[乡镇人大制度改革的宪法学思考]

乡镇人大制度改革的宪法学思考

乡镇人大是宪法规定的我国最基层的国家权力机关，是基层政权的核 心。八二宪法明确规定了乡镇人大所具有的十三项职权。相对于全国人大和省、 市、县级人大相比，其具有组织的特殊性。相较而言，乡镇人大不仅实质上权力 被虚置，甚至形式上也显得混乱。乡镇人大因其处于最基层，其运行的效果关系 着基层民主的实现程度。

一、乡镇人大制度存在的几个主要问题 (一)规范问题 宪法第九十五条第一款规定，省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民 族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。第一百零一条规定了乡镇人大选举乡镇 长、副乡镇长。此二条规定奠定了乡镇人大的宪法地位。地方组织法第九条，重 复了乡镇人大的十三项职权。由此可知，乡镇人大主要有决定权、选举权、监督 权。

乡镇人大与其他各级人大不同，宪法未规定乡镇人大设立常委会。县 级以上人大的常委会能够在人大闭会期间，行使部分其部分职权。通常来讲，人 大的会期短，一年召开多为一次，很多事务无法在会期处理完，故常委会的设立 对人大制度作用的发挥具有重要作用。八二宪法修改草案起初拟保留人民公社作 为集体经济组织，公社人民代表大会是整个公社的权力机关，公社管理委员会是 它的常设机关和执行机关。由于某些原因，这条规定未能实现。我们认为，乡镇 人大有必要设立常设机关以弥补闭会期间的权力空白。

(二)事实问题 1.决定权方面。作为民主代议机关，人大是人民意志得以表达的场所。

地方组织法第九条规定了乡镇人大有对本行政区域内的事项决定权：在职权范围 内通过和发布决议;根据国家计划，决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划;决定本行政区域内的民政工作的实施计划。乡镇人大的事项决 定权不限于重大，只要在上述法条规定内的事项，都有决定权。与法律规定相比， 现实情况大为不同。大多乡镇人大会期为一天，很多地方甚至是半天。在此期间， 人大要听取政府工作报告，审查批准财政预算报告和预算执行情况报告，行使选 举权，还要决定本行政区域内的经济文化建设计划等等。虽然人大如期完成这些 “任务”，但也只是完成而已，国家机关如果行使职权如“赶工期”一般去敷衍，而 不顾“任务”完成的质量，这对法律来说是最大的讽刺。

2.监督权方面。一个国家对政治权力运行过程实行监督的完善程度， 在形式上表现为该国的法治状况，在内容上表现为该国的民主程度。表面上看， 我国的人民代表大会制度符合了民主制的外观，已然实现人民当家做主。但真实 情况如何从监督制度的完善程度上进行考察即可窥见全貌。地方组织法第九条第 (九)款规定，乡镇人民代表大会有权撤销乡、民族乡、镇的人民政府的不适当的 决定和命令。许多地方人大一年只开一次会，对那些有必要立即撤销的决定和命 令，不免显得监督乏力。

3.选举权方面。关于乡镇人大制度中的选举问题，首先是选民选乡镇 人大代表的问题。选举法规定，县乡两级的人大代表实行直接选举。乡镇人口普 遍在几万人以内，少则数千人，有条件实行直接选举。真实的选举状况并不乐观， 选民投票率不过半现象时有发生，很多有资格有条件的人未行使过选举权和被选 举权。农民对选举活动不热情也是中国农村的普遍现象，他们不热心政治参与。

个中原因，既有公民权利意识还未觉醒的因素，也有不相信人大这一“橡皮图章” 的主观因素。乡镇人大代表中干部比例过高，有些地方选举过于“低调”。近年人 大代表选举中，出现了很多丑恶现象。2013年湖南衡阳贿选案①震惊全国，一个 地方竟有如此之多的人大代表卷入贿选，迫使我们反思选举制度存在的问题。

其次，乡镇人大代表选举乡镇长、副乡镇长也存在问题。选举乡镇长、 副乡镇长的活动，选举法规定实行差额选举，也可以实行等额选举。然而现实中， 规范的例外却成为实践的原则。本应实行差额选举，官员们却搞成了等额选举为 原则。这种“暗度陈仓”式的政治策略，成为侵蚀政治文明的蛀虫，也阻碍着法治 文明的进程。

二、乡镇人大制度的改革进路 改革开放以来，城镇工商经济发展迅速，乡镇规模不断扩大，乡镇政 权要管理的事务大大增加。工业、农业、商业，民生、民主、卫生、教育等职能随之而需要增强。旧的体制已不符合发展需求，必须通过改革来实现基层治理现 代化。

(一)加强乡镇人大组织建设宪法规定县级以上人大设常委会，乡镇一 级没有人大常委会。前面已经提到数次，这里还是有必要再说，乡镇人大每年只 开一次会议，每次会期只有一天甚至半天，随着经济发展，社会经济文化事务不 断增多，乡镇人大组织制度已经跟不上社会行进的脚步。而且，社会经济文化事 务的增多，必然对乡镇人大的办事能力要求更高。然而乡镇人大没有常设机构， 根本无法处理本行政区域内日益增多的事务。为此，要延长乡镇人大会期，建立 处理经济文化事业的常设机构，增加乡镇人大的人员配置，实行乡镇人大主席专 职化。唯有在组织建设上进行改进，才能强化乡镇人大行使职权的能力，才能不 断地实现权力的真正回归。组织建设是制度建设的基础，对于其他方面的改革具 有重要意义。

(二)完善乡镇人大监督机制有必要建立有效的乡镇人大监督制约机 制，建立有关处理经济文化事业的常设机构。在浙江温岭新河镇人大改革②的过 程中，设立了人大财经小组，在闭会期间监督公共预算的执行情况。这一经验是 值得去学习的，因为它是在宪法框架内增设的机构，并非常委会，故不违宪。由 此可见，欲建立乡镇人大监督机制，与人大的组织建设完善是密切相关的。反之， 加强乡镇人大的组织建设，也将有利于对乡镇政府及其他部门的监督权的行使。

故而，乡镇人大的组织建设与监督权的完善要结合起来，这二者是鸟之两翼、车 之两轮，共同推动乡镇人大的不断完善。

(三)改革乡镇人大议事程序纵然乡镇人大的会期只有一天，但这一天 的会议中，如何形成更好的议事程序颇为重要。现实中往往存在乡镇人大议事走 过场的现象，人大代表也不珍惜议事的机会。在短短一天的会议中，还必须听取 乡镇政府工作报告。代表大会应适应市场经济改革的变化，取消对国民经济和社 会发展计划报告的听取和审议。因为现在不实行计划经济，即使政府还需要做出 一些计划，也都是指导性的，也不必通过代表大会审议，因为代表大会审议通过 的东西具有一定的法律效力，现在的计划不应有这样的效力。乡镇人大应把主要 时间和精力放在更重要的预算监督和其他重大事项的决定权上。

(四)继续推进选举制度改革从选举法的修改上推动乡镇人大改革。选 举法历经数次修改，却少有能促进乡镇人大的改革的。应当把国家机关正副职领 导的选举改为一律实行差额选举，除非提不出候选人的情况下才可进行等额选举。

现行的法律规定的是实行差额选举，也可以实行等额选举，重点突出不明，导致为一些投机者所利用，变成了几乎一律实行等额选举。作为人民意志代表的人大 代表不能自由选择，这同没有进行选举似无分别。

此外，还应当实行以居住地为标准的选举。这是为了解决那些长期在 外地工作而又热心于公共利益的人们而设的，这类人群在整个社会中占有相当大 的比重。同样作为我国公民，应有平等的选举权，这要求必须为他们的选举创造 条件，而不应是要选民去自己创造条件，否则，任何一个理性的人都会在经济成 本的压力下选择放弃的。为选举创造条件，应被视为政府必须提供给选民的公共 产品。

还有些学者提出另一种改革进路，认为应当撤销乡镇一级政权。他们 认为，在现行体制框架内进一步加强乡镇人大职能建设的做法，并不能解决当前 广大乡镇建设中存在的问题，可能的结果是体制顺当了，但政权机关叠床架屋， 编制臃肿，陷入帕金森定律③恶性循环之中，显然不是明智之举。因此应撤销乡 镇政权，对行政区域比较大、人口也比较多的县区，可以设立若干县级政府派出 机构。

当前中国人口众多，区县人口动辄几十万上百万，如果撤销乡镇一级 政权，带来的肯定是治安的混乱。建国后的几十年间，我们也实行过县政府派出 区公所的制度，但后来也被放弃了。不是正式的政权很难行使权力，就像今天的 派出所一样，只是在极有限的范围内有处罚权限。政权派出机关将面临更繁多的 事务，因此势必会形成权力膨胀，再次成为实质上的一级政权，如此往复，只能 减弱办事的效率，毫无裨益。持该观点的人或许还会说，可以让乡镇实行自治。

我国并没有自治的传统，历史上统治力量在乡村薄弱不是靠自治，在以血缘为中 心的乡土社会里，统治的工具是道德和族规，而进入工业社会的今天，道德统治 方式已经不再适应。因此，更为可行的还是要强化乡镇人大职能，进一步发挥乡 镇人大作用，推进基层政权治理能力现代化。

三、结语 乡镇人大的改革是必然趋势，不进行改革只能走向死胡同。近四十年 的改革，每一步都伴随着利益的博弈;于其中，虽有反复但更多是进步。乡镇人 大是基层政权的核心部分，是最接近底层民众的国家权力机关，比其他各级权力 机关的优势也在于此。它肩负着重要的使命，即不断推进基层民主的实现。通过 参与基层选举，普通民众可以被激发出公民意识。公民意识是法治社会的标志， 是国家民主程度的试金石。国家治理重在基层，在顶层设计时，有必要考虑如何改革乡镇人大制度。笔者才疏学浅，本文只浅谈了几个问题，但问题远不止这几 个。

作者：刘玉彪 来源：法制博览 2016年1期