从历史上来看,中国的地方政府自秦朝发明郡县制以来,其基本结构一直未 作多大的变化。在历史上,由于各级政府有效控制幅度的限制,实施郡县制时,郡所 属的县较少,但是中央政府所属的郡就太多,为了减轻中央政府的行政负担,中央 政府经常在郡之上设置州或道之类的派出机构。后来郡县制改为省县制,于是中 央控制幅度减少,而省的控制幅度增加,为了提高管理效率,省政府就不得不设置 派出机构来管理众多的县。派出机构的职能一般均只具有督导职能,而不具有实 设政府所具有的全面管理职能。虽说建立派出机构的原意只是建立派出机构,但 实践证明,派出机构经过一段时间后,总有实设化的趋势,派出机构的最后结果总 是演变成实际上的实设政府。这是中国历史的古老经验。
那么,为什么不把派出机构设置为实设政府呢根据笔者的看法,在理论上政 府管理体制最适当的管理层级可能是三级,整个国家的政府体制最后由三级政府 组成,一是中央政府,二是省政府,三是基层政府。三级政府中,基层政府直接面向社 会,中央政府统管全局,并负责对外事务,而省级政府则负责联络中央与基层政府 之间的关系。这样做,有利于政府体制的顺利运转,有利于中央对地方的控制,也有 利于地方民情的上述。但是,中国幅员辽阔,如果三级政府来管理,相对于公共事务 的量和公共行政管理技术来看,总会有一级政府的管理幅度过宽,其解决的办法自 然只能是在上两级政府的任一级政府设置派出机构,来分担一级政府对下级政府 的督导职能。
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