协调治理与农民教育培训管理体制改革:农民教育培训

协调治理与农民教育培训管理体制改革

关键词：协调治理；
农民教育培训；
政府管理 中图分类号：G720文献标识码：A文章编号：1008-0627 （2016）01-0090-05 农民教育培训历来受世界各国重视，发达国家的农民教 育培训已有近三百年的历程，各国业已建立起独具本国特色 的培训管理模式。其中，以日本、韩国为代表的东亚模式， 以英、法、德为代表的西欧模式，以美国、加拿大为代表的 北美模式较为典型。[1]二战以来，日本大力支持农民培训， 先后颁布了《社会教育法》《青年学级振兴法》；
1969年， 联邦德国通过《职业教育法》形成了“双元制”的农民学历 教育体制，欧洲各国政府也都设立专门机构组织管理农民教 育培训工作；
而美国政府在《莫雷尔法案》之后逐步强化农 民教育培训，设立了农业合作推广局，并在各州设立推广服 务中心，乃至各县（郡）也有相应实施农民教育培训的推广 顾问委员。[2]这些都极大的推动了国家教育事业的进步， 为国家建设培育新型农民，促进国民经济发展的同时也促进了农民素质的提高。新中国成立以来，我国农民教育培训取 得了巨大发展，呈现出从以“知识技术”传播为指向过渡到 追求以人为本、促进农民全面发展的培训价值诉求。各类农 民教育培训项目逐步丰富，培训规模逐步扩大，受益农民越 来越多。从1989年，农业部开展绿色证书工程开始，国家实 施了一系列农民教育培训工程。2007年并将培养“有文化、 懂技术、会经营”的新型农民写进党的十七大报告。可以看 出，政府的强力推动，是我国农民教育培训发展的源动力。

因此，对新型农民培训政府管理体制的探讨显得尤为重要。

本文选取经济发达、中等、落后的跨越两省的三县作为调查 地，通过对中部经济落后X县和东部沿海省份经济较发达的Y 县以及经济中等的Z县进行实地调研，访谈当地农民、学校 及政府人员，了解目前我国农民教育培训的状况，分析我国 农民教育培训政府管理体制中存在的不足，结合我国新型农 民教育培训的现实，探索促进新型农民培训体制改革发展的 思路。

一、新型农民教育培训政府管理体制现实矛盾 农民教育培训在整个农村地区的普通教育、职业教育、 成人教育中更倾向于后二者。因此，受宏观领域我国职教体 系条块分割管理体制大背景的影响非常深刻，农民教育教育 培训管理体制依然存在政出多门、错位严重、条块分割、经 费分散、难以有效统筹等问题。要真正实现国家农村教育“三 教统筹”的战略目标，农民教育培训管理体制改革便成为重要一环。在实地考察中，对农民教育培训制度安排的分析， 遵循动静结合的原则，既从政府管理的静态结构层次、体制 构架方面发现问题，又从动态的机制运行层面深入挖掘，探 索我国农民教育培训管理体制改革的深层矛盾。

（一）农民教育培训部门结构失衡 农民教育培训的管理主体依托于其实施主体，各实施主 体的结构反映了不同部门在管理体制中的地位与权责。我国 农民教育培训部门结构的失衡尤为明显，呈现政府包揽，社 会力量弱小现状，表现为实施机构的官方性质过于浓厚，来 自社会团体的力量较为薄弱。而社会力量参与不足使得农民 教育培训产品供给严重不足。在农民教育培训的资源分配中， 依托政府部门的培训主体能够比较容易拿到培训项目指标， 相反民营学校或社会团体在农民教育培训中承担任务的范 围被无形中挤占。根据调研情况统计，X、Y、Z三县主要以 政府部门主办或者归属政府部门的培训机构承担农民教育 培训任务。从农民教育培训机构举办者的性质来看，社会力 量较为弱小。如Y县，所属政府部门的培训机构众多，而获 得资质的民营学校数量相对较少。2013年Y县农办确定具备 培训资质承担农民教育培训任务的民营机构仅9所。此外， 通过对农民走访发现，目前农村地区青年人外出打工较为普 遍，呈现“老人农业”现象，而政府推动的农民教育培训在 很大程度上没能适应当前城镇化发展的需求，无法发挥农民 的主体地位。在访谈中，Z县某村支书曾表示，“管理培训的主要部门是农业局，农业局每年会下发一些项目，这些项 目无论是内容上，还是师资安排上都是由农业局统一安排， 村里只负责组织村民，提供场地。最大的困难就是在人员组 织上，农民参与培训的积极性不高。如果县里能够组织一些 发展观光农业方面的培训，增加农民收入，效果会更好。” 农民教育培训中，重复培训，低水平培训，专业设置面较窄 等问题，造成培训与需求脱节，培训内容多是“大路货”， 无法满足农民个性化的需求；
上课内容“炒冷饭”，培训机 构的专业设置、师资条件与农民生产需求不相吻合导致农民 参与培训的积极性不高。[5] （二）农民教育培训政府体制错位 我国农民教育培训政府行政体制镶嵌于“条块结构”的 行政系统之中，从中央到地方，政府内部农业、扶贫、劳动、 科技、教育等多个部门均承担农民教育培训工作。诸如阳光 工程、雨露工程、绿色证书工程、新型农民科技培训等名目 繁多的培训工程散落在不同部门之中，使得整个农民教育培 训行政系统表现为多条串联、条块分割的状态。这种以纵向 层级制和横向职能制相结合为基础的“条块结构”，导致基 层地方农民教育培训条块分割，多头管理，难以有效统筹协 调，呈现压力型行政系统。也出现了重复培训、资源浪费等 弊端。以X县为例，全县农民教育培训没有设立统一的领导 机构，分别由县农业局、县扶贫办和县人力资源社会保障局 负责。Y县对全县农民教育培训也没有设立统一的领导机构，由县农办、县农业局、县教育局和县人力资源社会保障局负 责。Z县以县农办为统一领导机构，县农业局、县教育局、 县人力资源社会保障局共同组成一个领导小组配合农办开 展工作，但农民教育培训工作仍然依托各部门或其所属的机 构开展实施。此外，以条为主的培训管理框架，使得培训项 目自上而下指定完成，就产生了上下层级政府之间的“压力 型”行政运行模式。以条条为依托，上级政府将任务分解下 派给下级政府主管部门，下级政府在这种压力之下，很难发 挥优势，结合本地区实际来开展，在一定程度上出现重复培 训，无法满足农民素质提升实际需求的状况，市场这支“看 不见的手”便难以发挥资源配置的优势。各个部门各自为政， 更为严重的是培训实效的问题。由于层层组织都是为了完成 指标，难免应付了事、甚至弄虚作假。例如，X县全县有20 万左右的农民劳动力，其中10万左右都出去打工了，剩下的 部分大多属于老弱病残人士，然而真正要培训的对象却是那 些出去打工的青壮年人，却也要完成培训指标任务，导致培 训工作无法产生好的效果。培训学校同时也要应付几个管理 部门，正如Z县一位培训学校校长所言：上面几条线，下面 几盘棋。

（三）农民教育培训动态调控滞后 农民教育培训经费除了国家下放的各类培训项目专项 经费之外，以县级财政为主。县级财政的紧张，使培训资金 更加紧张，造成培训工作难以开展。各类项目经费的使用又散落在不同政府部门，便出现培训经费来源多元性与经费使 用分散性等问题，导致供需矛盾突出。X县，上级下拨的农 民培训经费要分为三块，拨至农业局、扶贫办和人力资源社 会保障局，经费分配不均，且每一块经费对于政府主管部门 本身来说都不够。由于财政紧张，很多工作只能点到为止， 不能达到更好的培训效果。三个政府机构都要组织和管理农 民教育培训，花费大量人财物，而三个政府机构所进行的培 训内容和方式其实都大同小异，造成资源浪费。经费来源不 稳定的矛盾在培训机构表现更加明显。以X县职业教育中心 为例。虽然政府有一定资金补助，而且通常情况下2/3的资 金用于培训，而1/3的资金则用于添置多媒体设备等，但是 依然存在资金不足的现象。如没有足够资金去请教师；
如果 培训涉及实训的相关内容，就会出现费用更加不够的现象。

再如，一些开课村庄地处偏僻，交通不便，由于经费问题， 教师的补贴较少、甚至没有，使得一些优秀教师望而却步。

在动态运行中，管理的适切性不高。管理实践没有根据实际 情况组织实施，导致培训一成不变，流于形式，脱离实际， 集中表现为指标下达脱离农民培训的实际需求，过分追求项 目任务完成。政府只考虑自身要完成的培训指标，不顾培训 的实际时机。在Y县，白茶采摘3月就开始，且工期很短，而 县农办或县农业局4月份才下达培训计划，培训机构接到培 训指标任务组织采摘技术培训时，已过采摘期，农民自然就 没有参与培训的积极性。二、新型农民教育培训政府管理的价值导向 农民教育培训是整个农村地区“三教统筹”中较为薄弱 的一环，而农民教育培训的发展又是促进农村地区文化和教 育事业发展的重要方面。切实解决三农问题，提高农业生产 力，发展农村经济，增加农民收入，改善农民生活，不仅需 要加大多农村投入，更应从农业、农村、农民自身实际出发， 增强农民自身能力，提高农民素养。政府加强农民教育培训 力度，培育新型农民，需要切合我国农民教育培训发展时间 不长的现实特性，关键还在于明确农民教育培训的价值导向， 这是构建新型农民教育培训政府管理体制的出发点。

（一）我国农民教育培训的现实特性 首先，我国农民教育培训具有补偿性。长期以来，农村 地区教育滞后，农民文化水平远低于城镇居民，农民教育“欠 账”较多，与城市市民教育极不平衡。发展农民教育培训是 社会现代化进程要求的一种补偿，是保障农民受教育权利的 重要举措。加大其投入力度，不仅是对农村地区实物投入的 补偿，更是一种智力上的补偿。其次，公益性是农民教育培 训的又一特征。农民教育培训是一种社会公共产品，需要坚 持政府的责任主体地位，承担起规划、管理、组织、实施、 评价的任务，力图实现农民教育培训的“普惠性”。再次， 发展农民教育培训还应树立社会性的全局观念。发展农民教 育事业是一项系统的社会工程，需要在政府的主导之下建立 社会化的教育体系，并广泛集聚社会力量参与农民教育培训发展。[3] （二）协调治理的价值导向及其特征 从词义上看，“协调”是指事物间关系的结果，是一种 静态的状态，与“和谐”一词接近，从过程上看，是指实现 事物间“和谐”状态的行动及过程，可以理解为使得事物不 断发展的过程。行政协调“指行政管理过程中的协调，是行 政主体为了达到一定的行政目标而引导行政组织、部门、人 员间建立良好协作与配合关系，实现共同目标的行为”[4]， 强调政府内部的协调。治理注重政府力量和市场、社会力量 的互相弥补，坚持公平又强调效益。协调治理强调治理主体 多元性、过程互动性以及部门协调性，不同于政府自身内部 狭义的行政协调。农民教育培训政府管理层面协调治理的外 延更加宽泛，既包括政府自身府际间的协调状态，还包括政 府同各参与主体间的协调与联动。治理是一种现代政府管理 的新向度，农民教育培训中的协调治理是政府管理运行的一 种新型价值导向，不同于以往单一的、以行政性决策为主导 价值的政府管理模式。由我国农民教育培训的现实特性可以 看出，农民教育培训是一项复杂的社会系统工程，需要政府、 社会组织、公司企业、农民合作组织、群众团体等各部门主 体的共同参与，从多方面筹集经费，实现办学主体多元化， 又需要各个部门、各类主体、各个环节之间的协调，这与治 理理念不谋而合。农民教育培训中坚持协调治理的价值导向， 强调参与主体的多元性，协调行为的互动性，以实现农民教育培训事业的整体协调为目标。协调治理的价值导向就具备 三大特征：一是整体性。在农村地区教育中，政府发展各类 教育事业，实现农村地区“三教统筹”，注重的是农村地区 各类教育的整体合力，不应偏向于一方。协调治理追求农民 教育培训参与主体之间协调的同时，也强调农民教育培训在 农村教育体系中的协调。二是有效性。农民教育培训政府管 理层面的协调治理既强调参与主体结构的协调，又强调政府 管理运行方式的协调，以实现农民教育培训的有效治理。三 是发展性。不管是实现农民教育培训参与主体协调，还是农 民教育培训在农村教育中实现功能协调，最终是为了促进农 村教育的发展。

三、协调治理下农民教育培训政府管理体制改革的提升 路径 我国农民教育培训长期处于政府强势之下，政府、市场、 学校、社会自组织之间并非平等的合作关系。但市场、社会 自组织的发育并不健全。在农民教育培训中，依然需要政府 发挥权威领导的角色，探索协调治理的有效运行方式。协调 治理理念为农民教育培训政府管理改革提供了全新的理论 参考。基于当前新型农民教育培训管理体制存在的问题，运 用现代治理理论改进制度的过程中，特别需要加强各方之间 的协调。协调治理新型农民教育培训的区域不均衡，协调治 理农村各类教育，实现农村地区“三教统筹”，协调治理政 府自身各部门、政府与社会部门之间的分割对立，协调治理供给与需求的偏差，实现目标规划与功能定位符合农民实际。

（一）构建政府协调为主，多方参与的多元治理结构 农民教育培训的公益性，需要发挥政府在宏观协调治理 结构中的主导作用，克服市场失灵所导致“公共牧地”的悲 剧。同时，政府为农民教育培训市场的良好运作创造条件， 扶植各类私营学校参与农民教育培训。在当前农民教育培训 多元参与主体尚未形成的背景下，政府作为主管部门应当实 现管办分离，加强考核与激励，盘活现有公办培训机构的活 力，提高公办培训部门的办学质量。第三部门的崛起是伴随 公民社会的发展而兴起，我国公民社会的发展程度还不成熟， 因此，非营利部门参与农民教育培训亦是游弋于农民教育培 训的边缘地带，无法成为培训供给中有力的一极。这就需要 政府扶植社会团体、公益团体的力量参与农民教育培训。而 事实上，早在1917年黄炎培创立中华职业教育社，群众团体 的力量在我国职业教育中已经发挥了一定作用。1995年，中 华职业教育社实施的以职教扶贫为主要内容的温暖工程启 动，运用社会捐资形式，面向一百个欠发达县，资助一百万 农民接受培训并实现就业转移。据2013年新华社公布的数据， 温暖工程18年来累计帮助了320万人实现就业。

（二）消除部门分割、多头管理，实现政府行政系统有 效协调 造成农民教育培训效率不高的重要原因是条块分割与 多头管理的行政体制。目前，农民教育培训行政系统处于“条块结构”之中。职责同构的纵向政府职责配置表现明显。所 谓“职责同构”，是指在政府间关系中，不同层级政府在纵 向间职能、职责和机构设置上高度统一一致。[6]各级政府 均涉足农民教育培训项目，一方面，很容易出现上级政府越 级干涉下级政府，使得真正组织管理农民教育培训的基层政 府无法结合地方实际开展培训，另一方面，上级政府将培训 任务分解摊派给下级政府，下级政府为完成任务，造成压力 型的运行模式。在横向结构上，各行政部门为实现培训政绩， “争抢”权力，导致重复管理、分工不明，加剧了政府自身 矛盾。理顺农民教育培训管理体制，实现政府职能转变，是 构建有效协调机制的核心。首先要深化体制改革，准确定位 各级政府职能。农民教育培训管理中，应坚持地方政府管理 为主，发挥中央、省级政府合力，促进农民教育培训发展。

中央、省级政府权限侧重于对农民教育培训的领导和宏观管 理权，通过规划和立法、投资与拨款、评估和监督等手段， 发挥调控职能为主。地方政府的职责权限侧重于具体协调和 服务层面。通过加大地方政府投入、出台政策支持、鼓励各 种创新体制等方式构建服务型的农民教育培训体系，服务于 本地区农民教育发展。其次做到政府职能转变与机构改革同 步，打破职责同构，实现责权合理配置。同时，创建统一的 农民教育培训管理组织，将分散在政府条块结构中的培训职 能整合，总体上发挥地方农民教育培训统筹管理的职责。

（三）结合地方实际，拓宽资金渠道，改变运行模式过分依赖项目 地方政府在农民教育培训中过分注重自上而下的各类 “工程”“项目”，没有充分结合当地实际开展农民教育培 训，是造成重复培训、培训内容“炒冷饭”的深层次原因。

而“项目运行模式”的过分盛行源于培训资金的紧张。近年 来，中央政府财政加大支农力度，各类农民培训学校条件有 了较大改善，但经费投入的不足仍是制约农民教育培训发展 的主要障碍。要打破地方过分依赖项目资金来源的状况，结 合地方实际开展农民教育培训，除了进一步加强中央与省级 政府的专项投入之外，地方可以根据实际建立专项基金用于 农民教育培训，伴以市场化筹资为辅的方式建立农民教育培 训资金保障机制。例如，2003年，浙江衢州市从土地出让金 中拿出一定比例专项用于农民培训是一种很好的尝试。2011 年财政部与教育部联合下发的《关于从土地出让收益中计提 教育资金的有关事项的通知》规定，省级财政部门从土地出 让收益中计提10%教育资金重点用于农村基础教育，而资金 使用范围并未明确提及农民教育培训。可见，农民教育培训 经费来源的制度化建设仍需加强。

参考文献 ［1］刘双双.基于国际经验的我国新型农民教育培训有 效途径研究[J].江苏农业科学,2012(7):20-21. ［2］赵正洲.国外农民培训模式及特点[J].世界农 业,2005(6):51-53.［3］高学贵.我国农民教育政策发展研究[D].西南大 学,2011:12. ［4］夏书章.行政管理学[M].北京:高等教育出版 社,2008:289. ［5］李松,魏董华,张志龙.“中国新型职业农民成长计 划”[N].新农村商报,2014-8-20(B06). ［6］朱光磊,张志红“.职责同构”批判[J].北京大学 学报:哲学社会科学,2005(1):101-105.