基础教育行政管理扁平化改革的新途径:扁平化行政管理

基础教育行政管理扁平化改革的新途径

以先进管理理论为指导为城乡教育统筹背景下的基础教育行政管理 改革寻找理论支持和路径探索，是实现全面协调可持续、统筹兼顾、综合平衡的 必要要求。行政管理扁平化，是大势所趋、人心所向。

一、城乡教育统筹与扁平化行政管理 城乡教育统筹是在城乡统筹的框架内，把一个国家或地区的教育从整 个社会协调发展上进行通盘考虑、统一规划，具有系统性、时代性、发展性等诸 多特点。源于西方的企业组织变革和企业再造实践的扁平化理论，是对传统科层 管理的否定，要求行政管理减少纵向层级、尽量接近管理对象;借助市场路径、 开创平行管理，以低成本、高效率实现管理目的。城乡教育!统筹发展的系统、 时代、发展性特征呼唤行政管理扁平化改革。

1.城乡教育统筹的系统性与扁平化行政管理改革。城乡教育统筹要适 应国家或地区整个社会、经济的协调发展，要为带动经济社会不断向前发展提供 智力支持，要实现人的全面、可持续发展目标，具有系统性特征。我国社会具有 “依赖政府型”结构特征，城乡非政府教育要素活力的开发依赖于政府部门。也就 是，城乡教育统筹更需要政府机关高瞻远瞩、科学探索、理性决策，以系统、全 局、发展的眼光在“公平”与“效率”之间作出科学合理的选择。

传统科层式行政管理中，“多头管理”的行为主体往往表现出专业水平良莠不齐的状况，物质诱因不足直接导致非理性决策行为时有发生。扁平化行政 管理改革要求政府层级节制灵活化，职能分工综合化，行政人员高素质化，纵向 层级简化、组织机构精干高效，凝聚力量、强力作为，适应城乡教育统筹的系统 性、综合性特征要求。

2. 城乡教育统筹的时代性与扁平化行政管理改革。城乡教育统筹是 在城乡经济社会统筹的大背景下提出来的，主要任务是缩小城乡教育差距。建立 在区域经济发展现状基础上的城乡教育统筹，默认了经济发展的巨大差距带来的 教育发展差距的现状，与城乡统筹的“缩小城乡差距”目标是并行相悖的。基础教 育投入具有很强的正外部性和短期内很低的收益性，特别是对其发展的行政绩效 量化考核难度较大，传统行政管理的中间管理层级动力不足。扁平化行政管理改 革可以跳出经济发展状况的掣肘，激励行为主体追寻新的绩效目标。

城乡教育统筹还包括微观意义上的教育内容的优化，城乡教育教学模 式的更新，与教育的时代性要求——素质教育，是息息相关的。素质教育是以全 面提高人的基本素质为根本目的，注重开发人的智慧潜會能形成健全个性为根本 特征的教育。人类发展的自由度和可塑性是成正比的，也就是说，教师与学生的 自主拓展空间，决定了素质教育的发展质量。还有，社会、政府、家长和学校共 同参与教育管理的“教育分|权”运动；
随着城乡教师专业化发展，教师的民主诉求 和对“上智下愚”的传统管理文化的挑衅;都与重视权力分散，自我管理，民主管 理和人力资源开发的行政管理的扁平化要求趋于一致。

3. 城乡教育统筹的发展性与扁平化行政管理改革。城乡教育统筹是 一个长期的过程，我国经济社会结构不断在转型，以适应经济社会发展为特征的 城乡教育统筹改革没有固化的模式。教育不仅要适应和服务国家经济社会发展的 现实需要，更应立足未来社会发展趋势，去引导国家经济社会的发展，其社会功 能要求城乡教育统筹具有发展性和前瞻性。如果将软硬件的统筹均衡理解为城乡 教育统筹的整个过程、全部内容和最终归宿，那么随着城乡教育要素的新一轮结 构升级和优化，统筹的要义也会消失殆尽。因此城乡教育统筹必须坚持发展性均 衡为目的，这是理性的、合目的性的归宿，也是教育改革的历史性挑战。要追求城乡教育统筹的发展性均衡目标，必须建立灵活、敏捷、高效、 富有柔性和创造力的行政管理系统。建立一个信息共享、重视横向联系、沟通与 协作、管理费用少，信息传递速度快，失真少，便于高层领导和基层人员直接沟 通，及时了解发展状况，快速决策的系统。扁平化行政管理改革则成为城乡教育 统筹发展中的基础教育改革的必然趋势，能使基础教育在变化多端、竞争激烈的 社会环境中适应动荡的、多变的和复杂的环境，适应多元化和个性化的需求和未 来社会发展的需要。多年来，“分权化”体制改革在市场经济的推动下给我国教育 带来了种种矛盾和问题，如城乡教育失衡。区域经济差异是城乡基础教育发展失 衡的主要原因，教育资源总量不足是城乡行政职能不同、政策“城市化”倾向的根 本原因。只有重新审视政府的职能定位和权力配置，才能破解资源总量不足和发 展差异化的历史难题。

由教育变革与发展的规律推论，经济活动的变革迟早都会折射到教育 活动中来。很多数据显示，县域经济发展差距在继续拉大，教育体制改革若不跳 出县域经济发展的“回波效应”怪圈，城乡教育也将出现相I同的状况。教育统筹 发展既不是“削峰填谷”，也不是放任自流，解决教育公平问题刻不容缓。集合全 省资力快速解决省域内城乡基础教育发展不均衡的问题，是城乡统筹的“开山之 作”和必要手段，是深入贯彻落实科学发展观和建设和谐社会主义社会的现实要 求。具体措施有：对基础教育经费集约管理，在省域内对教育经费采取收支两条 线的措施，提高省级政府的财政支付、统管能力，统一财政支出，加大对农村或 薄弱地区学校的转移支付力度；
统筹管理全省教育资产、优质师资，建立区域内 教育资产、师资整合共享(如省级政府统一管理教师编制、档案，一个优秀教师 可以在多校任教等）、优化配置和自由流动的机制。

2. 提高学校办学自主权，家长、教师、社会各界的教育管理权限和 学生主体地位。学校是教和学真正发生的地方，只有学校真正掌握了决策权力， 拥有相当大的办学自主权，充分开发和利用教育资源进行有效的教育教学活动的 管理，才能促进教育体制改革的成功。“英国通过中央直接拨款到校和在学校推 行校本管理方式来促进教育管理权利进一步向基层下放，使校方在管理、人事和 经费使用上获得了更多的权力。”省级政府部门可以借鉴。只有具备“独立之精神、自由之思想”，不依赖任j何权威，具有独立 判断能力，追求真理、完善人格的人才，才是现代化建设亟需的创造性人才。要 建立科学合理的“纳贤”机制，广开言路，吸引社会各界(特别是家长群体)参与教 育教学管理。要建立一支责任心强、专业素质过硬、身心健康、富有创造力和充 满活力的教师队伍，积极参与到教育教学管理中来。教育管理部门要建立一个人 格、专业能力得到充分尊重的行政机制，赋予专业教师参政议政和教育教学管理 的权利和合情合理的法律地位。有条件的政府管理部门可以先试先行赋予教职员 工“教师公务员”的法律地位。要完善令行禁止的法律法规，强化行政督察职能和 社会监督功能，保障学生的主体地位，推广个性化教育培养模式，落实素质教育 政策。

3.完善信息化、网络化行政管理监督系统，提高基础教育行政管理效 能。强化省级政府部门对基础教育的统筹管理职能，提高学校办学自主权，家长、 教师、社会各界的教育管理权限和学生主体地位。是权力下放、责任上收的行政 管理变革，是行政管理的扁平化。行政管理扁平化增加了管理幅度，信息量成指 数增长，扁平化结构中的各单元之间信息畅通，整体结构紧密，增加了管理难度。

省级教育管理部门可以通过建立网络信息平台，建立竞争、参与激励机制，打" 造信息化、网络化行政管理系统。通过计算机快速和“集群式”的方式及时、敏捷 地收集信息，快速、准确地传递指令，从而增强组织对环境变化的感应能力和快 速反应能力。

根据斯密的劳动分工专业化的理论，学校由原来的执行机构变成了决 策机构，家长、学生、教师群体，社会各界由原来被动接受者或“局外人”变成了 参与者甚或决策者，享有更多的权利和责任。作为一种行政权威和市场价格两种 协调机制的替代选择，这种内部网络结构中平衡各方的能力是建立在高强度的互 信、互利及分权的结构之上的。这一种相互的依赖是由网络结构内部的单元形成 和维持的合作关系网络决定的。建立扁平化、网络化行政管理机制，城乡教育统 筹不再仅靠政府力量，而是靠各个组织单元的支点形成的合力来解决。

重庆教育学院 向定峰 况红