职业教育启示 [国外职业教育质量保障体系的启示]

国外职业教育质量保障体系的启示

关键词：德国；
职业院校；
质量保障；
评价机制 中图分类号：G510 文献标识码：A 文章编号：2096-0239 （2016）02-0080-05 目前，我国在职业教育质量保障建设方面已有十多年的 实践探索，《国家中长期教育改革和发展规划纲要 （2010-2020年）》提出建立建全职业教育质量保障体系的 目标，政府、社会也将职业教育质量保障提到新的高度。德 国职业教育发展水平居世界前列，其质量保障体系更具显著 特色。立足我国职业院校可持续发展的现实诉求，汲取德国 职业教育质量保障的有益探索和实践经验，对于我国职业教 育质量保障体系的构建具有重要启示意义。本文在借鉴德国 职业教育质量保障经验的基础上，分析我国质量保障机制的 缺失，并提出改进措施。

一、德国职业教育质量保障的经验 1.以法律措施确保职教质量规范有序德国从法律层面清晰界定了职业教育的权责，通过依法 办学、依法治教为职业教育的监督与管理提供保障。首先， 职教领域法律规范有序。以《联邦职业教育法》为核心，制 定了《职业培训法》、《企业基本法》、《青年劳动保护法》、 《远程教育法》、《晋升进修促进法》等一系列分类详尽、 标准细化的职教法规。其次，通过国家《基本法》赋予各州 独立的教育管辖权。由各州教育事务的最高权力机关文教部 颁布《州学校法》，为职业院校制定章程，规范办学行为。

宏观层面涵盖学校使命和类型结构、法律主体及权责、学校 人事及财务等；
微观层面对学校建制、教学管理、课时要求、 考试事务及成绩评定等做出规定。德国各州文教部长联席会 议（KMK）规定了职业院校的指示性任务，即培养学生三类 能力：职业能力、适应能力、独立参与社会及规划个人发展 的能力。学校管理部门以《州学校法》为指导，设计教育质 量的全局性战略目标，涵盖办学方向和特色、发展规模、人 才培养等。[1] 2.通过科学设定外部质量评价标准推动职教质量稳步 提升 德国根据各州教育法所规定的职业教育质量框架设计 教育质量评价标准，关注质量的动态发展过程。首先，KMK 设定了职业院校“学校质量标准”和“教师教育标准”的框 架条件。[2]“学校质量标准”是学校教育教学、管理与服 务的行动标准。KMK将职业教育质量分为四个维度：输入质量（Inputquali⁃ty）、输出质量（Outputquality）、过 程质量（Processquality）和绩效质量（Outcomequality）。

德国下萨克森州（Lower-Saxony）基于EFQM（欧洲质量管理 基金会）模式，依据5个过程（战略目标、过程、领导、教 师、资源及伙伴关系）及3个结果指标（学生及教师满意度、 社会效益、主要结果）评价教育质量；
柏林（Ber⁃lin）和 北莱茵-威斯特法伦州（NorthRhine-Westphalia）对质量框 架中的教学过程、学校管理、学校成果、校园文化、教师专 业发展、质量目标等6个领域和25个质量特征进行定量和定 性研究并形成报告；
巴符州（Baden-Württemberg）注重评 价指标的发展性，依据Q2E（通过评价和发展的质量）模式 （包括课程质量、个别反馈、内部自我评价、学校领导和质 量过程控制4个领域），将学校发展分为非常达标、达标、 基本达标、未达标四个阶段。“教师教育标准”即各科教师 职业资格的全国性基础标准，教师除教学法、专业科目知识、 教育学和心理学外，还需具备评价、诊断、合作及素质发展 的元胜任力（Meta-compe⁃tence）。教师职业资格标准为 职业教育的规范化发展提供保障。其次，各州质量框架中尤 其强调过程质量。过程质量包括5个维度：（1）学校质量：
考查学校授课教师专业化程度、领导行为质量、成员之间的 合作交流。（2）工作与学习条件：考查学校各项工作运行 的前提，以定性描述记录学校学习与工作条件存量。包括学 生结构和数量、教学及管理人员结构和数量、财力和物力资源等。（3）教育和培训过程：考查教师教学过程、教学水 平、教学设计及教学氛围等。（4）质量开发：考查学校内 部成员之间、学校与外部伙伴等利益相关者之间的信任度与 合作度。（5）工作绩效：以学生职业能力、师生及用人单 位满意度为标准考查人才培养目标。[3] 3.通过内部自我评价的有效开展增强管理驱动力 学校自我评价是保障教育质量的基础，德国职业院校均 设有专门的质量管理部门负责学校内部自我评价。学校内部 评价专员根据学校办学目标和质量评价指标收集资料，构建 以数据资料为基础的内部评价系统，形成教学质量报告。自 我评价既有助于促进师生参与积极性和主人翁意识，提升学 校管理透明度，又为外部评价做准备，以评价发现差距，提 出整改措施，引导学校教育质量的自我超越。

4.通过第三方监控与评价保证质量评价的有效性 德国强调第三方监控与评价是保障学校内部质量的必 要条件，第三方的专业性体现为：第一，评价机构的专业性。

各州均设立专门的研究所，由州文教部提供资金支持，作为 独立于州政府和学校的非政府机构负责州学校的质量评价。

如：巴伐利亚州的ISB(学校质量与教育研究所)、巴符州的 LS（学校发展研究所）、柏林和勃兰登堡州的ISQ（学校质 量研究所）、布莱梅的LIS(布莱梅学校研究所)等，为州学 校提升教育质量提供决策指导[4]。第二，评价者的专业性。

研究所设评价专家团队，评价专家具有较高研究水平和丰富的教育管理、实践经验，熟悉职业院校运行规律，并接受系 统的培训和资质认证，保证团队价值观一致。第三，评价过 程和结果的专业性。通过网上调查、数据采集、查阅文件、 现场考察、座谈会等方式对学校进行综合评价，提供外部观 点，借鉴其他职业院校的有益做法，避免学校改进的盲目性。

5.通过政府干预与行业企业协助的有机结合，确保质量 保障机制的顺畅互通 首先，德国职业教育职责机构涵盖政府各部门，包括联 邦教育部、劳动局职业教育研究所（BIBB）、经济部等，设 置教育质量考查委员会作为教育质量评价的常设机构。委员 会由质量评价专员、教育管理者和行业企业人士构成，通过 构建教育质量评价体系，常规化地进行督导和评价。联邦教 育计划与促进委员会（BLK）、州文教部以及各种协会等各 机构分工合作，从机构配置上为职业教育奠定了良好基础。

其次，行业企业在德国职业教育发展中起到了重要作用。各 行业协会推行统一的职业资格证书（《国家认证职业资格证 书》），为职业教育规范化提供保障。行业协会的职责涵盖 企业培训资质认定、监督培训场所与人员、为企业及学员提 供咨询、组织技能考试等各方面。德国企业普遍视参与职业 教育为企业义务。职业教育经费由公共财政与企业共同支出， 企业学徒期的培训经费由企业雇主负责，职业院校经费由州 公共财政支出。近年，企业投入实习场地、实习设备、实习 津贴、徒工社会保险、培训人工资等各类经费正逐年增加，充分体现了德国企业对职业教育的重视。[5] 二、我国职业教育质量保障体系存在的问题 1.职业教育法律保障缺失 首先，职业教育缺乏独立的法律地位。我国职业教育起 步晚，发展快，缺乏独立的法律保障，相关法律规范散见于 《教育法》、《职业教育法》、《劳动法》及各种“决定”、 “意见”等政策条文中。第二，法律法规及政策调整滞后。

2003年至今，职业教育已占据高等教育的半壁江山，但无论 办学模式及规模、办学经费，还是人才培养途径、学生管理、 实习实训等都处于探索阶段，亟需法律保护。从经费投入看， 目前没有一部法律涉及职业教育资金投入占财政收入的比 例，经费保障存在法律缺失。从人才培养途径看，“产学研” 结合作为职业院校人才培养的基本途径，我国对“产学研” 结合缺乏系统界定，受法律政策、环境资源限制，多数学校 “产学研”实践探索缓慢；
第三，法律法规实施保障监督不 力。我国没有像德国那样通过立法明确职业教育监督机构， 缺乏职业教育法监督实施体系，职业教育中的问题缺乏法律 责任条款，仅通过政策或规章制度予以监督和规范，执行上 缺乏强制力。

2.外部教育质量评价标准弊端明显 我国职业教育外部质量评价片面强调结果，忽略过程评 价。从2014年3月教育部高职教育与成人教育司研究制订的 《高职高专院校人才培养工作水平评估方案》[6]评估指标体系不难看出，当前对我国职业院校的外部评价仅限于鉴定 性和总结性层面，片面强调学校发展规模、教育满意度、就 业率、技能获奖率和考试升学率等结果指标，缺乏对教学理 念、教学方法等微观过程的评价。此外，片面强调基础设施 和师资力量等硬环境，对学校文化、学习氛围、教师和学生 发展、反馈机制等软环境重视不够，评价结果缺乏理论依据 和佐证材料，缺乏可操作的实施建议，不利于帮助学校制定 切实可行的持续发展目标。

3.内部自我评价机制薄弱 职业院校过分强调外部质量评价的决定性，不利于内部 自我评价机制建设。教育部《中职教育督导评估办法》（教 督[2011]2号）[7]指出要以督导评估结果反映高职教育建设 的基本情况，总结高职教育发展的经验和特色，存在问题， 指明高职教育建设方向。评估结果也作为学校表彰和问责的 重要依据。这一方面导致学校耗费大量精力、财力应对评价， 从而影响正常教学和运作；
另一方面导致学校抵触评价，自 评报告缺乏客观公正，遮盖、隐瞒问题和困难，使评价流于 形式。这样极不利于促进自我评价机制建设，难以发挥自评 的问责与改进功能。

4.第三方专业机构质量监控缺乏 第三方教育评价机构独立于学校和教育管理部门，通过 人才培养质量评价、毕业生调查等形式评价学校人才培养、 办学质量，评价结果科学、客观，且能提供建设性意见。然而我国极少有职业院校使采用第三方专业机构评价。片面将 学校行政管理人员作为教育质量反馈的主体，师生缺乏信息 反馈话语权，所作反馈受制于行政管理部门，造成反馈主体 单一、反馈价值失真等问题。反馈主体不够多元化导致信息 源局限，难以更好地为学校办学、人才培养提供专业建议。

5.政府宏观调控薄弱，行业、企业参与度不高 首先，我国职业教育采取由地方政府负责的分级管理、 分工负责的集权式管理体制，各部门彼此独立，缺乏统筹规 划和有效沟通机制。同时，作为一种类型教育，职业教育在 各类教育中占据半壁江山，但与各级各类国家财政性教育经 费投入相比，职业教育财政投入占财政性教育经费的比例低， 职业教育的生均预算内公用经费也明显低于其他类型教育 的水平。其次，行业、企业作用缺失，没有形成良好的职业 教育与行业企业的支持合作机制，企业忽略了基于与高校横 向合作的可持续发展。企业高薪难以聘请高技能人才，却不 愿结合行业企业人才需要，与职业院校共同培养、储备人才， 最终导致学校培养不出适应社会发展、职业需求的人才，企 业的良性发展也因人才短缺受阻。

三、对我国职业教育质量保障体系建设的启示 1.加强职业教育法制化建设 首先，应系统梳理职业教育各类文件成果，出台《职业 教育法》及系列配套法规；
地方政府也应制定地方性具体条 例或实施细则，形成一套由职业教育行政法规和地方性法规组成的，相互衔接且便于操作的系统化、规范化的职业教育 法律体系。其次，职业教育必须去行政化，让市场决定办学 方向、数量和规模。培养目标定位上，必须将办学自主权还 给学校，教学自主权还给教师，学习自主权还给学生。监督 上应坚持定量判断和定性分析相结合、价值判断与事实分析 相结合，并充分考虑教育政策的时效性。

2.制定完善的外部质量标准体系 首先，标准应具层次性。对应于职业教育多样化的教师 培养规格和目标，应有多样化的教师质量标准。第二，应注 重标准制定的时效性。应根据社会对教师的素质需求建立动 态的教师职业标准。可建立国家职业教育资格框架，整合教 育和培训等各类资格标准，实现等值互认。第三，应注重标 准制定的系统性。职业教育质量标准建设是一个系统工程。

国家层面可组织研制、出台相应标准，例如：国家示范校建 设形成了示范学校建设标准（可以引领其他职业院校规范办 学行为，国家专业教学标准、国家教师专业标准、学校设置 标准等；
地方层面可结合区域经济社会需求和人才需求，制 定地方教育质量标准；
学校层面可制定办学和人才培养质量 标准。其次，评价标准内容应多元化，涵盖办学质量、教学 质量、课程质量以及经费标准等。只有具体的专业领域方面 都有了基本的标准保障，职业教育人才培养质量才有保障。

第四，应注重标准制定的导向性。借鉴德国经验，在编制评 价指标时，须渗透职业院校内涵式发展的特色元素，采用质和量研究相结合的方法，对学校办学条件、课程质量、管理 质量和自我评价等进行综合评价，构建基于内涵发展的评价 体系，实现结果评价向过程评价转变、评价硬件指标向评价 内涵和质量指标转变、被动评价向主动评价转变。同时，构 建评价等级由“未达标”到“达标”各上升阶段的质量要求， 通过评价发现学校质量缺陷，促使其达到质量标准。

3.加强内部自我评价机制建设 德国在对职业学校教育质量保障的过程中，强调学校自 我评价是评定学校教育状况的准则。职业院校应遵循“自我 评价为主，以外促内”原则，完善内部自我评价机制建设， 充分发挥自我评价机制的反馈和改进作用。一是设置单独的 内部评价机构，独立行使评价和监控功能。二是构建常规化 的内部质量标准体系。结合国家标准和社会需求，明确人才 培养和办学定位并据此设定教育教学的各项工作要求，规定 教师、教学管理者等各类人员的职责、制度、规范等。三是 建立职业院校自我评价制度。依据国家质量评价标准，制订 学校的自我评价标准和方案，并向社会公布评价结果。四是 建立校内外质量评价体系。校外评价根据毕业生追踪调查、 与用人单位交流反馈、市场人才需求等调查结果展开评价。

校内评价根据教学检查制度、教师听课制度、教学督导制度 等各类制度、文件，以及教师评学、学生评教、教学评优及 教学观摩等结果展开评价。学校应形成组织专人校外调查的 制度，对学校发展状况做出客观判断，保证学校明确改进教育教学质量的方向和目标，引导学校付诸实施。

4.创设“专门化”的第三方质量评价机构 为保证教育质量评价的独立公开，以及权威和影响力， 使评价工作更加规范专业，政府应转变职能，设立独立的、 不依附于教育行政部门的第三方教育评价机构，负责学校外 部质量评价标准开发、外部评价专家的资质认定与培训；
年 度教育质量报告的编撰发布等。通过评价检验学校办学绩效 和学生质量，为学校制定教育教学政策和财政预算提供参考。

这种教育部支持的外部的、独立的公共机构作为独立于教育 行政部门和职业院校的“中间体”，有利于提升评价的透明 性和客观性，使评价结果更客观公正。还可以调动社会各方 力量，发挥社会对职业院校质量评价的监管职能。

5.提高政府关注度，调动行业企业参与积极性 首先，应建立政府主导，学校、社会及行业企业多元参 与的质量保障主体。政府及教育主管部门从宏观上指导、监 督学校质量监控；
通过外部质量监控体系建设、建立第三方 评价机构等途径引导职业院校质量保障机制建设，引导行业 企业参与教育管理过程。其次，应对政府、社会各界及行业 企业在职业教育中的责任和义务进行明确界定，促进行业企 业加大投入，形成多元化的教育经费多方合作投入体制，确 保职业教育经费投入的稳定增长。再次，通过多种形式发挥 行业、企业参与作用。一是通过行业协会协调职业院校与行 业企业的沟通交流，促进职业院校的办学满足社会经济和产业结构调整需要，切合行业企业人才需求。二是政府应赋予 行业企业参与职业教育发展的足够权力，以及一定的职责和 任务，并从国家法律层面制定有关其责任和义务的明确依据。

国家法律政策的制定还应满足企业自身发展需要，保障企业 利益，如通过调整税收政策，明确相关激励政策等，调动企 业参与职业教育的积极性。大力加强我国职业教育质量保障 体系建设，是适应地方院校应用型人才培养改革的必然要求。

我们应充分借鉴德国职业教育质量保障的优秀经验，充分发 挥职业教育质量保障的改进与问责功能，将质量保障内化为 院校改进教育标准、提高教育质量的管理机制，营造教育质 量监控与评价的良好氛围，以此促进职业院校的可持续发展。