行政管理改革 [我国行政管理改革的张力及其化解]

我国行政管理改革的张力及其化解

1. 中央政府与地方政府之间的张力。中央向地方放权，一直构成我 国行政管理改革的核心内容。二者之间的张力主要表现在两个方面。一是中央与 地方在财力与事权上存在着不匹配。在计划经济下，无论财权还是事权都集中在 中央政府层面，中央与地方之间并没有出现太大的张力。但是随着分权制和分税 制的改革，二者之间的张力开始显现。尤其是1994年分税制改革的实施，中央财 力得到加强而地方财力实际上被削弱。而与此同时，中央与地方在行政事务上的 分工进一步明确。按照政府主要限于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务 这四大方面的职能定位，中央政府主要负责宏观的经济调节与市场监管，地方政 府的主要职责是社会管理和公共服务。不难看出，地方政府所履行的社会管理和 公共服务职能客观上需要有更多的财力支持，但分税制下的地方政府的财力被削 弱，这种财力与事权之间的不匹配削弱了地方政府履行自己职责的财政能力。二 者之间张力的第二个表现，就是中央在向地方放权时，存在放权与收权之间的往 复。在中央与地方的权力分配上，我国行政管理改革一直遵循着以下一个原则：
由于各个地方存在差异，在政策实施上不适宜搞一刀切，因此在确保地方政府能 够贯彻中央政策前提下，中央尽可能给地方以灵活性以激发地方的活力。但是由 于意识形态以及其他方面的原因，尤其是当中央监管能力难以跟进地方灵活性时， 中央就会有收权的冲动和趋势，由此引起放权与收权之间的往复。

2. 地方政府与民众之间的张力。长期以来，我国的政治制度虽然体 现出中央集权的特色，但是在具体的行政管理上，则是一种典型的“上下分治” 模式。在上下分治的行政管理下，中央政府负责“治官”而地方政府负责“治民”， 因而直接与民众打交道的是地方政府[1]。在传统社会中，介于民众和地方之间存在着一个缓冲的中间阶层——乡绅，乡绅所发挥的沟通和协调作用能有效地化 解地方政府与民众之间的紧张。但是在转型社会背景下尤其是市场化背景下，整 个社会都受利益驱动，地方政府与民众都是独立的利益主体，二者之间也没有有 效的缓冲力量，相互间难免发生利益纠纷和冲突，由此引发二者之间的关系紧张。

地方政府与民众之间的这种张力，首先体现在民众合法权益的保障与对地方政府 的监督约束上。近年来，在城市改造、乡村土地征用中暴力强拆、强征等问题时 有发生，这是近年来群体性事件逐年攀升的重要诱因。而巨大的维稳压力和巨额 的维稳开支，折射出地方政府与民众之间张力的进一步拉大。该张力的第二个体 现是民众日益增长的公共服务需求与地方政府满足民众需求能力的不足。如上所 述，受中央政府和地方政府之间财力与事权不匹配的影响，地方政府要履行好自 己的职责，需要有更强大的财力支持，但分税制改革明显削弱了地方政府的财权。

在财政压力挤压下，地方政府近年来主要通过土地财政以及将原本主要由政府负 担的民生方面的公共服务（如教育、医疗、住房等）逐渐推向市场化等方式来应 对财政压力。但地方政府的上述举措又直接影响到民生的改善。近年来民众抱怨 的上学难、看病贵、房价高等问题则是这个张力的直接显现。

3. 政府作为改革主体与改革对象的内在角色张力。我国行政管理改 革是由政府自上而下推动的，政府是改革的主体。而行政管理改革的目标是实现 政府职能转移，建立一个精简、高效的服务型政府，政府自身又成为改革的对象。

这两种角色集于一身，使得政府面临着内在的角色张力。这种角色张力的实质是 作为既得利益者的各级政府和政府各部门（包括国有企业）并不愿意因改革使自 己的利益受损，因而这些既得利益群体会形成对行政管理改革的掣肘力量，这种 掣肘的主要表现有：部门利益的存在使得行政审批权改革迟缓，或者行政审批权 革除下放后继续以各种新的形式寻租；
垄断行业蕴藏的巨大行业利益使得这些领 域的改革进展极为缓慢；
地方政府层面上企业、官员和地方政府形成利益结盟对 来自中央相关政策的消解（比如说中央房产调控政策难以在地方落实，环境污染 治理停留在制度文本和话语层面而难以落实等）以及权力和资本结盟所形成的权 贵资本主义对两级分化和社会不公的加剧作用等等，不一而足。近年来改革中出 现的按下葫芦浮起瓢、换汤不换药、机构越精简越膨胀、政府职能转变不到位等 现象，无一不折射出政府内在角色张力对改革的阻滞。克服政府内在角色张力， 尤其是克服既得利益群体对改革的掣肘，已成为当前我国行政管理改革最难破解 的难题之一。4. 政府与市场之间的张力。在我国，政府与市场之间的关系，既是 经济体制改革的核心问题，也是政治体制和行政管理改革的核心问题之一。在改 革开放启动之前和启动之初，二者之间的张力尚不明显。随着市场的发育和市场 经济的发展，市场要求突破政府强行管制的需求日趋强烈，二者之间的张力逐渐 拉大。十四大和十四届三中全会确立的建立和完善“社会主义市场经济”的行动纲 领，是对这种张力的回应。按照该行动纲领，政府应从微观的经济管理活动中退 出，将自身职能限于宏观调控与加强监管、创造公平竞争环境等方面，使得市场 在资源配置中发挥基础性作用。但就目前我国的实P示来看，这个纲领更多地体 现在话语和制度文本层面，并未在实践中得以很好地贯彻。尤其是2008年以来， 为应对全球金融危机，我国政府加强了对市场的行政干预，尤其是出台了4万亿 的经济刺激方案，其导致的直接后果就是国企扩张并侵占民企空间，政府在经济 活动中的权力扩张而市场的自主性受限，政府对正常市场机制的干扰影响了市场 在资源配置中基础性作用的发挥等。目前政府和市场之间的张力，突出表现为政 府对市场存在强制干预，二者之间的边界模糊不清，政府与市场作为两只手在市 场经济中的作用失衡，使得二者各自的优势作用都没有得到有效发挥。

5. 政府与社会之间的张力。现代社会日趋复杂，政府不可能包揽所 有的事务，需要寻求与社会的合作治理来克服自身能力的不足，尤其在社会管理 和公共服务上，社会拥有自己的优势，可以弥补政府失灵。与此同时，政府亦可 以借助放权给社会来给自己瘦身，进而实现自身职能的转变。但就目前我国现实 来看，一方面政府放权不够，另一方面社会自主性低，这既影响到政府职能转变 和服务型政府目标的实现，又抑制了社会力量作用的发挥。尤其是随着改革的深 化，社会力量的成长已经势不可挡，政府与社会之间的张力越来越大。二者之间 的张力及其形成，我们可以通过政府对社会组织的管理来管窥。在我国，目前实 际存在的社会组织数量巨大，但大多数未登记注册就开展活动，这些组织都存在 着组织合法性的问题。不是这些组织不愿意登记注册来获取合法性，而是现行的 管理制度制造了高门檻使得这些组织难以合法化。另外，一些获得了合法性和具 有较大影响力的社会组织，虽然具有社会组织的名分，但实质上扮演着政府助手 即二政府的角色。政府对社会组织的这种管理模式，可能源于以下两个方面原 因：政府一方面想利用社会组织的资源来弥补自己能力的不足，另一方面由于对 社会组织监管能力滞后，政府又不敢放手社会组织的发展，由此引发二者之间的 关系紧张。二、我国行政管理改革的张力化解路径 1. 中央与地方之间的张力化解路径。如前所述，财力与事权之间的 不匹配，收权与放权之间的往复，是行政管理改革上中央政府与地方政府之间张 力的直接表征。就如何化解财力与事权之间不匹配问题而言，从长远来看就是本 着中央与地方财力和事权相匹配的原则着力推动财政结构的调整，优化财政结构， 从短期来看则是中央加大对地方的财力支持。当然，中央在加大对地方财力支持 的同时，更要加强对地方政府的问责和监督以防止地方政府为自己牟利。而化解 收权与放权之间的往复问题，就目前来看，最主要的不是中央要继续放权，而是 加强对地方的监管，从而达到中央政策既能在地方有效贯彻，同时又能激发地方 政府活力之目的。在提交2013年两会讨论的新一轮政府机构改革方案中，有一项 提案就涉及继续推进投资审批事项和生产经营活动审批事项的下放，使得地方政 府能够根据地方实际进行就近管理，显示出中央加大向地方放权的趋势。但在这 种放权中，要建立有效的监管体制和机制使得这种权力不被滥用。

2. 地方政府与民众之间的张力化解路径。地方政府与民众之间的张 力生成原因，除了中央与地方之间的权责安排不合理外，也有地方政府利益化驱 动以及地方政府权力难以约束等原因。当前地方政府对土地财政的过于依赖以及 各种与民争利行为不仅不利于扩大内需和民生改善，反而容易激发地方政府与民 众的矛盾，由此导致的维稳成本上升及其对公共财政的侵占反过来又影响民生的 改善。要化解这种张力、摆脱这种恶性循环的怪圈，除了中央加大对地方财力支 持外，还要保障民众参与权，满足民众日益增长的公共服务需求，增进民众与政 府之间的信任。有学者在调査研究中发现，农村居民对中央政府的信任高于城市 居民对中央政府的信任，而农村居民对地方政府的信任要低于城市居民对地方政 府的信任，原因是城市居民对公共事务的社会参与度高，以及地方政府提供了较 好的公共服务，由此提升了城市居民对地方政府的信任。[2]该研究结果的现实 意义在于，保障民众的参与权，满足民众的公共服务需求，有助于提升民众对地 方政府的信任以及化解二者之间的矛盾。更为重要的是，地方政府直接贴近民众， 其所作所为，民众的感知都是最直接的。因此化解二者之间的张力，要在充分实 现民众参与权、改善民生、回应民众需求等方面下足工夫。3. 政府内在的角色张义化解路径。该张力化解的核心路径有两个， 第一是遏制政府自身腐败。腐败对行政管理改革的负面影响几乎是全面的，从数 额庞大的三公消费对公共支出的侵占到滥用公权，从权力寻租"对市场机制的扭 曲到政策难以有效执行，几乎都伴随着政府腐败。作为改革推动者，政府首先应 树立形象，正如习近平总书记所说的，打铁还需自身硬，政府自身腐败会消解改 革的深人。在遏制政府腐败上，首先要解决的是权力的集中和监督问题，因为权 力集中与缺乏监督是腐败滋生的根源。这就要求无论在中央机关层面还是地方机 关层面，都要做到决策权、执行权和监督权之间的相互制衡和协调配合，解决过 度集权问题。同时还要完善外部监督，主要是社会监督和舆论监督。第二是有效 应对既得利益群体对改革的掣肘。改革三十多年来，既得利益群体逐渐形成并结 盟，其主要通过俘获政府来影响公共政策的制定和执行，再加上不健全的市场机 制和政府缺位等原因，这种俘获会加剧社会不公和两极化等问题。有效应对既得 利益群体对改革的掣肘，是深化行政管理改革必需攻克的难题。为此，执政者不 仅要有改革的勇气和魄力，更需要有改革的智慧，这个智慧主要就是充分利用民 间的力量。在中国历史上，由于信息不对称和财力限制，中央政府就有利用民间 力量尤其是士绅力量来约束地方政府和豪强地主的一贯做法。而在信息传播便捷 的网络时代，通过凝聚民间力量形成强大的社会舆论压力来应对既得利益群体对 改革的掣肘，是一条可行路径。

4. 政府与市场之间的张力化解路径。在利益多元化时代，政府也是 利益场域中的一员参与利益博弈，但由于政府握有权力和其他重要资源，因此平 等的博弈难以存在。市场化改革的目标之一就是要求政府受规则约束，政府权力 要有边界，否则政府失信会引发整个社会规则的混乱。如前所述，政府与市场之 间的张力源于政府对市场的不当干预，市场机制难以发挥在资源配置上的基础性 作用。化解该张力最核心路径，就是政府要切实转变职能，为市场竞争创造公平 公正的发展环境。当然由于市场失灵问题的存在，不能没有政府这只有形之手， 在纠正市场失灵上，政府要坚持用经济和法律杠杆而不是行政手段。当前二者间 张力的焦点，当是行政审批权改革。政府要继续下放和简化行政审批，充分发挥 市场的作用，但这并不意味着政府完全放手不管，而是更要加强过程监管和后续 监管，因为市场失灵问题是无法依靠市场力量在短期内能够解决的。另外，要充 分发挥行业协会和商会等社会中介组织在市场监管和行业自律等方面的作用。政 府与市场之间张力的化解路径，用一句话表达，就是在放权中加强监管。5. 政府与社会之间的张力化解路径。政府与社会之间的张力主要体 现在政府对社会组织的管理上。正如国务院原秘书长马凯在2013年两会上就政府 机构改革答记者问时所说，我国社会组织既培育发展不足，又规范管理不够。化 解二者之间的张力，主要是加快社会组织的培育发展，同时加强对其监管。在培 育和发展社会组织上，首当其冲的是改革社会组织管理制度。在新一轮的政府机 构改革方案中，已经提出要改革社会组织管理办法，对行业协会商会类、科技类、 公益慈善类和社区服务类等社会组织，取消双重管理模式，直接向民政部门依法 申请登记。其次，政府要根据社会的发展变化积极培育新的社会组织。此外，对 原有的一些具有较好的社会民意基础和公信力的准官方社会组织，如共青团、妇 联和工会等，政府要加以改造以适应形势的变化。总之，要着力解决社会组织合 法性问题、公信力和能力低下问题以及二级政府等问题，一手抓积极引导和培育， 一手抓加强监管。这就要求政府要更加紧密关注社会组织发展状况，及时调整政 策和制度设计，为社会组织发展创造良好的环境。

汪火根(南昌航空大学文法学院，江西南昌，330063)