司法解释对行政法学的发展研究:行政法学研究

司法解释对行政法学的发展研究

由我国最高人民法院颁布实施的《关于执行(中华人民共和国行政诉 讼法)若干问题的解释》，确立了“民告官”制度、行政纠纷司法解决机制和中国 特色的司法审查制度，这对我们国家民主法制建设具有巨大的推动作用，对实现 行政法制度转型、加快构建依法行政和法治政府意义深远，使得我国的行政法学 理论进一步的丰富。笔者根据自身工作经验，主要基于《关于执行(中华人民共 和国行政诉讼法)若干问题的解释》(以下简称若干解释)对行政法学理论的发展进 行了一番分析研究。

一、《若干解释》对行政法律关系主体理论的发展 1.使可诉行政行为主体的范围得到拓宽 在我国最高人民法院颁布实施的《关于执行(中华人民共和国行政诉讼 法)》中第二条明确指出，公民、法人或其他组织认为行政机关与行政机关人员 的实践行政行为对其正当权益侵犯，享有权利根据本法规定提起行政诉讼。

在 该条规定中，我们只看到了行政机关和行政机关人员的字样，并未详细确立基于 法律法规下的组织与其他公法人机关及组织方面的事项内容。

虽然在当事人第一章行政诉讼法规定中看到了基于相关法律法规下的组 织也能作为行政诉讼的被告，但本法的第二条规定存在一定的缺憾。在《若干解 释》第一条中明确规定，在行政诉讼的受案领域中应涵盖享有国家行政职权的组 织的行政行为，该条规定使得可诉行政行为主体的范围得到了进一步的拓宽，不 但涵盖了行政机关、基于法律法规下的组织的行政主体，同时还涵盖了诸多的享 有国家行政职权但没有公法人资格的非政府组织与机构。

本法进行此调整的主要目的是：首先，以行政诉讼法的规定为切入点，尽 管总则中缺乏详细的把享有行政职权的组织行为归列到行政诉讼的受案范畴中，不过，我们可以从行政诉讼法相关当事人的规定中清晰地看到基于法律法规授权 下的组织可作为行政诉讼的被告;在国家颁布实施的赔偿法中确立了《具有行政 管理职权》这一核心概念，详细地指出了由于执行行政管理职权而直接损害到公 民、法人或其他组织的，公民、法人或其他组织享有权利根据国家颁布实施的赔 偿法中的相关规定来所取一定的赔偿。

其次，从可诉行政行为主体角度上分析，应将重心放在其具不具备国家行 政管理职权，能不能用自己的名义来执行国家行政管理职权、同时担负一定的法 律责任。另外，对行政管理的趋势分析后发现，基于法律法规授权下的组织、专 门的管制机构、自治性组织等非政府组织享有行政管理职权已经成为了现阶段行 政管理发展的必然，在时间的不断发展下，会有更多的非政府组织享有这一职责 权力。

随着《若干解释》明确指出把享有国家行政管理职权的组织的行为归列到 行政诉讼的受案范畴中后，使得行政主体得到了进一步的拓展，有助于非政府组 织积极参与行政管理事项，这在很大程度上推动了我国行政主体的理论健康发展。

2.充分体现了行政主体的基本特征 《若干解释》还未颁布时，理论概念是行政主体最显著的特征，不仅缺乏 相关的法律规范，也没有相关的规范性文件明确其具体内涵。

而在《若干解释》关于诉讼参加人一节中，详细明确了适格被告这一内容， 间接的确立了行政主体的基本特征。在《若干解释》的第二十条中指出，由行政 机关带头安排建立并授予行政管理职能但缺乏独立担负相关法律责任能力的机 构，要通过自己的名义来行驶规范的行政行为，凡当事人不服判决提起诉讼的， 应将该行政机关作为被告方。

基于法律法规授权下的享有行政职权的行政机关内部设置机构、其他组织 在规定授权领域以外执行行政行为，凡当事人不服判决提起诉讼的，应将执行该 行政行为的组织机构作为被告方。从上面的规定中我们不难看出，行政主体必须 涵盖三方面的条件：首先，行政主体是享有公共行政管理职权的组织或者机构;
所谓公共行政，目的在于对企业行政与私行政予以区分。

享有行政管理职能在行政主体中属于基本特征。其次，行政主体应通过自 己的名义独立的实施行政行为;若一个组织实际无法通过自己的名义独立的实施行政行为，那么，该组织也仅仅可作为行政主体的内部设置组织或者机构。

另外，行政主体应有较高的独立的担负法律责任的能力;这在行政主体中 是最为关键的特征，若缺乏此项特征将难以授予其行政管理职权与行政管理职能。

上述三种特征彼此紧密联系，缺一不可，只有同时达到这几项条件，才会真正形 成完善的基于行政法基础上的行政主体。

二、《若干解释》对行政行为理论的发展 1.在法律上拓宽了行政行为的范围 在《若干解释》的第一条规定中明确指出，公民、法人或者其他组织对享 有国家行政职权的组织与机关以及行政人员的行政行为不服，根据相关法律法规 提起诉讼的，应纳入人民法院行政诉讼的受案范畴中。公民、法人或者其他组织 对以下行政行为不服提起诉讼的，不在人民法院行政诉讼的受案范畴，具体有：
行政诉讼法第十二条中提到的行为;公安、国家安全等机关部门根据刑事诉讼法 而授予执行的行为;调解行为和法律规定的仲裁行为;没有强制权力的行政指导行 为;不会影响到公民、法人或者其他组织权利义务的行为。

由此可见，在《若干解释》中提出的行政行为方面的特征主要有：首先， 行政行为是实际享有国家行政职权的组织与机关及行政人员行驶的行为，使得行 政行为主体范围得到了拓展。行政行为主体共涵盖了行政机关、基于法律法规授 权的组织以及享有公共管理职权的组织;其次，行政行为的内容要紧密联系行使 行政职权;意思是说某一行为和行使行政职权相关联，这样此行为才会存在行政 行为的内容特征。

以内容角度上分析，行政行为除了涵盖法律行为外，还涵盖事实行为;除 了涵盖单方行为还涵盖双方行为;除了涵盖侵犯利益性行为，还涵盖授权性行为;
除了涵盖收益性行为，还涵盖制裁性行为;除了涵盖刚性行为，还涵盖柔性行为。

《若干解释》采用了这一行政行为概念，不仅进一步推动了我国行政法学的发展， 而且还充分显现了行政法学的发展趋势。

在社会的不断发展下，将会涌现多样化的行政管理手段与行为方式，倘若 行政法学仍然坚守在之前的调整范畴中，倘若行政法的调整范畴一直保持在法律 行为范畴内，那么，这将不可避免的导致部分行为难以得到有效规范，严重阻碍 了依法行政的方针与原则的全面落实。所以，必须紧跟行政管理发展趋势，对行政行为的内涵予以合理的拓展，积极调整行政机关中已涌现的多元化行政手段， 从而确保依法行政的有效贯彻。

2.针对行政行为的分类问题，《若干解释》明确了操作性强的划分标 准 在《若干解释》的第二条到第五条中分别详细界定了行政诉讼法第十 二条中提出的不可诉的行政行。该界定的颁布，使得行政行为的分类具备了操作 性强的划分标准。

首先，对国家行为的内涵与外延进行了详细界定;第二条明确指出，行政 诉讼法第十二条第一项规定的国家行为，主要指的是国务院、国防部、外交部等 按照有关宪法和法律所赋予的权力通过国家的名义具体执行的，相关国防与外交 事务的行为，以及通过宪法和法律所赋予权力的国家机关公告紧急状态、执行戒 严与总动员的行为，明确划分了国家行为和一般行政行为。

在此条规定中，对国家行为与一般行为进行区分时，应考虑好下列条件：
一方面，对行为主体充分考虑，国务院、国防部、外交部、中央军事委员会以及 通过宪法和法律授权享有公布紧急状态、执行戒严与总动员的国家机关。另一方 面，充分考虑行为内容，国家行为要是紧密联系国防和外交事务，以及紧急状态 与戒严的行为;国家行为涵盖较强的政策性与政治性，《若干解释》对上述两方 面的界定呈现出了较强的操作性。

其次，对刑事司法行为和可诉的行政行为进行了界定;在《若干解释》 中明确指出了一个可操作性强的标准，即要想知道某一行为属不属于可诉的行政 行为范畴，主要判断公安、国家安全等机关实际执行的行为是否享有刑事诉讼法 的明确授权。所谓明确授权，主要指的是：刑事诉讼法中存在明确的授权规定;
公安、国家安全等机关有没有根据刑事诉讼法授权意图来执行自身行为，比如， 查封、扣押等行为，刑事诉讼法之所以会授权，主要是为了获取齐全的证据、追 究不法人员的刑事责任，倘若公安机关或国家机关对以上行为执行过程中，没有 按照刑事诉讼法授权的意图办事，仅注重帮一方当事人讨债，获取不正当的利益， 那么，此行为不在刑事诉讼法授权的行为范围内。该标准的实施，不仅考虑到了 我国实际存在的法制背景，还有效避免了相关机关不按行政诉讼办事，详细明确 了行政诉讼的受案范围，界定了可诉的行政行为和刑事司法行为。

三、结论综上所述可知，由我国最高人民法院颁布实施的《关于执行(中华人 民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》是我国行政诉讼法的核心渊源之一。本 文主要从《若干解释》对行政法律关系主体理论的发展、《若干解释》对行政行 为理论的发展两方面进行了论述，对我国行政法学理论的发展具有积极的促进作 用。

作者：岳书光 来源：改革与开放 2014年5期