关于行使决定权不足的现状、原因及对策_

宪法和法律赋予地方人大常委会决定本行政区域重大事项的8个方面14项职能中有9项属于作决定或带有决定的性质。可见，根据宪法和法律的有关规定，地方人大常委会对本行政区域内各方面的重大事项具有广泛的决定权。然而，实践中却存在着行使决定权不足的现象，主要是“三多三少”：

一是讲究形式的多，注重内容的少。地方人大常委会作出的不少决定、决议，往往是上级定调、下级照套，形式上千篇一律，内容上笼统空洞，导致执行部门难以操作，权力机关难以检查落实。

二是经济方面的多，其它方面的少。实际工作中，地方人大常委会作出的决定，往往只涉及到少数几个方面，其中经济方面的重大事项占有很大比例，但法律规定的重大事项是多方面，而这些却很少涉及，有的甚至没有涉及。

三是被动性多，主动性少。属于本行政区域内的重大事项，地方人大常委会主动安排的很少，往往习惯于通过党委、政府联合作出决定，或由四套班子联席会议研究后作出，使人大常委会依法享有的决定权形同“虚置”，有的重大事项即使交给人大作出决定，也只不过是履行一下法律手续。

上述这些现象，说明地方人大，特别是没有立法权的地方人大常委会行使决定权还不到位，而且很大程度上影响了人大整个职权的行使。究其原因，有以下三个方面：

一是地方人大常委会行使决定权的认识不到位。首先是地方人大常委会习惯长期以来“党领导一切”的思维模式，在思想观念上及工作中往往重视党的形式而忽视国家的形式，重视党委决策而忽视如何通过法定的形式将党的主张变为国家意志、人民意志。其次是有些地方人大常委会担心行使决定权多了，会被认为是在“与党委争权”，有的还错误认为，“大事由党委决定，人大没有必要再作出决议、决定，多一事不如少一事”，从而导致地方人大常委会对本行政区域内属于决策性的重大事项和重大问题在认识上的误区，自缚手脚，考虑“不越权”问题多，考虑“失职”问题少，宁可“失职”，也不愿“越权”。

二是地方人大常委会行使决定权的主动性不够。根据宪法和法律的规定，地方人大常委会讨论决定本行政区域内有关政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。这个规定，虽然不具体，但给予地方人大常委会的权限是较大的。因此，只要人大常委会认为是重大事项的，就有权作出决定。然而，实际工作中，地方人大常委会在行使重大事项决定权方面，除每年审查和批准本级国民经济和社会发展计划以及财政预算外，对重大投资项目、重大改革措施以及其他有关经济、政治、文化和社会事业等方面的重大事项，依法作出决定或决议的很少。这在很大程度上说明人大常委会自身的主动性不够，不敢或不善于行使重大事项的决定权。宁可放弃行使手中的权力，将决定权束之高阁，也不愿承担过多的风险，使人大常委会失去了很多行使决定权的机会。

三是地方人大常委会行使决定权的议事能力不高。议事能力的高低，直接关系到人大常委会能否准确、有效地行使决定权。目前，一些地方人大常委会由于受到自身议事能力限制，致使行使决定权处于很难的地步。主要体现在：一是不按程序办事。该列入人大常委会会议审议的重大事项不列入，怕麻烦，图省事，往往以主任会议代替常委会会议审议；二是随意性比较大。对作出的决定，事前不进行必要的、可行性的调研和论证。对一些技术性强、专业程度高的重大事项，也不听取有关方面专家意见，盲目草率作出决议。这样的决议即使作出，也是空洞的、无实质性内容。三是自身水平不适应。近年来常委会组成人员素质虽然较以前有了提高，但从当今社会发展的要求来看，决策能力尚有差距，对一些长远性、全局性的问题如何行使决定权还看得不准。特别是在审议一些专业性较强的重大事项时，由于缺少专业人士的参加，所提建议、意见也只能“隔靴搔痒”，不能切中要害。在很大程度上制约了决策的民主化和科学化。

二、地方人大常委会决定权有效行使的对策

如何才能真正行使好地方人大常委会的决定权，充分发挥地方国家权力机关的职能作用？笔者认为应着重抓好以下几个方面：

（一）地方人大常委会必须进一步树立对行使决定权的“权威意识”。

重大事项决定权是地方人大常委会最根本的职权，是宪法和法律规定地方人大常委会的神圣权力，也是宪法和法律赋予地方国家权力机关的重要职责。地方人大常委会如果不能充分行使好

（二）地方人大常委会必须进一步增强行使决定权的主动性。

地方人大常委会既是民主决策的主体，也是行使决定权的主体，应积极发挥地方国家权力机关的主体作用，变被动为主动，化消极为积极，理直气壮地行使决定权。首先要准确行使决定权。要准确有效地行使决定权，就必须对重大事项界定清楚，力求做到具体化，否则地方人大常委会在行使决定权时就会缩手缩脚，顾虑重重。因此，界定重大事项应注意把握四条原则：一是合法性原则。即根据有关法律的规定来确定重大事项的范围。对宪法和法律、法规没有规定的，人大常委会应该敢于讨论、决定，切实行使好这项职权。对法律有规定但不具体的，必须按照法定职责范围来选择和确定，做到既积极探索，又不与宪法和法律相抵触。二是全局性、长远性原则。确定重大事项必须围绕党的中心任务，着眼于本行政区域内全局、根本、长远的问题。三是群众性原则。凡与人民群众的切身利益息息相关、人民群众反映强烈的热点、难点问题，如劳动就业、物价、社会治安等都应该确定为重大事项，适时作出决定。四是可行性原则。确定重大事项必须从本行政区域实际出发，有切实的可操作性。按照这四条原则，来确定重大事项，既可以避免人大常委会越权干涉政府的日常事务，也可以促进人大常委会更加自觉主动地行使决定权，减少和避免工作中的失职。其次要依法行使决定权。只要是符合宪法和有关法律的规定，属于本行政区域内根本的、长远的、全局的重大事项，地方人大常委会都应该依法行使手中的决定权，克服思想上存在的怕影响关系、怕得罪人、怕今后事难办等等顾虑，充分发挥自身的主动性、创造性，严格依照法定程序作出决议、决定，进一步树立权力机关的应有形象，维护人大常委会的权威。

（三）地方人大常委会必须进一步提高行使决定权的水平。

地方人大常委会组成人员素质如何，工作方法是否得当，直接关系到人大常委会行使决定权水平的高低。因此，人大常委会必须把好“三关”，进一步促进行使决定权水平的提高。一是把好“学习关”。地方人大常委会必须加强常委会组成人员的学习，全面理解领会党的路线、方针、政策，并掌握必要的法律法规和科学现代化知识等，不断提高全体人员的理论水平和工作能力，这样，就能做到既敢于行使决定权，又善于行使决定权，依法作出正确的决议、决定。二是把好“素质关”。要做到决策科学化，必须全面提高人大常委会组成人员的整体素质，将具有政治、经济、法律、科技、教育等各方面的人才，具有一定的社会活动能力和参政议政能力的人员吸收到人大常委会中来。三是把好“调研关”。调查研究是保证决定权正确行使的前提和基础，必须倡导求真务实之风，方法上可采取座谈、走访与问卷调查等形式相结合，深入基层，贴近群众，广泛听取人大代表和群众的呼声，力求掌握翔实的第一手材料。只有通过调查研究，才能反映人民群众的愿望和要求，准确地把握社情民意，也才能将人民群众的难点、热点问题反映上来。

2003年11月