海关缉私部门关于行政执法观念的思考

缉私部门行政执法观念源于政府的行政观念，即政府实施行政管理所基于的理念，当这种行政管理具体为对走私、违规等行政违法活动实施行政处罚，承担查处职能的海关缉私部门在行使权力过程中关于执法目的、价值追求以及与执法相对人关系平衡等所形成的基本观点和倾向性态度就构成其执法观念的基本内容。

对走私等违法活动的调查、惩处是《海关法》赋予海关的主要任务之一，也是海关整个工作链条上重要的一环，应当说，行政执法的效果将从个案的成与败、是与非，放大为对海关监管、通关环境等宏观要素的影响。只有在行政执法过程中体现出应有的法律效果和社会效果，才能发挥执法结果的导向作用，有效规范企业、个人进出境行为，促进海关监管；才能在惩处不法中保护合法利益，营造违法则纠、守法便利的通关环境。执法效果最终要通过具体的执法行为来实现，而人的一切行为毫无例外地要受到观念的支配和左右，执法行为的趋向同样是由执法观念决定的，从根本上讲，行政执法观念是影响和制约行政执法效果的最关键性因素。我认为，目前无论是国家经济发展的宏观环境，还是进出口企业对便捷通关的客观需要，要实现法律、社会的双重最佳效果，公正、公平、效率的执法观念是缉私部门行政执法工作的必然选择。

二、决定和影响执法观念的外在因素

缉私部门行政执法观念不是孤立存在的，它在影响和制约执法行为的同时，其形成与存在也要受到多重外部因素的作用，在执法观念中无疑就要充分反映出这些外部主导因素的要求。“公正、公平、效率”正是基于以下几方面外因而对缉私行政执法工作的必然要求。

首先，作为政府行政观念的派生体，要以政府当前的行政管理理念为依据。今年10月召开的中央十六届三中全会作出了关于完善社会主义市场经济体制的决定，其中虽然没有单列标题论述政府行政观念，但却多次直接或间接阐明了现代政府应当坚持“依法行政”，从实质上讲，就是要使行政权力的行使进入法治状态，从实体、程序、裁量等方面得到有效的控制和制约，法无明文规定不得为，严禁越权行政和滥用权力，以保障行政相对人合法权益不受侵犯，这是最广大人民群众意志的体现，也是实践“三个代表”，执政为民的基本要求。“依法行政”是对所有行政机关实施行政管理过程的基本要求，其目的就是在于追求行政行为“公正”的结果。缉私部门在行政执法中也必须按照这一要求，严格依法办案，实现“公正”的法律效果。

其次，缉私部门作为国家对进出境环节实施监督管理职能机关—海关的重要组成部分，要充分体现海关工作的自身要求。在相当长的一个时期，海关与企业的关系被认为是执法与守法、管理与被管理、监管与被监管的关系，随着历史的发展和社会的进步，海关系统对新时期海关工作的性质和任务有了新的认识，逐步确立了“依法行政，为国把关，服务经济，促进发展”的海关工作方针，实际也是海关工作的执法理念，它既把政府倡导的“依法行政”观念作为第一要求，同时，结合海关工作实际，辨证地提出“把关与服务并重”，就是要求实现权力规制与权利保障的统一，把关注企业利益、服务地方经济发展寓于海关监管工作中。海关缉私部门履行对走私、违规等违法活动查处职能中，必须兼顾保护好执法相对人的合法利益，在保证执法结果公正的同时，还要“平等”对待每一个企业和个人。这里所说的“平等”，不仅仅是要求在处罚中“公平”对待所有当事人，保证处罚标准的相对稳定和处罚结果的相对平衡；而且，要及时办结案件，提高办案“效率”。目前海关业务现场操作中，对查发有违规行为的企业，案件办结前，如果企业进口保税料件则征收全额税款金。缉私部门在执法中尽快办结案件，加快企业资金流转，无疑会有助于企业在国际市场竞争中赢得先机，使企业的利益得到保护。

第三，作为行政执法部门，要反映出行政执法的自有特点。对于海关缉私部门而言，行政执法活动完全体现在对走私等违法案件的行政处罚过程中，就必须体现行政执法“合法、合理”的基本要求。“合法”即在行政违法案件查处中严格遵守法律、法规、规章等关于执法权限、手段、方式、责任的规定，执法有据、执法有序，这也是“依法行政”的应有之意。“合理”就是要求处罚适度，符合法律基本原则，符合公平、正义等法律理性，这种“合理”是基于对自由裁量权的控制来实现

三、“公正、公平、效率”观念的内在要求

既使是落实到海关缉私部门这一具体对象，执法观念仍应归属于意识形态范畴。意识作用于存在，“公正、公平、效率”这一执法观念对缉私部门行政执法实际工作，必然提出以下几方面要求：

（一）必须适应海关整体工作和国家经济发展大局需要。缉私部门行政执法是否做到“公正、公平、效率”，往往是从对海关监管工作和经济发展的促进效果来考察的。国家的整体利益与地方局部利益以及企业个体利益既息息相关，又在一定情况下彼此存在矛盾，缉私部门行政执法工作经常处于矛盾的交织点。作为代表国家对进出口环节监督把关的职能部门，首先必须坚持国家利益至上的原则，同时，在具体执法过程中，要充分考虑到国家利益与地方、企业利益的统一点，避免机械执法，在不违背立法原意的前提下灵活适用《海关法》和《海关法行政处罚实施细则》（简称《细则》）以及相关规章规定。注意区分罪与非罪、故意与过失、初犯与屡犯，善于“抓大放小”。对故意逃避海关监管的走私行为坚决依法查处；对企业不了解海关规定或工作过失偶然造成的违规行为，应尽可能降低企业因海关执法带来的成本增加。执法中，既不能借口依法行政而无视相对人合法权益的保护；也不能片面强调保护合法利益、促进经济发展而否定依法行政。要把依法行政与服务经济有机结合起来，稳妥把握好两者平衡，立足于大局来实现执法工作的“公正、公平、效率”，求得行政处罚的法律效果和社会效果的统一。

（二）必须在具体办案过程中严格执行有关行政处罚实体和程序的法律规定。缉私部门行政执法是否做到“公正、公平、效率”，虽然要从大局来考察，但其又是通过查办一起起具体案件来体现的，这要求一切执法行为必须实体合法、程序合法、讲求效率。具体要求：

1．处罚法定。必须在《海关法》授权范围内，遵循《海关法》、《细则》规定的处罚种类、处罚幅度和处罚程序，对走私、违规等行政违法活动进行查处。违反法定种类、幅度、程序是违法行政；同时，对法无明文规定违法的行为不得实施处罚。譬如，加工贸易企业丢失手册行为，虽已影响到海关实际监管，但现有法律、法规对此均无明文规定，按照“法无授权即违法”的原则，如果对其实施处罚即构成违法。

2．处罚公开、公正。所谓“公开”，即作为行政处罚依据的规定必须已向社会公布，处罚的程序和结果要公开，如：作出处罚决定前，应当告知当事人作出处罚决定的事实、理由、法律依据以及当事人依法享有的权利，允许当事人陈述和申辩，处罚结果要依法送达当事人。上述程序如未遵循，即形成对当事人合法权益的侵犯。所谓“公正”，则必须区分不同的走私、违规行为，在法定种类、幅度范围内恰当地行使自由裁量权，使处罚结果与受罚人违法行为的事实、性质、情节、后果相对称，体现“过罚相当”；同时，要平等对待所有当事人，不能因人设罚，执法标准不统一。“公正”还要求对当事人一个违法行为，不能给予多次处罚。

3．严格办案时限。现代行政管理理念已将效率作为衡量程序内在价值的一个重要标准，缉私部门在行政案件办理中必须综合考虑案件处罚的执法成本和执法效益，对事实清楚、情节轻微的行政违法案件，启动办理行政违法案件简易程序，予以当场处罚；对适用一般程序的案件，也要严格限定办案时限，通过缩短办案周期，降低执法部门办案压力，减少执法成本；同时，加快涉案企业财产流转，使当事人尽快从涉案问题中解脱出来，以快捷的效率更好地保障当事人的合法权益。

（三）必须立足高标准，进一步提高行政执法人员的政治、业务素质。要实现“公正、公平、效率”的目标，必须有一支廉洁勤政、业务过硬的队伍做保障。要结合行政执法工作特点，有针对性地教育行政执法人员增强廉洁自律意识；同时，积极研究落实监督防范措施，缩小行政处罚自由裁量空间，确保队伍廉政建设不发生任何问题。在业务素质提高方面，要从基础建设入手，建立健全行政执法的相关制度规定，具体明确各个办案环节的规定要求，细化处罚幅度标准，严格规范执法行为；在此基础上，采取理论学习、培训交流、实践磨练、经常性工作研究等多种方式，尽快提高行政执法人员法律知识和海关业务水平，培养一支懂海关业务、熟法律知识、会查办案件的高素质的行政执法队伍。