向最高权力机关报告和建议。第二，进一步提高执法 人员知识能力素养，精神同物质的保障同样重要。在切实满足执法人员利益需求 的情况下，加大力度对执法人员知识能力素养的提高，可以说是公正执法的又一 重要保障。如当前我国政府执法人员的知识能力素养普遍不高，在理解行政法律 和处理危机问题方面都显示出低水平状态，特别是在司法系统虽然国家在2000年统一了司法考试，在选人一环节为将来司法职业化打下坚实基础，但法官及其 工作人员知识能力素养仍参差不齐。因此在以后的改革中，无论是行政执法人员 还是司法执法人员都必须非常重视选择用人与培训上岗两环节，特别是司法人员 其作为裁决行政法律纠纷，维护行政法律的坚强后盾，这就要求其具备较高理解 与平衡能力，在保持对法律的神圣信仰条件下，做出自由裁量，选人与培训正是 针对这一的情况而设定的，不断完善司法考试制度，选拔优秀法律人才至关重要， 在筛选合格后，同时进行持续不断的培训，促进人员在体制内不断成长，增强对 司法系统的忠诚度。行政执法人员同样如此，作为贯彻行政法律第一线人员，为 尽量避免出现法律纠纷矛盾，此类人员同样必须经过严格的考试筛选，从源头开 始确保进入执法系统的人员具备执法所需求的知识，能力，素养，作为一个在知 识经济时代中发展的大国，我国倡导构建学习型社会，全民学习化知识化而政府 部门及其人员的学习完善又显得尤为关键，因此不断完善自身培训机制，促进行 政人员素质觉悟提高，应是迈向国家目标的重要一步。

2、优化组织结构及权力分配 如果说权力分配是组织结构的结果，那么组织结构就是进行权力分配 的必要前提。无论从人员还是从行为角度观察，组织结构都是二者围绕的中心及 赖以生存的载体，组织结构是否合理直接影响到了随后的权力分配、领导决策、 人员配置、公务行为等具体环节，前文已经探索过，司法系统的问题也是行政法 律歪曲异化，得不到真正贯彻的主要因素，为解决这一难题，本文做了如下思考：
第一、寻求司法执法系统内部权力的独立。影响司法系统公正执法涉 及这样几个因素：法官、院长、审判委员会、上级法院。著名法学者贺卫方曾认 为要做到司法职业化，不仅仅司法人员要职业化，更重要的是司法系统的整个管 理制度也需要职业化，即在制度与制度之间，人与制度之间，朝着更符合司法自 身特点的方向迈进，当前我国司法系统改革中，从一切保持各级法院成为公正的 堡垒，法官成为法律的忠诚卫士的思想出发，对干扰这种思想贯彻的一切管理体 制，机制予以整顿理清。首先，法官的独立审判权在非特殊情况下不得与内部其 它组织及人员染指。这主要针对审判委员会与上级法院。由于我国已初步进入法 制社会阶段，各级审判委员会，作为特殊年代的特殊产物，已逐渐暴露出其影响 公正执法的弊端，所以在近期的司法改革中，真正将废除审判委员会列上日程， 避免日程叠加，积重难返。其次，"按宪法，法院组织法规定，上下级法院是业 务指导和审计监督关系。这种指导和监督只能通过上诉审，再审等诉讼程序进行。

"[4]遵照这一规定，上级法院不能拥有对下级法院不能拥有人事任命的推荐权，协管权;上级法院也不能拥有对下级法官、法庭和法院的绩效指标考核权。回归 上级法院的本来面目。最后，司法、行政从属于立法，这是我国政治制度的本质。

从这一点思考。司法人员及其管理体制也应从属于立法系统即人民代表大会及其 常务委员会。由各级代表大会对司法人员及法院统一进行管理并经过各级人大授 权，各级法院内部日常事务可以自行管理，但必须接受人大代表监督，这样不仅 在法理上得到依据，而且在实践中有利于理清各种关系，贯彻各项机制。

第二，理清关系，促进整个司法系统外部权力的相对独立。关于司法 权的外部独立的话题，是学者们广泛探讨的。贺卫方教授将此概括为"司法权要 掌握在与立法和行政相分离的专门化的司法机关手中，非司法权力不得染指判决 过程。"[5]具体到实践中，司法权的外部不独立主要表现在："让案件判断出现不 确定的原因，就是正式一些的红头文件，非正式的电话、条子，都可能让司法偏 离法律的轨道。某些重大案件。政法委事先协调，提前定调，使得庭审过程变成 走过场……"[6]因此，在探索司法外部权力相对独立时，就必须正确处理立法、 司法、行政、党委与司法的制度关系。首先，立法与司法关系方面，前文已述司 法、行政皆由立法机关产生，都必须向人民代表大会负责，受其监督与制约。然 而司法机关及其人员由于其自身特点，又与其它公共部门相区别，在受人民代表 大会及其常委会控制时，又拥有法定的自主权，以促进司法的相对独立，更好地 履行自身职责。其次，行政与司法关系方面，在我国政府与法院、检察院由各级 人民代表大会依法选举产生，二者处于平等地位并独立自主地向人大及常委会负 责。现阶段，由于各级司法系统的财政经费完全掌握在各级政府部门手中，这不 仅导致司法腐败，而且使司法彻底丧失独立性，造成一系列不应存在的法律矛盾， 给整个社会带来不稳定，因此，近期司法改革应彻底斩断政府与司法机关的联系， 司法机关的财政权应完全交由各级人大及其常委会行使，并不得授权予其他机关 以从财政上保证其独立性。最后，各级常委与司法的关系方面，这里的常委主要 包括政府委员会、中国共产党各级委员会等。我国是共产党领导的社会主义人民 民主共和国，这决定了党通过各级人大及其常委会将民众意志上升为法律，来实 现对社会各方面的领导。因此，基于这种认识，本文认为：可以在适当时期撤销 司法系统中各级政法委员会，以解决司法权的分散化问题，预防腐败。以避免多 头领导，权责一致的角度出发，各级司法系统则不必向各级党的委员会负责，直 接向各级人大及其常委负责，各级党的组织则应该与各级人大及常委会紧密结合， 双方共同监督，矫正司法系统对社会主义法制的贯彻执行，从而在间接上向党的 组织负责，维护党对司法的宏观领导。

管理学中的社会系统学派认为："组织是一个开放的系统，组织中的所有人员都是寻求平衡的系统，他们调整内部和外部的各种力量，不断地使整个 系统得以保持平衡。因此，在分析了法制在限权中的困惑与出路后，还远远未达 到限制行政权力，保障公共权力的长远目标，行政权力的监督与制约还需其它各 个角度的研究和实践，如以公共权力制约行政权力，以社会权利制约行政权力等。

作者：高傲 董华 来源：商品与质量·科教与法 2011年5期