【城市出租车市场准入规制的实证研究分析】 市场准入

城市出租车市场准入规制的实证研究分析

对出租车行业规制的研究由来已久，不同领域的学者通过积极的探索，取 得诸多有益成果。在法学界，从实践层面看，关于出租车行业的立法多见于部门 规章和地方法规之中，并无统一的立法指导。在理论界关于出租车行业准入是否 需要规制以及运用何种手段规制、规制的程度等方面都存在较大分歧。本文在前 辈学者研究的基础上，从法律规制现实角度出发，以阜阳市出租车行业为特例， 采用实证分析的方法，以社会调研数据为支撑，对出租车行业市场准入规制加以 分析。进而提出城市出租车兼具公用性和经营性的特征，政府因素和市场因素都 能对其产生影响。其公用性就决定了政府必须对此加以规制以满足社会公共利益 的需要，其营利性又必然导致市场因素的介入以满足市场自发调节的需要。正如 萨缪尔森所言在社会化大生产的条件下，理想的经济体制应是一种混合经济，既 有市场调节又有政府干预。

1城市出租车市场准入规制基本问题 关国法哲学家博登海默说:每个社会的秩序都面临着分配权利、限定权利 的范围并使一些权利与其他可能相抵触的权利协调的任务。就某一行业而言其是 否必然成为法律规制的对象，往往取决于其特有的属性，一个行业的定位也为制 定相关规制政策提供依据。就市场准入法律制度的价值而言，其主要体现在为防 止过度竞争造成资源浪费的效率胜、保护市场主体交易的安全性、尊重市场主体 意思自治的自由性和追求公共利益的秩序价值。

出租车是一种高效但对环境和道路交通影响大、便捷但不经济的出行方式， 是城市公共交通的重要组成部分。因此出租车行业兼具公用性和经营性的特征， 与经济法追求经济自由、经济秩序反对任意、无秩序的价值相吻合在经济法领域， 不仅要向传统私法那样更关注私人主体的利益，也不仅要像传统公法那样更侧重 国家利益的保护，而且更要全面兼顾各类主体的利益，它所强调的均衡是其他任 何部门法都无法与之相比的。即在法意保护方面具有鲜明的特色。经济法的理论学说为出租车行业市场准入规制提供理论依据。

在法律的视角下，城市出租车市场准入包括两个方面:其一是通过立法规 定是否实施准入数量限制，即出租车市场准入是完全放开的市场还是经过许可才 能进入该市场。其二是对准入的市场主体经营组织形式的限制，在目前我国立法 许可的前提下存在个体经营、挂靠经营、承包经营、公司经营等出租车经营组织 形式。

2阜阳市出租车市场准入规制现状 为了对当前阜阳市出租车市场现状进行分析，笔者通过问卷调查和实地走 访的形式取得翔实的第一手数据资料。阜阳是一个人口大市，目前全市人口近40 万人。随着交通系统的不断完善和人均可支配收入的不断提高，出租车逐渐成为 理想的出行方式。目前全市上路经营出租车辆1 600余辆，并随着需求的增加而 逐年递增，从而推动了出租车行业的迅速发展。

2. 1城区出租车经营状况 通过调查所得数据可知，在工作时间上，57%的司机表示每天工作10个小 时以上;收入方面，虽然月经营性总收入较高，但除去经营成本和各种费用，月 所得纯收入在4 000元左右，因此有半数以上的从业者较不满意。这说明在该行 业中存在利益分配失衡的问题。

2. 2数量准入规制现状 就是否需要增加出租车数量，出租车司机和城市居民的意见不同。有超过 70%的居民认为现有的出租车数量不足，需要增加运力以满足出行需求。而近 40%的司机则认为出租车数量的增加会导致竞争加剧，使他们的生存状况更加恶 化。并且他们认为，目前的出租车运营牌照流转多为私人之间高价转让的方式， 盲目增加运力会带来不公平的竞争，不规范的行业准入还导致了权利寻租和腐败 的发生。在以后的发展中关于行业数量准入的限制，则较多的城市居民和从业者 以及出租车公司认为应以公开竞价拍卖的方式进入该市场。

2. 3经营组织形式规制现状 按照经营权和车辆所有权的不同，目前我国主要存在个体、挂靠、承包、 公司经营等出租车经营组织形式。不同的经营组织形式直接关系到行业从业者的利益分配和博弈。从图中可以看出，该区主要以前三种组织形式为主，目前尚无 公司经营组织形式的存在。

3城市出租车市场准入存在的问题及原因 3. 1出租车司机侵犯消费者权益，消费者维权难度较大 出租车行业属于典型的服务业，消费者只有在消费之后才能确定对其服务 质量的满意度。在博弈过程中，消费者面临信息获得不充分的问题，很难去判断 出租车的安全和服务水平。在现代法律制度下对于消费者的保护主要两种方式: 一是防患于前，即制定服务质量标准的强行性法律制度;二是惩治于后，通过法 律的实施来惩罚违法经营者，为消费者提供及时充分的救助。现实中存在的侵犯 消费者合法权益的现象普遍存在，出租车数量的严重短缺导致打车难，服务质量 与消费者的期望存在较大差距，过度竞争导致从业者的生存压力使其可能选择绕 道、宰客、超速抢客、工作时间延长、拒载等方式来维护其利润空间。反观出租 车市场的乱象，之所以存在种种不规范的行为，其原因与我国不健全的行业准入 规制体系不无关系。首先是法律制度建设的缺失，使得消费者维权举步维艰。其 次，长期以来民众法律意识淡薄，遇事忍气吞声、得过且过，并无真正的维权行 动。

3.2市场准入中权利寻租问题严重 法律规制的空白导致权利寻租的出现。人类在不断自我文明进化的过程中， 政治文明也在不断更新。市民社会创造了政治国家，然而对利益的追求并没有因 人类文明的进步而动摇。在监管的缺失下，作为公共利益的执行者往往对不当利 益情有独钟。正如余晖研究员所说公共财政和公务员制度建设的滞后，使得某些 管理者难以舍弃既得利益，他们甚至通过各种寻租的方式维持自身的体而生活。

在出租车行业，已经形成了牢固的利益同盟，他们在公开的秘密下，进行着不光 彩的收入再分配。我国没有独立的市场准入规制机构，各地方规制权利配置呈现 碎片化模式，作为主管部门的机构缺乏完整的规制权。从权利体系纵向上看各级 主管决策权往往由个人而非集体行使，这在追求行政效率时往往忽略社会效益的 最大化。规制机构人员编制混乱、政企不分现象严重。职权的交义导致权责不明， 各部门联合执法导致执法力度不一、相互推楼责任、重复执法问题的存在。

3. 3现有经营模式中利益分配失衡根据表2可以得出出租车行业各市场参与者之间的委托关系，委托关系的 存在使不同利益主体之间存在利益博弈。当各不同参与者博弈力量相当时各方可 取得较为均衡的利益。然而在现实中，各方博弈力量的差异导致了社会分配不公 平的存在。在出租车准入市场中规制者因立法的缺失导致无法可依使规制者取得 强势地位进而导致权利寻租现象的出现。出租车公司依靠手中的经营权向从业司 机收取过高的承包、挂靠费用，导致司机受到严重盘剥。市场监管的缺失致使消 费者利益受到侵害，维权渠道不畅。当前的出租车经营模式下，存在严重的利益 分配失衡，并形成出租车行业长期混乱的恶性循环。出租车市场经营模式需在法 治的前提下平衡各方利益实现健康发展。

4城市出租车市场准入法律规制的路径选择 亚里士多德曾说:法治应该包括两重含义。其一是成立的法律获得普遍服 从，其二是而大家所服从的法律本身又是制定良好的法律。因此我国出租车市场 准入法治路径的选择应维护绝大多数相关者的利益，以使法律规则得到各方的严 格遵守和执行。

4. 1完善市场准入规制法律体系 我国目前关于出租车行业立法，从全国层面看，先后出台过四个部门规章， 仍在施行的为1997年公安部、建设部发布的《城市出租汽车管理办法》，2011 年交通部《出租汽车驾驶员从业资格管理规定》以及其他非立法性文件，这些规 章制度虽全国适用但行政主导和部门利益化倾向严重，价值目标不清，内容缺乏 可操作性。实践层面在全国范围内对出租车市场的监管多以地方性法规和政府规 章为主，各地政府的各种管制性措施持续性弱、经常变动，地方立法已经出现了 瓶颈。

因此，出租车行业准入基本法的出台已成为出租车行业法治化的首要选择。

在立法过程中其价值取向应当包括以下方面:(1)考虑创设一种社会福利与个人权 利之间的平衡;(2)以追求社会范围内最大多数人的、实质的公平正义并且根据特 定的条件实现各方利益均衡;(3)追求社会整体效率。宏观上追求政府与市场两种 不同性质资源配置方式的有效结合，微观上通过法律制度安排改变利益主体行为 方式，提高社会整体效率;(4)追求经济自由和经济秩序的统一。自由并非无限制， 必须在一定的法律秩序之下享有，出租车行业的立法应以两者追求的一致性来达 到出租车市场准入法治化的目的。4. 2准入数量规制的地方化和准入决策的程序化 在上位立法的指导下，应根据不同地区的不同客观情况，因地因时确定准 入数量的方式和经营模式的具体类型。在准入数量上应以更客观的标准进行衡量， 增加可操作性，如以服务响应时间代替城市人口出租车拥有量的标准。服务时间 以消费者从需要服务到接受服务所需时间为客观衡量标准，具有更强的客观性和 可操作性。对城市出租车数量的量化，可以减少规制者权利的介入，缩小权利寻 租的空间，以经营者市场准入权制约行政权。其次，充分利用科技进步所带来的 高效率，如打车软件的运用，可提高出租车使用的效率，减轻其对城市交通压力 和环境影响的负外部性。

出租车市场存在较多不合理的运营方式与准入决策的不合理有重大关系。

不同主管部门自由裁量权过大又无相关制度予以监督，往往导致腐败现象频发， 行业暴利性垄断。每个准入决策的做出都事关市场各方参与者，利益关系复杂。

因此，需要各方主体充分博弈，严格的听证程序、公示异议程序、专家决策程序、 救济程序等环节都是必不可少的。相关主体的参与度越高，相关准入的决策就会 越加合理。

4. 3平衡市场各主体利益，实现经营模式公司化 经济法是以调整经济管理关系、维护公平竞争关系、组织管理性的流转和 协作关系的法据此经济法以坚持实质公平正义观，实现最大多数人的利益为己任。

由于出租车经营方式的流动性，大规模个体经营的实行，须有良好的社会信用、 较高的行业自律水平以及强大的规制能力为基础。就现阶段出租车行业的整体状 况而言，其无法满足个体经营的上述条件。但从促进低收入群体的角度看，也不 能迅速提高行业的准入门槛。因此从平衡各方利益主体博弈能力、维护社会公平 正义角度看，前三种经营组织形式存在较大弊端，如个体经营不利于监管，对目 前已经存在的个体经营，应通过经营权到期后的自然淘汰方式使其退出市场。挂 靠经营往往对从业司机盘剥较重，承包经营会形成行业壁泉，不利于行业资源的 自由流动。相较而言，公司经营主要是以出租车公司为主体，从业者以普通劳动 者与公司签订劳动合同。这种经营模式有利于对公司服务质量的监管，保证消费 者的合法权益，对公司而言可产生品牌效益。其次，司机作为公司员工，受到劳 动法律的保护，有利于工会组织建设。在此种经营模式下并结合出租车市场准入 法治化的进程，必将实现我国出租车行业的健康发展。