商业银行的产生 我国商业银行法律监管体制的形成

我国商业银行法律监管体制的形成

1.以美国为例的银行监管体制。美国实行的是双轨制银行监管体制。联邦 和各州均保有对银行的监管权。联邦银行监管工作由联邦储备银行、货币监理署 和联邦存款保险公司负责，各州银行监管工作则由本州的银行监管机构负责。

（1）货币监理署的地位及职权。货币监理署成立于1964年，以国民银行 和外国银行分支机构为监管对象。其监管职权包括：国民银行的准入及退出的审 批权；
关于银行监管的条例法规的制定及执行权；
关于资本、存款、贷款相关事 宜的监督检查权；
关于停业整顿、吊销执照、撤换国民银行高级负责人、罚款、 银行接管等事项的决定权。

（2）联邦储备银行（又称联邦储备体系）的地位及职权。1913年根据《联 邦储备法案》设立的联邦储备银行是美国的中央银行，由联邦储备理事会、联邦 储备银行、会员银行等六部分组成。联邦储备银行以成员银行、本国银行的境外 分支机构、银行控股公司和金融控股公司为监管对象。其监管职权包括：规则的 制定，即制定关于商业银行的业务管理规定和报告制度等；
审批权，即审批商业 银行持股公司、商业银行海外分支机构的建立及经营范围，审批州会员银行的特 殊银行业务。监督检查权，即联邦储备银行有权对其所制定的规则的执行情况及 有关银行的业务进行监督检查；
处罚权，即建立违章处罚制度并予执行。

（3）联邦存款保险公司（简称FDIC）的地位及职权。联邦存款保险公司 根据《1933年银行法案》设立，有权对参保的成员银行和经批准的非成员银行实 施监管，并以各州参保的非成员银行为主要监管对象。其监管职能主要是通过经 营商业银行存款保险业务加以实现，包括要求参保银行递交各种报告和统计等。

（4）各州银行监管机关的工作情况。在双轨制的银行监管体制下，美国 各州的银行监管机关行使地域管辖权，其监管职权的内容与联邦中央基本相同。州银行监管机构的职权一般不会与联邦之间出现冲突。州银行要遵守州和联邦的 银行监管法律规定。

从美国银行监管体制的构架可以看出，美国双轨多元化的银行监管体制若 想充分发挥监管作用，不仅需要联邦和州的监管有明确的职权界限，而且要求多 元化的监管主体的管辖范围也应当明确，唯有如此才能保证各层次和各主体能够 各负其责、各司其职，否则将难免出现职能的交叉重叠，责任的互相推诿，从而 导致监管乏力的情况发生。同时我们也应当看到，美国的监管体制相当庞大和复 杂，人力物力的消耗也非常巨大，政出多门、职权交叉重叠的情况也在所难免， 其缺陷的存在也是客观事实。因此，即使美国银行监管制度被称之为典范，其银 行监管体制在发展的过程中也要不断改革和完善。

2.以英国为例的银行监管体制。英国银行监管始于19世纪中叶，1946年英 格兰银行法规定由财政部和英格兰银行共同行使监管权，但财政部却较少行参与 监管工作。因此，早期的英国银行监管权高度集中的英格兰银行。1979年银行法 肯定了英格兰银行的法律地位，但监管方式仍具有较大的灵活性。1997年成立的 金融服务监管局（简称FSA）接管了英国银行业的监管职权。同时成立了金融服 务和市场特别法庭对金融服务监管局形成权力制衡。2000年《金融服务和市场法》 颁布实施以来，英国结束了自律性的非正式监管体制。因而英国采用的是单轨制 一元化的监管方式，由金融服务监管局独立行使全部监管职权。从性质上看，金 融服务监管局是一个独立的非政府组织，拥有制定监管法规、行业准则、政策指 引和建议等职权。

3.以日本为例的银行监管体制。日本由大藏省（财政部）和日本银行（中 央银行）分享银行监管职权。其中，大藏省以所有在本国登记注册的金融机构为 监管对象，其监督职权包括：银行业准入、退出、经营及高级人员兼职的行政许 可权；
银行业业务及财务的监督检察权、行政处理权和行政处罚权等。日本银行 （中央银行）主要由营业局、信用机构管理局、考察局三者组成，仅以在本行开 户或贷款的银行为监管对象。因此，日本属于二元监管体制，这有利于监管信息 的互相交流，保证政令统一，但也易于导致出现监管的真空地带或者职能交叉重 叠。

以上仅为以美、英、日为代表的发达国家的金融监管体制，除此之外的监 管体制还有很多，可以说各国均有自身的特性，显示出各国国情对监管体制的重 要影响。同时也应当看到，各国银行监管体制并非一成不变，而是随着时代的发 展和国情的演变而不断发展变化。因此，在构建我国银行监管体制时，既要吸收借鉴国际经验，又要充分体现本国特点，还要具有一定的前瞻性。

二、以问题为导向的国际银行监管体制的未来走向 银行业的不断创新，尤其是金融工具的创新，在促进银行业发展中起到了 极为重要的作用。与此同时，跨国银行的出现也促进了银行经营规模和业务领域 不断扩展。银行业的创新和发展又导致了新问题的产生。银行监管法正是在解决 这些新问题的过程中实现了自身的发展。

1.国际银行监管中出现的新问题。在新的时代背景下，银行业的快速发展 已经超出了现有监管体制，给法律的调整功能带来了不小的困难和挑战：
第一，银行业的金融创新所带来的挑战。法律本身具有滞后性特点，它只 能以过去的和现有的行为为规范对象，而金融创新的速度却远高于法律更新的速 度，导致法律监管出现了真空地带，给监管带来了困难和挑战。这些金融创新主 要包括：20世纪70年代以来以规避利率和汇率风险为主的大规模金融创新；
20 世纪80年代以来以金融衍生工具为主的金融创新；
以远程通讯和微电子技术的应 用为主的金融技术创新等。这些金融创新大大提高了银行业的投机能力，在不断 创造出辉煌的业绩的同时，也为整个金融业带来了巨大的风险。1997年爆发的东 南亚金融危机则正是对这种投机性业绩的回应。因此，国际金融监管应当关注金 融创新动态，并及时将其纳入监管法律制度的调整范围。

第二，银行业的行业兼并浪潮所带来的挑战。20世纪90年代开始的银行兼 并浪潮导致银行数量锐减，并引发了新的银行监管问题：首先，银行兼并加剧了 金融业风险。银行兼并提高了银行业务的集中程度，扩大了银行的业务范围，有 利于增强银行的经营实力。但对于那些规模巨大的银行来说，其潜在的金融业风 险也非常巨大。一旦经营状态不佳或者倒闭将产生巨大的社会打击面，并可能引 起国际恐慌。如1986年美国伊利诺斯银行危机、1995年巴林银行危机等。其次， 银行兼并导致行业垄断。兼并所造成的垄断进一步挤压了中小银行的生存空间， 同时可能造成大型银行彼此之间的激烈竞争，而这种竞争对金融秩序的损害也非 常巨大。再次，银行兼并导致混业经营成为常态，增加了监管难度。银行兼并推 动了银行规模扩大，业务种类增加，业务范围全球扩张，也使得其与证券、保险 等金融业之间的界限越发模糊，加大了银行监管的难度。

第三，银行业务的国际化发展为金融风险的国际化提供了可能。当前，国 际上的年度外汇交易额已经达到了数十万亿美元，这既是银行业务国际化的重要成果，同时也带来了巨大的国际金融风险。由于现代信息技术的迅捷性，一旦银 行经营陷入困境或者破产必然在短期内产生巨大的连锁反应。防范银行业国际扩 张所带来的风险也是银行监管所要面临的重要任务。

第四，现有的国际银行监管规则不完全适应转型经济和新兴市场经济发展 的需要。在全球经济一体化的背景下，正处于转型经济和新兴市场经济之中的发 展中国家也加快了融入国际社会的步伐。但旧有的国际金融监管制度并没有考虑 到转型经济和新型市场经济的脆弱性及不稳定性，使得发展中国家的金融市场更 易于受到国际金融秩序的影响。因此，国际金融监管规则也应当考虑到发展中国 家维护金融秩序的现实需要。

2.国际银行监管体制的未来走向。面对银行业发展所带来的新的困难和挑 战，银行监管制度必须及时作出有效的回应，为预防和及时制止危险的爆发提供 法律保障。因此，银行业出现的新问题、新情况决定了银行监管体制的未来走向。

（1）监管权愈发趋向集中统一。市场经济是一种开放性经济，它要求资 本和生产要素的自由流动，这无疑会加剧银行业的竞争，而竞争的结果便是优胜 劣汰。一些发展好的银行通过兼并和收购发展成为大型或者巨型银行。为了有效 增强自己的综合服务能力，为客户提供尽可能多的金融服务，一些银行开始打破 传统的条块分割的经营模式，实现了与非银行金融机构的紧密合作，从而导致银 行业务的综合性及多元化不断加强，模糊了传统的行业界限。这使传统的建立在 行业分工基础上的金融监管体制出现滞后，难以适应银行业发展的现实需要。为 了保持监管的有效性，监管权的集中行使势在必行。如英国的金融管理局、日本 的金融监督厅、美国的联邦储备委员会、韩国的金融监督委员会等，都在统一或 协调金融监管权中发挥了极为重要的作用。由此可见，集中统一行使银行监管已 经成为银行监管体制的未来走向。

（2）从被动监管转向主动监管。以监管方式为标准，监管权的运用有被 动和主动之分。被动监管采行限制或禁止的方式，而主动监管则采行鼓励的方式。

从被动监管向主动监管的转变既是灾后重建的审慎态度的表现，又是资本扩张的 内在要求。1929年～1933年的经济危机造成了大量银行倒闭，给自由经济时代画 上了句号。为了避免重蹈覆辙，各国加强了对银行业的监督管理，突出强调了银 行业的安全性。这无疑会抑制银行业的快速发展，并导致银行业不断以业务创新 来逃避监管。20世纪80年代以后全球经济一体化的趋势不断加强，西方国家为了 在国际竞争中取得比较优势，以更加积极主动的态度行使监管权，确保银行业的 稳健运行和多重经济与社会价值目标。一些国家为了增强监管的主动性，赋予监管机构较大的自由裁量权，以增强其监管的主动性和灵活性。因此，以鼓励和引 导的方式实施主动监管已经成为银行监管的发展趋势。

（3）银行监管中的灵活性与规范性渐趋融合。英国和美国的银行监管方 式各具特点，前者以灵活性监管为主，后者则以规范性监管为主，这两种监管方 式成为传统意义上的银行监管模式的典范。但由于这两种监管模式又各具缺点， 因而出现了互相融合的趋势。20世纪80年代前的英国银行监管以银行的自律为主， 具有较强的灵活性。这有利于充分发挥市场的调节作用，在节约执法成本的同时 也增强了监管机关的机动性。但这种监管方式很难适应国际竞争的需要，并容易 造成金融市场失控。1974年的挤兑危机使英国政府认识到了传统监管方式的缺陷， 并在随后的金融体制改革中确立并巩固了英格兰银行的监管地位，强化了规范化 监管的功能，使英国银行监管的灵活性融入了更多的规范性因素。美国银行监管 以规范性监管为主，但这种监管方式不仅导致监管机构和银行之间信息不对称， 而且增强了银行的依赖性，不仅削弱了银行的风险意识，而且降低了监管效率。

针对这种情况，在此后的监管制度改革中融入了更多的灵活性因素，弥补规范性 监管的不足，同时适当取消一些强制性规定，给监管机构更多的自由裁量权。由 此可见，单纯强调灵活性监管或规范性监管均有失偏颇，两者的融合已经成为国 际银行监管的发展趋势。

（4）强化银行的自律性监管。随着银行规模和业务范围的不断扩张，其 所面临的风险也不断增加，尤其是金融创新层出不穷及跨国业务的开展使风险进 一步提高。受到知识、经验、信息量、法制健全程度等诸多因素的限制，完全依 靠外部监管来防范银行风险已经困难重重。在这样的背景下，各国越来越重视发 挥银行自律性监管对于防范风险的积极作用。如1996年新西兰储备银行提出中央 银行不再对出现问题的商业银行实施挽救，避免商业银行的过度依赖和过度冒险， 促使其提高自我防范意识，加强自律性监管。德意志银行则推行银行内部全员监 管制度，以加强银行的自律性监管。英国巴莱克银行建立了比较完整的风险评估 指标体系，并设立了防范信贷风险的特殊准备金。由此可见，强化银行的自律性 监管不仅具有理论和现实根据，而且已经在一些国家得以实践，成为国际银行监 管的发展趋势。

（5）银行监管的国际化协作深入发展。20世纪80年代以来，美、日等发 达国家的跨国银行得到快速发展，其业务遍布全球各地，银行之间的激烈竞争增 加了金融风险。同时，金融创新层出不穷导致监管真空地带不断扩大，致使金融 风险进一步增加。为了防范国际银行业风险的发生，银行监管的国际合作已经势在必行。1974年成立的巴塞尔银行监理委员会以及西方的金融监管机构之间的热 线联络等均是银行监管国际合作的重要体现。

三、我国商业银行监管体制的形成 从新中国建国之初到改革开放我国银行监管体制经历了漫长的探索过程。

1950年的《中央人民政府中国人民银行试行组织条例》将中国人民银行确定为全 国货币金融主管部门，这也就确立了中国人民银行的金融监管者地位。1952年～ 1969年中国人民银行兼任中央银行和商业银行，并在文革期间被财政部合并，因 而其监管职能并没有得到应有的体现。1977年复立中国人民银行，但并没有对其 银行监管职能作出明确规定。1983年中国人民银行不再兼任商业银行，成为专门 履行中央银行职能的国家机关。1986年明确规定中国人民银行为专门履行金融监 管职责。1995年《中国人民银行法》颁布实施，对中国人民银行的地位及职权作 出相应规定，该法在2003年12月进行了第一次修正并正在实施。修正后的《中国 人民银行法》规定中国人民银行是我国中央银行，其金融监管职责包括有关命令、 规章和政策的制定和执行权；
同业拆借、债券、外汇等金融市场的监管权；
组织 开展反洗钱工作等。

2003年3月成立了专门的中国银行业监督管理委员会，合并了原中共中央 金融工作委员会和中国人民银行的监管职能。银监会下设26个内设部门，其中对 银行业的监管工作主要由银行一部、银行二部、银行三部、银行四部负责。具体 来说其分工如下：银行一部负责对大型商业银行的监督管理；
银行二部负责对股 份制及城市商业银行和城市信用社的监督管理；
银行三部负责对外资银行的监督 管理；
银行四部负责对政策性银行、国家开发银行、邮政储蓄银行和金融资产管 理公司的监督管理。由此可见，我国以银行监督管理委员会的机构设置和职权配 置为核心的银行监督管理体制已经初步形成。但因我国《银行业监督管理法》采 用的是“国务院金融监督管理机构”这一称谓，而并没有采用“银行业监督管理委 员会”一词，造成后者的法律地位及其职权配置的法律保障不够充分。因此，我 国银行监督管理体制的稳定性仍有待进一步完善。

作者：张振华 阎芳