[探究民办高等教育的不足] 民办高等教育

探究民办高等教育的不足

政策体系的不健全、不完善主要表现在以下方面：1.相关政 策覆盖面不够。目前,中国民办高等教育政策基本涵盖了民 办高等教育的各个方面,特别是《民办教育促进法》及其《实 施条例》的颁布与实施,对民办高等教育发展中的很多问题 作了明确的规定,得到了社会各界的好评。但是从进一步发 展的角度看,中国民办高等教育政策仍存在不少漏洞及盲区。

例如，在合理回报多少的问题上，办学中的税收及优惠政策 问题，办学自主权问题等方面,相关的政策法规还未采取相 应的措施或者未从根本上解决,有待于进一步的完善。2.缺 少配套的法律法规的支持和保障。缺少支持和保障的配套政 策，使这些法律条款流于形式,只是从原则上进行强调和规 定,导致民办高等教育虽然有法可依,但在具体操作中很难 去执行法律要求。3.地方落实性政策不完备。近年来,虽然 国家层面和地方层面都出台了许多支持民办高等教育发展 的政策法规,但是从总体上看，这些政策法规没有形成一个完备的结构体系。国家层面有关内容的法律法规、行政法规 与地方层面的法律法规之间联系不够紧密，相互之间没有形 成错落有致的体系，部分地方政府对民办高等教育缺乏重视, 对扶持地方民办高等教育发展的相关政策也没有出台或者 很少制订，使得民办高等教育发展过程中的政策结构体系不 完备,这使得《民办教育促进法》缺少强有力的下行政策法 规的保障和支持,使其执行力度得不到实施，效果得不到体 现。

二、政策缺乏可操作性 这个问题是当前中国民办高等教育政策中最为突出的 一个。现有的民办教育政策许多只是针对民办高等教育发展 过程中的出现的一般性问题，例如有些政策对民办高等教育 的法律地位、性质、教师学生待遇等方面作出了原则性和导 向性的规定，却没有相关具体的规定和措施,因此,在真正执 行的时候缺乏可操作性和可行性。再如，《民办教育促进法》 规定：民办学校对举办者投入学校的资产、国有资产、受赠 的资产以及办学积累，享有法人财产权；
民办学校的教师、 受教育者与公办学校的教师、受教育具有同等的法律地位等 等，都是一些比较模糊和笼统的规定，只有原则性，没有具 体性。从法理的具体操作原则来看，政策法规如果没有相关 具体的措施和办法，那只能是一种原则性的意向性规定，在 实施过程中可操作性就不强。从立法的要求来看，制定一部 法律，同时必然要求及时制定相应的实施细则或具体条例，以保证教育法律的真正实行，否则就会达不到法律的效力。

三、政策修订滞后 中国民办高等教育相关政策的制订与修改明显滞后于 民办高等教育的发展，这是摆在我们面前的不争的事实。国 家在制订和修改政策过程中一直充当民办高等教育发展的 “救火队”而不是“引路人”的角色，往往是民办高等教育 发展过程中出现什么问题了就制定什么法规，使得法规在很 大程度上落后于发展。由于国家政策的保守性，民办高等教 育政策既落后于地方民办高等教育发展现状，也压制了地方 民办高等教育发展的积极性，阻碍了地方民办高等教育的发 展。例如教育部统一规定了各高校的学费和住宿费的收取标 准，没有考虑到经济发达地区和欠发达地区之间的收入水平 差异，造成经济发达地区认为偏高，而欠发达地区则认为偏 低的双重矛盾。同时，民办高等教育政策没有及时地进行修 正也是存在的一个问题。法律的制定是完善的教育立法体系 中一个重要的环节，但是法律的修改和完善也同样是重要的 环节。政府往往在制定完政策以后就忽视了针对执行过程中 存在问题进行修改和完善的环节，往往对己经制订的法律、 法规、规章及规范性文件的清理和修订不及时，有一些明显 的法律漏洞和缺陷得不到及时弥补，导致管理中出现的一些 问题得不到及时的规范和纠正。

四、政策失真 政策失真是指在公共政策制定后，通过一定的方式，如大众传播、组织传播、人际传播等，政策制定者将有关信息 传递给政策执行人员以及目标人群，在这一过程中，由于信 息源（政策本身）的不确定性、信息流通渠道的损耗、相关 人员的个人利益、文化背景等因素使公共政策失去了客观的、 准确的描述，表现为或局部扩大或缩小或内容被篡改，以致 不能正确反映政策本来特征的现象[1]。教育政策失真是指， 由于受诸多因素的影响，教育政策在实际执行过程中，出现 执行活动及结果偏离政策目标的现象。在民办高等教育政策 中，政策失真主要表现在以下几个方面况[2]。1.搁置政策， 象征性执行。在中国教育政策执行过程中，执行主体只做表 面文章，或只做宣传而不见诸具体的操作性行动。也就是说， 一些具体的教育政策并未落到实处，其结果使政策成为一纸 空文。例如，中国的《社会力量办学条例》专门有保障与扶 持民办高等教育的优惠政策，特别是中国《面向21世纪教育 振兴行动计划》中设立了社会力量办学表彰奖励基金，但一 直缺乏对民办高等教育给予经费资助的明确规定和具体措 施，使得相关的民办高等教育政策仅停留在文字上、文件上， 根本无法落到实处，难以实现民办高等教育的发展目标。主 要表现为一些政策在颁布后，只是对其中的一些条款进行了 宣传和解释，而没有制定成可操作的具体措施，从而使得这 些政策只是进行了宣传，成为仅仅是“学习”而不是“执行” 的政策。如《民办教育促进法》及其《实施条例》和其他相 关政策法规，许多省市通常是公布以后进行开会学习，然后发文或挂到网上就当做是贯彻落实了，实际上执行起来就很 难落实。2.肢解政策，选择性执行。是指在执行者在执行政 策时不是完全按照原政策的内容和要求去做，而仅仅是执行 政策中的某些内容，放弃其余部分，执行不到位。政策是一 个由多种政策工具组成的完整的体系。3.扩大政策，超范围 执行。主要是指在执行政策的过程中，执行者添加了一些原 来政策目标中所没有的内容，而且将这些内容纳入到政策执 行过程中，将一些并不是很合适的条件和内容加入到了原政 策中去。例如《民办教育促进法》中规定了民办高等教育的 管理机构能够行使的六大职权，但是在实际操作中，由于没 有相应的制约机制，执行者的职权大大超出了政策的规定， 过多地来干涉学校的其他事务，影响了办学的积极性[3]。

4.曲解政策，替换执行。曲解政策，替换执行主要是指在政 策执行过程中，偏离了政策目标，违背了政策原有的精神与 内容，其结果往往导致政策执行严重的“变味”走样”。这 种现象在中国民办高等教育政策的执行中非常严重。中国的 《民办教育促进法》第48条规定：“国家鼓励金融机构运用 信贷手段，支持民办教育事业的发展。”但是在现实中，中 国的金融机构为了规避自己的风险一般都是按照商业运行 方式借贷给民办高等教育，要么干脆就是不贷款。中国的《民 办教育促进法》第50条还规定：“新建、扩建民办学校，人 民政府应当按照事业属地及建设的有关规定给予优惠。”但 是在实践过程中，中国的大多数民办高等教育并没有同公办高校一样取得政府划拨用地，建设过程中的各项收费也没有 获得公办高校同样的减免待遇。特别是学校日常运转过程中 的公用事业收费，没有与公办高校实行同一标准，有的则是 按企业和商业标准执行。