特殊教育【浅谈特殊教育立法问题研究_人文关怀的视角】

浅谈特殊教育立法问题研究_人文关怀的视角

1特殊教育立法的历史进程 1.1特殊教育立法的历史发展 在近代以前，特殊教育处在盲目无序的发展状 态下，由于生产力水平低 下，人们还无暇顾及到特 殊人群的教育。在西方的古希腊、古罗马时期，人 们 对于残疾者采取杀戮、灭绝态度，根本谈不上教 育问题。直到文艺复兴时期， 在启蒙思想运动宣扬 “自由、平等、博爱”旗帜下，冲破了传统观念对残疾 人认 识上的束缚，残疾人才开始被社会接纳和关 注。人道主义者开始从人性的角度 呼吁，残疾人的 人格尊严和价值应该得到全社会尊重和承认，从而 奠定了残疾 人享受平等教育的思想基础。18世纪 开始，出现了人道主义者为残疾人举办的 特殊教育 学校，民间特殊教育的逐步发展，为国家特殊教育立法奠定了基础。

随着人权保障思想深入人心，以法治国的兴 起，世界各国逐渐把特 殊教育纳人了法治轨道。一 方面，国家对每个成员都负有“生存照顾”的义务， 保 障每个公民的受教育权自然成为国家的义务和 责任，国家成为发展特殊教育的 主导者和责任人；

另一方面，特殊教育的发展需要法律规范、依法进 行，需要 法律强有力的保障，仅靠人道主义者的爱 心和奉献，以及慈善机构的救济来发 展特殊教育已 不能适应时代的要求。从20世纪开始，尤其是二战 以后，大多数 国家都有保障残疾人的生存权、发展 权，以及其他各种包括平等受教育权在内 基本人权 的法律制度，以使每一个残疾人的潜力得到最大的 发展，使特殊教育 得到合法的平等地位和法律的人 文关怀。

1.2国外特殊教育立法的概况从世界范围来看，特殊教育立法初期主要是20 世纪英、美、日等少数发 达国家涉及残疾儿童教育 的法令。但特殊教育立法发展仍十分缓慢，直到二 战 后，民权运动的高涨，对残疾人争取平等权利和 地位产生了深远的影响6美国在 特殊教育立法方面走在世界的前列。

除了在一般教育立法中有涉及特殊教育的 条款外，还有一些对世界有重大影响的专项特殊教育立法， 如1975年颁布的94 一 142法（《所有残疾儿童教育 法》）。这部法律后来进行了若干次修订，最 近修改 是2004年12月3日颁布的《残疾人教育促进法》。

美国特殊教育立法确 立了“零拒绝”、“非歧视性评 估”，“正当程序”，“最少受限制的环境”，“个别化 教 育计划”等原则和制度，影响了各国特殊教育及其 立法的迅速发展，保障了 残疾人平等的受教育权。

英国早在1944年制定的《英国1944年教育法》 中就有多处对特殊教 育作出过规定；
在1976年出台 《瓦诺克报告》中提出“特殊教育需要”的概念， 取消 了传统分类的建议，被1981年和1993年英国教育 法采用，这对英国和国际 上特殊教育对象的命名和 分类产生重大的影响。在韩国，1977年《特殊教育 振 兴法》明确规定了不同类型残疾儿童的鉴定标 准、师资资格、教室设施与设备 标准等。1981年修 订的《教育法》中单列规定了特殊学校，明确了特殊 学校的 目的，还对特殊学校教师、指导教师、校长、 校监的资格基准作了规定。

2我国特殊教育立法的现状分析 2.1我国特殊教育立法的现状 尽管我国自古以来就有“扶弱助残”的优良传 统，但特殊教育及其立法还 远远落后于西方发达国 家。目前我国现行相关的特殊教育立法主要有：
1982 年宪法规定：“国家和社会帮助安排盲、聋、哑 和其他有残疾的公民的劳动、生 活和教育。”1986年 《义务教育法》规定：“地方各级人民政府为盲、聋哑 和弱 智儿童、少年举办特殊教育学校（班）”，将特殊 教育列人国家义务教育范畴。

1990年《残疾人保障 法》专章规定了残疾人教育方面的有关内容，在法 律中明 确规定了残疾人的受教育权。1992年《义务 教育法实施细则》对保障残疾儿童、 少年接受教育 作了进一步的规定。1994年《残疾人教育条例》明 确提出了残疾 人教育是国家教育事业的组成部分， 并详细规定了特殊教育学制体系、教师、物质条件 保障以及奖惩等方面的内容，这是我国第一部残疾 人教育专项立法。

1995年《教育法》（作为教育领域 的基本法）规定“国家、社会、学校及其他教 育机构 应当根据残疾人身心特性和需要实施教育，并为其 提供帮助和便利。” 1996年《职业教育法》规定：“残 疾人职业教育除由残疾人教育机构实施外，各 级各 类职业学校和职业培训机构及其他教育机构应当 按照国家有关规定接纳 残疾学生。” 我国台湾地区于1980年颁布了《残障福利法》， 1984年又颁布了专 门保障特殊人群受教育权的单 项立法——《特殊教育法》，对智力超常儿童以 及残 疾人的教育与社会福利都进行了详细的规定。

2.2我国特殊教育立法存在的问题 纵观我国现行的特殊教育法律法规，虽然极大 推动了我国特殊教育的发 展，但特殊教育法制建设 仍存在诸多问题。

2.2.1专门性的特殊教育立法层次低、立法体系不完备 目前，我国特殊教育立法不管是纵向还是横 向，都存在或多或少的断层 或断面，缺乏有机整合 和衔接。主要是由于处于核心地位的《特殊教育 法》的 缺失，导致与普通教育立法相对应或并列的 特殊教育立法缺乏平等的法律地位 和应有的效力 层次，使其他相关特殊教育立法处于群龙无首的状 态。尽管1994 年国务院出台《残疾人教育条例》，这 毕竟只是一部行政法规，立法层次过低， 未能发挥 其应有的效应。除《条例》外，其他散见的特殊教育 法律法规，缺乏 统一指导思想，未形成有机的整体 和合理的体系。应早日制定《特殊教育法》， 规范特 殊教育和指导立法实践。特殊教育立法体系应该 以《宪法》和《教育法》 为基础，以《特殊教育法》为核 心，沿着纵向和横向两个维度延伸，构成一个 纵横 交错、相辅相成、优势互补的完备的立法体系。

2.2.2现行特殊教育法律规范过于原则、笼统，内 容空洞、不具有可操 作性特殊教育的立法与其他教育法律规范都犯有 同样的通病，立法滞后，仍 停留在宏观层面上，作一 些宣示性的规定，过于原则、笼统、内容空洞，与现 实 生活和特殊教育实践相脱节，很多规定不具有可 操作性，严重损害法律的权威。

很多条款带有“号 召”、“鼓励”之意，缺乏强制性以及具体法律责任和 惩罚措施， 在实施中变成了 “软法”或“宣传资料”。

例如《残疾人教育条例》第44条第3款 对特殊教育 发展的经费投人只是泛泛地规定为“地方各级人民 政府用于义务教 育的财政拨款和征收的教育附加 税，应当有一定比例用于发展残疾儿童、少年 义务 教育”。既没有明确的比例又没有具体法律责任的 约束，这种原则性的非 强制性规定，导致具体操作 上和监督上的困难。

2.2.3特殊教育制度不健全、不完善，缺失特殊教 育法本身特有的原 则和制度 残疾人相对于健全人，特殊教育相对于普通教育，都应该有其特定的区别， 必须根据残疾人的特 点建立特殊教育特有的制度。我国目前特殊教育 制度基本 上模仿普通教育制度建立起来，既不健全 又不符合实际。首先，在特殊教育学 校（班）设置 上，没有明确的法律规定，缺乏法定的条件和程序。

其次，在师 资和经费保障上，缺乏明确的规定和法 律依据。目前师资数量不足与师资质量 低下并存。

而特殊教育经费的投人没有具体法律制度的严格 规范和保障，国家 和地方财政都不够重视，在普通 教育经费紧张的情况下，往往无暇顾及特殊教 育。

特殊教育经费往往从普通教育经费了挤出一点或 偶然从社会、慈善机构获 得一些捐助，没有确立专 项特殊教育经费保障制度。最后，特殊教育教学制 度、 特殊教育对象评估、鉴定制度以及受敎育权保 障和救济制度等等都没有作出明 确规定或规定得 很不完善。要通过立法，对特殊教育的资源配置、 教学管理、 经费保障、教师队伍建设等作出相应规 定。

3特殊教育立法的法理基础 3.1特殊（弱势)群体的人权保障 人权人宪开创了中国人权事业的新纪元，为中 国人权事业的发展奠定了 法律基础。人权是指人 依其自然本性和社会本质所享有或者应当享有的 基本权利。人权是人本身所固有的，既不是上帝或 君主恩赐的，也不是国家或宪法赋 予的[1]。人权的 正当性往往被当作是天然的、无可置疑的。保障人 权是国家 和政府不可推卸的责任，是公共权力存在 的根据和目的。正如劳凯声教授所言：
“受教育权 属于公民的基本人权这一范畴，是公民为自身利 益，要求国家为一 定行为的权利，是公民从国家那 里获得均等的受教育条件$机会的权利。”[2]残 疾人是典型的弱势群体，在受教育以及对社 会资源的占有和利用上处于不利地 位，残疾人的受 教育权等基本权利不但得不到有效的保障，而且遭 受不同程度 的侵犯。残疾人能否享有平等的受教 育权，是检验一个国家和地区社会文明程 度和人权 状况的重要指标。受教育权关系到人类生存和发 展的状态，是一种普 遍性的要求，表现为人作为人 应享有的一种权利。人人都应受教育，包括残疾 人， 这是人的自然权利的一部分。教育开启心智， 发展人的天赋和才能，增强人的 本质力量。人人都 应受教育来源于人的最基本的需要，这是受教育权 作为人权 的物质基础，是其道德正当性的根据。米 尔恩认为：“必定存在人们仅仅作为人 类就固有的 某些权利，而不管他们特定的社会成员身份。”[3]残 疾人作为社会 成员的一个群体，同样享有普通人做 人的权利、地位和尊严，同样享有普通人 平等的受 教育权，国家和社会应当保障残疾人平等的受教育 权。立法是实现残 疾人平等受教育权的最重要的 手段，是实现人权的最重要的措施。当前构建社 会 主义和谐社会的一项重要任务，就是要关注人权， 以人为本，平等地保障包 括残疾人在内的每一个人 的人权，真正实现残疾人平等地接受教育的权利。

3.2特殊教育发展的法治保障 现代法治文明是全人类共同创造的宝贵财富。

法治理论所确立的国家学 说特别注重对公民基本 权利的保护，人们成立政府组成政治国家的目的就 在于 保护人权。要尊重和保护人权，就必须厉行法 治。因此，我们应从依法治国的 高度、尊重和保障 人权的角度，看待特殊教育事业的发展，通过发展 特殊教育 事业来保障残疾人平等的受教育权，提高 和改善残疾人生存质量，确保其基本 人权的真正享 有和实现。

随着中国法治建设向纵深发展，法治成为国家 生活的主旋律。贯彻 依法治国，建设社会主义法治 国家必然要求依法治教，规范和保障特殊教育的 发 展。由于特殊教育已经发展到法制化、制度化、规 范化阶段，不能仅仅依靠 一时政策或慈善机构、社 会人道主义的扶助来发展。特殊教育事业的发展 应纳 人法治的轨道，通过法制来保障。特殊教育事 业不能依照少数领导的个人智慧、看法和注意力或 一时热情来发展，而应依据符合特殊教育规律、时 代精神、社 会正义与人们利益尤其是残疾人的根本 利益的良法来发展。法律既然是一种制 度上的保 障，那么在这种法律秩序下，残疾人的受教育权等 基本权利应有稳定 的保障，不因领导人的好恶、情 绪或变更而变化。

立法是对社会资源的第一次分配，是对权利义 务的配置，通过法的 确定性、规范性、强制性、普遍 性、指引性等功效和作用，调整特殊教育活动 有序、 健康、稳定地进行。通过立法，对特殊教育的资源 配置、教学管理、经 费保障、教师队伍建设等作出相 应规定。只有将特殊教育的各项制度法律化， 纳人 法治的轨道，才能保障特殊教育事业的健康发展、 保护残疾人平等地接受 教育的权利。

4我国特殊教育立法基本问题探究 4.1特殊教育立法要体现“以人为本”的立法理念 “天地之性，人为贵”，人是万物的中心，是一切 价值的尺度。人之所以 贵为人，就在于人有被尊 重，被关怀的需要，残疾人亦不例外。特殊教育立 法 应以人为本，体现对残疾人的人文关怀。必须给 予残疾人伦理上关怀和法治上 的关怀，尊重残疾人 的尊严和价值。

一切教育都必须以人为本，这是现代教育的基 本价值。以人为本实 际上是一种人文关怀，一种对 人的尊严和价值的尊重。法律既是一种制度理念， 又蕴含着深刻的人文关怀。法律的力量不仅在于 法律的强制性，而在于其所包 含的对人性关爱的确 定性和稳定性，缺乏人性化的法律制度，即非人道， 也无 生命力。“人”作为法治的最高价值，是一切制 度设置与运行的出发点和归宿。

法治本身是张扬 与体现人文关怀和人文精神的制度安排和社会状 态，人文关怀 和人文精神通过法治以规范化与制度 化的形式在人的现实生活之中有条件地实 现[4]。

要体现对残疾人的人文关怀和人文精神，终极意义 上离不开法治的依 托，只有通过特殊教育法律化、 制度化，残疾人的受教育权才能得到真正保障， 对 残疾人的人文关怀才能真正得到实现。真正的法治社会，应给予每一个公民，尤其残 疾人充分的尊重和关 怀，无视弱势群体的尊严和价 值，只会引起民众的怨恨与愤怒，最终损害的是 法 律的神圣和威严。特殊教育立法应该坚持以人为 本，体现人文精神和人文关 怀，在制度设置上要体 现人文关怀和道德情感。坚持以人为本，作为特殊 教育 立法的指导思想，通过弘扬人文精神，给予残 疾人更多人文关怀，促进特殊教 育事业更和谐地发 展。

4.2特殊教育立法的基本原则 在特殊教育立法中，基本原则贯穿整个立法过 程的始终，对特殊教育相 关法律制度的构建起着重 大的指导作用。结合国际特殊教育立法实践经验 和我 国具体国情，笔者认为，我国特殊教育立法应 当坚持以下基本原则：
4.2.1教育平等原则教育平等是社会公平价值在教育领域的延伸 和体现。

作为教育的基本价值，促进教育平等己成 为各国教育法律和政策的基本出发点 之一。通过 有效的立法保障残疾人平等的享有受教育权、平等 地分享社会进步 和教育发展所带来的成果，是特殊 教育立法中应当始终贯彻的重要原则。教育 平等 原则具有丰富的涵义：第一，通过立法的人文关怀 使残疾人实现个体自由 和谐的发展，在主流社会中 获得平等的对待，享受其作为社会成员的平等权 利;
第二，残疾人作为中华人民共和国公民，理应与 普通人平等地获得人学机会、 受到平等的对待和获 得均等的成功机会；
第三，在“实质平等”的前提下 允许“形 式不平等”，即实施合理的差别对待，在教 育资源分配、课程安排、评价机制等 方面充分照顾 残疾人的特殊需要。

4.2.2适当教育原则 适当教育是教育平等原则的深化和体现，其核 心在于关注残疾人所获得 的社会利益，为他们创造 最少受限制的环境，使他们能够受到与自身客观条 件 相适应的教育，增强其生存发展和适应主流社会 的能力。早在1982年，美国教 育委员会在诺蕾案 (Rowley)中就已确立这样的观点：残疾学生有权得 到免费的、 合适的公共教育，为其“提供个别化教 学，以进行有效地支持性服务，使得孩子 能从此教 学中获得教育性利益”。这里的“合适”，重在通过 法定标准区分残疾学生的不同类型、性质、程度和 接受能力，以确定他应该接受普通教育安置或 是特 殊教育安置，即一般所讲的“随班就读”还是进特殊 学校或特殊班级。同样 地，具体教育目标、教育方 式、教育内容、教育期限、教育评价等要素也应随 之 调整，做到“因残施教”。

4.2.3特别扶助和保护原则 残疾人毕竟是弱势群体，特殊教育立法必须考 虑到残疾人自身的特点， 基于残疾人在学习和社会 生活中的不利地位，必须对残疾人有特别扶助和保 护， 这是世界各国一直遵循的基本原则。这一原则 体现在两个方面：第一，普遍规 定在教育领域通过辅 助方法、优惠政策和保护措施，给残疾人特别扶助，以 弥 补其自身功能和能力的不足，消除其平等参与社会 生活的障碍，切实保障其平 等权利的实现。第二，规 定有利于促进残疾人康复的措施，将教育和医疗扶 助 相结合，增强其社会参与能力，逐步改变其弱势 地位，为其最终融人主流社会 奠定基础。

4.3特殊教育立法的基本制度 通过立法构建科学的特殊教育制度，是促进残 疾人身心健康发展、切实 保障残疾人受教育权利的 关键。在借鉴当今各国成功特殊教育法律制度的 基础 上，针对我国国情和文化背景，笔者认为我国 特殊教育立法应包括如下基本制 度：
4.3.1特殊教育学校（班）设置制度 设置特殊学校和在普通学校中设置特殊班，是 实施特殊教育的最基本制 度，也是我国与西方不同 的国情的需要。一般来说，西方国家主要采取特殊 教 育同普通教育相结合（普通教育为主）的模式：将 可以接受普通教育的特殊儿 童，尽量送人普通学校 就读;对确实不具有接受普通教育能力的特殊儿 童，才 送人专门机构，进行特殊教育和培训。这是 由西方社会较为先进的理念和充裕 的教育资源所 决定的。我国近年来“随班就读”的教育方式中，由 于教师编制， 教师对特教方法和技术的掌握，教学 设施、经费保障等方面存在问题，造成对 特殊儿童 “实质上的不平等”，随班就读变成“随班混读”的现 象十分普遍。相反，特殊学校(班）由于有专业优势和 规模效应，能够更好地承担起特殊教育的任务。

因 此，在完善随班就读各项配套措施的同时，应当在立 法中明确特殊学校（班） 的设立条件、程序以及管理 运行机制。

4.3.2特殊教育师资保障制度 师资是决定教育质量的关键环节，具有较高专 业水平的师资队伍是特殊 教育取得成功的保证。

然而，我国目前的特殊教育师资队伍匮乏。首先是 特殊 教育机构中的教师数量本已不能满足需要，且 还在流失；
其次，这些从事特殊 教育的中小学教师 大多没有接受过相关专业培训，并不具备足够的专 业知识技 能，目前仅有1.1%的具有特殊教育大专 以上学历，27.6%具有特殊教育中师学 历，17.7%的 教师经过半年以上的短期培训，[5]在特教学校中上 岗执教的教师， 很多不具备完备资格。改变这种现 状，需要培养相当数量的、符合特殊教育专 业要求 的教师队伍，国家必须在立法中建立完善的特殊教 育师资保障制度，规 范特教师资队伍的建设，按照 特殊教育的特点和实际需要，制定特殊教育教职 工 编制标准，任职资格、职称评定标准，并建立特教津 贴制度。

4.3.3特殊教育资金保障制度 特殊教育的开展离不开经费的投人。在我国 社会筹资有限的情况下，经 费的投人主要依靠国家 和政府。在西方发达国家，对特殊教育的国家投入 有着 法律的强有力保障。如加拿大安大略省1990 年教育法案规定，本省所有特殊儿 童的教育费用由 教育部承担。然而，在我国整体财政性教育支出占 GDP比重偏 低的背景下，特殊教育的投人则是捉襟 见肘。教育资源的稀缺以及对特殊教育 投入的不 足，加上残疾人教育具有特殊性，需要一些专用的 教育设备，推行个 性化教学，决定了需要比普教投 人更多的经费。经费投人不足严重阻碍了特殊 教 育的发展，进而阻碍着特殊教育社会功能的实现。

因此，我国在立法中应当 规定严格的特殊教育资金 保障制度，增加对特殊儿童的教育投人，甚至可以 根 据具体情况规定特殊教育投人在财政性教育投 人中的最低比例，使特殊教育能 得到足够的资金支 持。在具体实施中，督促各级政府认真落实特殊教 育经费， 由地方负责、分级管理，按照“两个增长”逐 年有所增加。4.3.4特殊教育对象评估制度 科学的、标准的鉴别评估工作是开展残疾学生 个性化教育的前提，完备 的特殊教育对象鉴别、评 估立法有助于提高特殊教育的针对性，制定有效的 教 育计划，增强特殊教育的效果。我国在鉴别评估 方面的立法十分薄弱，还没有 明确的法律法规来对 整个程序加以规范，因而实践中出现残疾学生定义 与分类 混乱，鉴定环节中滥用测量工具（如智力测 量量表）、随意下结论的现象，尤 其在智力落后、自 闭症、学习障碍等较难鉴定的类别上更是常常出现 争议。针 对这些现象，我国应当立法确立特殊对象 评估制度。第一，对残疾学生的定义 与分类作出法 律意义上的科学完整的界定；
第二，对特殊教育对 象的鉴定小组 成员构成、鉴定人员的资格、鉴定的 原则与程序进行严格的规范；
第三，确立 非歧视性 评估原则，在评估程序、评估技术和评估人员等方 面保证鉴定和评估 的公正性、客观性和系统性；
第 四，对特殊教育对象鉴定结论实行责任制，对 出现 错误的按照其主观和造成的后果严重程度追究法 律责任。

4.3.5残疾人受教育权救济制度 有权利就必须有救济。残疾人受教育权要得 以真正实现，需要完备的救 济制度的支撑，否则只 能是镜花水月，是“要不起”的权利。鉴于我国目前 对于 这方面的立法基本还是空白，笔者认为，特殊 教育立法应当从以下几方面规定 残疾人受教育权 的救济制度。第一，残疾人的家长或监护人对于特 殊教育的申 诉和诉讼的权利。作为残疾人利益最 有发言权的代言人，家长或监护人有权拒 绝特殊教 育机构、普通学校或其它机构采取的侵害残疾人受 教育权的方式和行 为，有权向上级管理部门申诉， 在认为上述行为违法时还有权以自己的名义提 起 诉讼。第二，政府有关部门对于侵害残疾人受教育 权的行为有权进行合法的 行政干预，处理处罚相关 部门，或依照《民法通则》的规定向法院提出更换残 疾人的监护人。