【经济法中的国家干预】 经济法是一种国家干预

经济法中的国家干预

一、问题的提出 在我国，经济法几经挫折和磨炼，最终被国家确认为中国特色社会主 义法律体系的重要组成部分，这是中国社会主义法治进程中的一个伟大创举。然 而有人仍然对经济法存在偏见，其中最主要的原因就是他们认为经济法只注重国 家干预，这与我国市场经济体制相背离，甚至认为经济法的国家干预与市场机制 根本对立。的确，在我国的经济法理论中，一般认为经济法是国家干预经济的基 本法律形式，而立法实践也认为：“经济法是调整国家从社会整体利益出发，对 经济活动实行干预、管理或者调控所产生的社会经济关系的法律规范。”由此可 见，无论是从理论还是实践来看，国家干预都是经济法区别于其他法律的一个重 要标志，因此如何认识经济法中的国家干预，无疑就成为一个关涉经济法是否成 立的根本性问题。本文不准备从理论的角度对此进行分析，而是选取有代表性的 经济法文本进行实证考察，之所以从这个角度进行研究，是因为对于经济法中的 国家干预，有人始终不能理解甚至加以否定，究其原因，除了他们未能对经济法 中的国家干预理论有全面了解外，更为重要的，是他们缺乏对经济法文本的研读 [1]。因此，有必要对经济法文本进行考察，发现其中的国家干预事实，并对其 进行客观评价，从而进一步证明经济法成为独立法律部门的合法性。

二、经济法中的国家干预事实 所谓经济法中的国家干预，学界通常认为是在市场经济体制条件下， 公权机关为了维护社会公共利益而对社会经济生活施加影响的一种状态。笔者按 照国务院法制办公室纳入经济法部门的法律类别标准[2]并参照经济(一)干预主体：以政府机关为主导，集中在经济领域 一般来讲，国家干预主体包括国家权力机关、国家行政机关、国家司 法机关以及国家授权的“第三部门”，但经济法的国家干预主要是指作为行政机关 的政府干预[3]。

如果我们对应考察，只有《预算法》1部法律规定了立法机关，但24 部法律均设有相应行政部门作为国家干预主体，就“第三部门”而言，它在法律文 本中出现的方式为社会团体、行业协会、行业组织、行业自律组织，但均没有被 授予权力干预社会经济生活，而司法机关也只是作为专门性解决纠纷的机构被加 以规定，由此可见，政府的确是经济法最重要的干预主体，经济法中的国家干预 主要是指政府干预。

进一步考察，政府在法律文本中的表达方式可以分为两种：一是概括 的规定，表达方式为“各级人民政府”、“县以上人民政府”、 “其他行政部门”或“其 他有关行政监督部门”， 它们散见于法律责任、监督管理等法律条文之中。具体 而言，有9部法律规定为“各级人民政府”，有1部法律规定为“县以上人民政府”， 有2部法律规定为“其他行政部门”，有2部法律规定为“其他有关行政监督部门”， 法律数量占所选法律文本的58.33%。二是具体的规定，有22个行政部门，它们大 多直接在总则中予以明确，包括银监会、中国人民银行、反洗钱行政部门、食品 安全委员会、卫生行政部门、产品质量监督部门、城乡规划部门、财政主管部门、 税务主管部门、土地行政部门、建设行政部门、土地管理部门、房产管理部门、 电力管理部门、物价行政部门、烟草专卖部门、反垄断委员会、反垄断执法机构、 农业行政部门、林业行政部门以及审计、监察等机关，基本上每部法律都有一个 对应的行政部门。从表达的结构上看，法律在作出概括规定的时候，也一定同时 规定了具体的行政部门。因此，政府干预主体一方面具有一定的模糊性，但同时 也具有较强的明确性，从而保障了专门性与灵活性的统一。从具体的22个行政部 门来分析，经济法的干预主体主要集中在工商、财政、价格、税务、金融、质监、 反垄断、土地管理等领域，贯穿于需要干预经济的各个环节，具有很强的经济性 特征，这也契合了经济法干预经济生活的特性。此外，需要强调的是，有8部法 律都出现了工商行政部门，占所选法律的1/3，可见这一干预主体的重要性。

(二)干预目标：维护社会公共利益，以经济秩序为重 无论是学界还是实务界，都认为经济法是社会本位法，经济法对经济 生活的调整必须以社会公共利益为出发点和最终的依归，因此维护社会公共利益是国家干预的干预目标。

关于社会公共利益，有不同的认识和分类标准，根据对法律文本的分 析，经济法对社会公共利益的保护可以分为两种方式：一是在法律中抽象规定为 “社会公共利益”，但并不确定社会公共利益的内涵，具有相当的灵活性;二是在 法律中直接规定某种具体的社会公共利益，具有明确的指向性(参见表1)。

统计显示，24部法律全部都有对社会公共利益的规定，从这个角度来 讲，经济法以社会公共利益作为其干预目标，的确有法律依据。如果从类型的角 度分析，有7部法律规定了抽象的社会公共利益，有24部法律规定了具体的社会 公共利益，需要强调的是，虽然有7部法律抽象地规定了社会公共利益，但同时 也规定了具体的社会公共利益，因此，经济法维护的社会公共利益，应当说都有 明确的指向。进一步分析，经济法保护的具体的社会公共利益，包括经济效率、 经济秩序、经济发展和社会发展四个大类。数据表明，有22部法律规定了经济效 率、经济秩序和经济发展，占所有法律的91.66%，因此经济法所保护的社会公共 利益具有非常强的经济性特征。此外，有21部法律涉及到社会发展的保护，占所 有法律的87.5%，可见经济法同时也具有较强的社会性。如果再进一步考察，经 济法保护的社会公共利益的种类还是非常丰富的，例如，经济秩序就包括竞争秩 序、金融秩序、价格秩序和房地产市场秩序;社会发展也包括社会就业利益、环 境利益、事业发展利益、社会秩序利益、弱者保护利益。当然，在所有的法律文 本中，最突出的社会公共利益还是经济秩序，从表1中可以清晰地发现，经济秩 序的规定条数在法律文本中是最多的，以《商业银行法》为例，规定经济秩序的 法条达到了66条，而经济发展的法条只有3条，经济效率的法条为0条，这说明经 济秩序的维护是国家干预最为重要的目标。

(三)干预方法：采用公私综合调整方法，以公权介入为主 在理论上，经济法国家干预的方法有多种分类方式，包括权力性与非 权力性干预、直接的与间接的市场干预、正式的法律手段与非正式的法律手段干 预等。在我国学界，通常认为包括公权介入和私权介入两种，前者是指国家以公 权者的身份，依法对各种经济关系进行调整的措施或手段的总和，又可分为强制 性调整方法和指导性调整方法;后者是指国家使用非权力的、私的手段直接介入 经济生活的一种方式。下面就遵循这样的分类方式进行文本考察(参见表2)：
统计显示，所有的法律都有体现国家干预方法的条文，这说明经济法 普遍采用了国家干预的方法，而且这种方法是一种综合性的调整，既包括公权介入的方法，也包括私权介入的方法。但需要指出的是，我们 从表2中能清楚地看到，经济法的干预方法还是以公权介入为主，所 有的经济法都采用了这种调整方式，而私权介入的调整方法只有7部法律采用， 占所有法律的29.16%，而且全部集中在宏观调控法领域，这说明此种调整方法的 范围相对狭窄，在经济法公权和私权介入相结合的模式中，公权介入仍占主流地 位。进一步分析，在公权介入的方法里，所有法律都有指令性调整方法，21部法 律有指导性方法，占所有法律的87.5%，这说明无论指令性还是指导性调整方法 都被普遍使用，但从条文数量上分析，二者比例悬殊，前者达到了664条，后者 只有113条，从占比上讲，前者达到了85.07%，后者只有14.93%(参见图1)。这说 明经济法的调整方法主要还是以指令性的调整方法为主，体现了较强的强制性。

从法律的具体规定来看，私权介入的方法主要有：公开市场买卖、国 债制度、民主协商、行政合同、国家投资、政府采购，其中政府采购是经济法中 最集中体现私权介入干预的一种制度，《政府采购法》也是私权介入条款数量最 多的一部法律。《政府采购法》中的私权介入干预方式具体包括：委托代理、公 开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等，并且采购人和中标的供应商 通过采购合同的民事关系来确定、履行双方权利义务。公权介入方法中的指令性 方法主要有：规定干预主体应当为或不为某种行为，规定市场主体应当为或不为 某种行为，规定某种制度、标准或资格。指导性方法在形式上主要表现“XXX可 以/有权……”、“国家鼓励/引导/支持……”，前者是对干预主体和市场主体的指 导性规范，后者体现出强烈的政策导向。

(四)干预边界：限权与授权相结合，严格界定干预范围 经济法的国家干预不是取代市场机制，而是在经济自主和国家统制的 临界点上所作的一种适度干预，因此法律制度的设计就必须关照干预的边界。正 如前述，行政机关是国家干预最重要的主体，这就要求法律对行政机关的经济干 预权持谨慎态度，衡平政府经济干预权的授予与限制：一方面要求行政部门只能 在授权范围内进行干预，另一方面还要对其干预行为进行适当的限制，从而保障 适度干预。所以，考察24部法律对经济干预权的设定与限制情况，能较为准确地 认识经济法的干预边界(参见表3)。

统计显示，24部法律都对政府干预权的设定进行了规定，22部法律对 政府干预权进行了限制性的规定，基本上做到了有授权就有限权。从法条的比例 来看，干预权设定占比为53.01%，干预权限制占比为46.99%，二者相对平衡，因此可以认为经济法的国家干预是授权与限权相结合的干预。进一步分析表明， 就授权的具体方式而言，一般表现为：专门干预机构及其职权的设置;授予干预 主体许可权、核准权和处罚权等行政权;赋予实施细则制定权;概括性授权;配置特 殊制度以及其他方式授予干预权。值得说明的是，政府干预主体被赋予经济干预 职权时在用语上多采用“应当”一词，以表明其实施职权之职责性质，由此与纯粹 行政权力对经济领域的强制介入区别开来。就限权的方式而言，与政府干预权设 定相对应，政府干预权的限制主要有：明确政府干预主体的行为要求;设定干预 权运行程序;上级部门对下级部门的监管;权利人之权利确认以及规定行政机关行 为规范等其他方式。除此之外，政府干预权的限制体现在内部控制和社会监督等 方面。由此可见，政府干预有严格的法律依据和范围，并且有法定的干预要求， 而非任意干预。

(五)干预责任：综合设定责任形态，以行政责任为主 “当人们被赋予权力时，他们就会倾向专横。法律从一开始就设法压 抑这种倾向，而就整个来说，是做得很成功的。”[4]笔者认为，法律之所以可以 成功地约束权力的专横，重要的原因之一就在于规定了权力持有人的法律责任， 使其谨慎行事。鉴于干预主体享有公权强制力，可能在干预经济时侵犯干预受体 的经济自治权利，因此干预责任的设定就显得尤为重要(参见表4)。

从表4可以清晰地看出，经济法非常关注干预主体法律责任的规定， 有20部法律明确规定了干预责任，只有《个人所得税法》、《企业所得税法》、 《商业银行法》以及《中小企业促进法》4部法律没有相关规定。需要说明的是， 两部所得税法虽然没有专门规定干预责任，但其实这两部法律的干预责任在《税 收征收管理法》中都予以了集中规定;与之相类似，《商业银行法》的干预责任 其实在《银行业监督管理法》中也有规定，所以，应当认为这三部法律都有配套 性干预责任的规定。比较特殊的是《中小企业促进法》，由于它是一部政策性很 强的法律，更多以指导、引导的方式干预经济，其实施不宜以责任惩罚作为督促 手段，这在整个经济法体系中可以看作是一个特例，总之，基本上所有的经济法 都有对干预责任的规定。

进一步分析，干预责任分为5类，即：(1)对工作人员、责任人员给予 行政处分。(2)责令退还，损害赔偿;对责任人员给予行政处分。(3)没收违法所得， 罚款;对责任人员给予行政处分。

(4)通报批评，责令改正;对责任人给予行政处 分。(5)构成犯罪的，依法追究刑事责任。上述干预责任的规定呈现出这样几个 特征：一是干预责任是一种综合责任，包括民事、行政和刑事责任，这也与经济法责任理论强调责任的综合性是一致的。二是主要的责任形态是公权责任形态， 因为只有6部法律规定了民事责任，占总数的25%，但有20部法律规定了行政责 任，占总数的83.33%，有18部法律规定了刑事责任，占总数的75.00%，这与干 预主体的公权机关地位是相匹配的，也说明目前的国家干预主要采用的是公权干 预的方式。三是最突出的具体责任是“对责任人员给予行政处分”，凡是规定了干 预责任的法律都有这一责任类型，这说明干预责任主要还是针对行政机关而设置 的。四是干预责任有较强的实施性，因为上述的第1类责任本身是直接针对责任 人的，而第2、3、4类责任一般会并处对该干预行为责任人的行政处分，第5类责 任也落实到了自然人，这说明经济法对国家干预主体的责任并非仅仅指向行政机 关，还落实到了具体的责任人，有较强的可实施性。三、对经济法中国家干预的 基本评价 (一)经济法中的国家干预是一种客观存在的事实 从上述文本的考察可知，国家干预存在于所有的经济法之中，并且占 全部法条的比例相当大。在此我们以表现“干预方法”的法条为例来进一步说明 (参见表5)。首先，有两部法律即《农村土地承包法》和《中小企业促进法》所 占比例最高，达到了80%，这说明无论是市场规制法，还是宏观调控法，国家干 预的条文都可能占到很大的比例。其次，有13部法律的占比超过了50%，也就是 说超过一半的法律，其国家干预的法条占比超过五成，这说明国家干预的条文普 遍较多。最后，24部法律中国家干预总的条文占到总条文的53%(786/1483)，这 说明总体上国家干预的条文也比较多。毫无疑问，国家干预已经是经济法一个非 常重要的特征，也是经济法之所以成为一个独立法律部门的重要原因，因此，“经 济法是国家干预经济的基本法律形式”的命题是成立的。

(二)经济法的国家干预是一种尊重市场机制的干预 具体而言，在国家干预的五个方面都体现了国家干预对市场自治的尊 重。其一，在干预主体方面，经济法干预主体呈现出法定性的特点，并且在每个 领域都有确定的行政机关，从而可以防止公权组织任意干预经济生活的可能性。

其二，在干预目标方面，社会公共利益是干预的价值目标，而其中的经济秩序是 所有法律文本中最重要的目标，这说明干预的目的不是取代市场，而是通过维护 经济秩序从而发挥市场配置资源的基础性作用，因此干预本身也受到市场的制约。

其三，在干预方法方面，私权方法和公权方法并用。就私权干预而言，本身就是 把干预主体作为市场主体参与到具体的经济活动之中并通过市场行为达到干预 的目的，因此遵循的是市场逻辑。就公权干预而言，指导性调整方法是引导干预主体遵循市场规律参与经济活动，而指令性调整方法一方面控制干预主体在干预 过程中的任意性，另一方面要求干预受体的行为符合市场秩序的要求，从而保证 市场机制的运行。其四，在干预边界方面，授权与限权相结合，防止干预权力的 滥用。正如有学者所言：“从根本上来讲，经济法是国家运用国家权力干预或者 说管理经济的法，这就决定了一方面国家必须通过制定经济法来确立国家权力对 经济干预的范围和规则，……另一方面要通过制定经济法，建立对经济权力的制 约机制，防止经济权力的滥用以及由此而带来的经济损害和破坏。”[5]其五，在 干预责任方面，将行政、民事和刑事三种责任形态一并放在经济法中加以规定， 其目的在于预防、制止、纠正、限制干预权的行使，确保干预权不被滥用，进而 实现干预目标，保障市场机制的正常运作。

(三)经济法中的国家干预仍然存在一些问题 虽然经济法文本中的国家干预在总体上是合理和有效率的，但还是存 在一些问题。例如，在干预主体方面，还存在多头干预的现象，典型如《食品安 全法》，存在6个干预主体，这可能形成“多头”监管进而演变成“无头”监管，导 致干预的低效率或无效率。此外，经济法学界所重视的第三部门也没有被法律赋 予相应的干预权利，从而可能形成过多的行政依赖。在干预目标方面，如何协调 处理社会公共利益与国家利益和个人利益的关系，也没有相关的规定，但这恰恰 非常重要，正如有学者所言：经济法对公共利益的强调，并不是对私人利益和国 家利益的漠视，而恰恰是强调对这些利益的均衡保护[6]。在干预方法方面，私 权介入的比例太少，强制干预的比重太大，这警示着国家干预存在过度干预的可 能性，因此应当注意国家干预手段的多元化和市场化趋向[7]。在干预边界方面， 从干预主体的角度进行授权与限权，无疑可以控制干预之度，但国家干预必然对 市场主体的经济自治权有所限制，因此还应当注重赋予干预受体经济自治权利， 从而反向制约干预主体的不当介入，进而保障干预适度。在干预责任方面，法律 文本中确定干预主体责任的条文数量较少，较为模糊;同时责任形态相对单一， 以行政责任为主，缺乏创新，没有引入经济法责任的一些新型形态，如“经济法 上的国家赔偿” [8]。

总之，经济法中的国家干预已是一种客观存在的事实，它是经济法最 为重要的法律特征，已成为经济法区别于其他法律的标志，也是经济法成为中国 特色社会主义法律体系独立法律部门的重要原因，而且这种国家干预是尊重市场 机制的干预，因此可以达到国家干预与经济自治的相对平衡。在这里笔者想要表 达的是：一方面，我们不能再去简单地否定经济法中体现的国家干预，因为这是一种客观事实，也是经济法的法律标志;另一方面，我们也不能把我们的思维停 留在现有的国家干预上，干预仍需在今后的立法中加以改进和完善。

作者：甘强 来源：现代法学 2013年5期