国外体育赛事行政管理体制:行政管理体制

国外体育赛事行政管理体制

从中国目前的情况来看，虽然许多城市政府，尤其是北京、上海、广 州等大型城市的政府已越来越认识到体育赛事对城市的重要性，但到目前为止仍 未将这种重视上升到行政规划的高度。随着更多、更大级别的体育赛事不断涌入， 体育赛事行政规划缺乏所带来的问题越来越多，许多问题都已超出体育局的管理 范围，给具体的管理工作带来不少困难。鉴于此，要尽快建立科学、合理的体育 赛事行政规划，就需要借鉴国外城市在体育赛事行政规划上的先进经验。由于行 政规划所涉及的内容较多，为保证研究能够解决中国所面临的实际情况，本研究 选取行政规划中的行政管理体制设置作为研究重点。行政管理体制设置是编制行 政规划的重要内容，行政规划与行政管理体制密切相关，它是政府行政管理体制 改革的重要依据和行政管理体制设置的具体体现。在我国，行政管理体制主要表 现为掌管国家行政事务的国家行政机关的设置、组织原则、职权划分、工作程序 等方面的制度与体系的总和。通过收集国外知名城市体育赛事行政管理体制资料 发现，澳洲的维多利亚州、北美洲的纽约市和洛杉矶市在体育赛事管理行政管理 体制设置上有着较为鲜明的特点。因此，本文选取以上城市为研究对象，以这些 城市政府公开资料和相关研究作为主要参考资料，深入分析以上地方政府在体育 赛事行政管理体制设置上的做法和特点。

１.行政管理体制内涵 行政管理体制内涵包括以下几个方面：行政管理体制的载体是行政主 体，行政管理体制是由合法途径认定和强制推行的行政规范，行政管理体制是行 政职能、行政权力、行政责任的配置，行政管理体制是制度化的行政关系及与行政相关的政治关系，行政管理体制是与民族传统、政治经验、社会现实观念联系 的、非制度化的行政价值规范。目前都市体育赛事管理所面临的主要问题涉及行 政主体设置和行政职能配置两大方面。

从行政法的角度看，行政主体就是依法行使行政权的行政机关、行政 机构，以及经法律授权或经行政机关委托行使部分行政职能的其他组织。本研究 中的３个城市（地方）体育赛事管理行政主体设置上各有特点及适用的条件。

由于行政职能是行政管理体制产生、存在和变化的客观依据，因此， 行政职能结构从根本上决定了各国各级各类行政管理体制的类型和特点[2]。行 政职能主要由3个方面构成，包括职务范围、职责深度和职权方式。职务范围即 政府行政机关都对哪些事务进行管理，都在哪些领域中发挥作用，职务范围首先 确定管什么的问题，它标志着行政职能的横向宽度。职责深度即政府行政机关对 其负责的事务，管理控制到何种程度，包括行使职权的独立程度和所负责任程度 大小，它标志着行政职能的纵向深度。职权方式即政府行政机关对负责事务行使 职权的手段、方法及其模式，包括直接或间接管理方式及各种管理方法的运用， 它标志着实现行政职能的程序及运行机制。维多利亚州、纽约市和洛杉矶市在体 育赛事行政职能设置上同样也遵循了以上3种构成方式，呈现出各自不同的特点， 本研究将对此进行具体分析。

2.行政管理体制设置中的政府与市场职能边界 现代政府行政职能的公共性和有限性，决定了政府职能的核心应是公 共服务。而体育赛事除了具有公共产品的性质外，大部分还具有商业性的特点， 尤其是涉及具体的体育赛事运作，政府体育赛事行政管理职能设置除了解决构成 问题外，还需要解决政府与市场职能边界的问题。经济学家吴敬琏指出：在市场 制度范围内，明智合理地界定政府与市场之间的适宜边界，是经济稳定运行和长 期增长的一个重大问题，必须根据具体情况加以确定。本研究中的3个城市根据 自身的特点，在政府与市场职能边界的定位上有着各自不同的理解、做法，对解 决我国目前存在的政府与市场职能定位不清的问题有一定的参考和借鉴作用。3.维多利亚州体育赛事行政管理体制 3.1行政管理主体 维多利亚州政府将体育赛事纳入大型活动的管理范围，设立专门的大 型活动公司——维多利亚大型活动公司进行管理。

3.2管理职务范围 1991年墨尔本大型活动公司（现改名为维多利亚大型活动公司）由维 多利亚州政府建立，这是一家由政府全额经费投入的非盈利性公司。该公司的作 用在于为维多利亚州发现和申办能够带来经济效益、媒体曝光、文化和社会效益 的大型活动，包括体育赛事。2006年10月，维多利亚州开始执行旅游和大型活动 产业计划，这项10年战略计划保证政府关于申请、创造、呈现、管理和保留大型 活动的承诺[]。

3.3管理职责 由于将体育赛事归入大型活动范围进行管理，维多利亚州并未出台单 独关于体育赛事管理职责的制度，但是政府战略文件中专门有关于批准大型活动 的战略框架，对大型活动的选择进行规划。从此战略框架中可以发现，维多利亚 州对于政府在体育赛事管理中的职责深度有着明确的规定，包括体育赛事规划， 赛前鉴定与评估、赛中经费管理和赛后赛事评估3个部分，且每个部分有明确对 应的政府机构或政府指定部门。第一，体育赛事规划。1993年，在维多利亚州旅游局的大力支持下， 维多利亚州及墨尔本市积极探索体育赛事和当地旅游的资源整合，建立一个以举 办传统赛事和申办国际性体育赛事为核心的模式旅游模式（Event-TourismModel)， 此模式的目标在于通过体育赛事为当地的发展带来可观的经济收益和大量的媒 体宣传，并在时间和空间上调整赛事的平衡。随着体育赛事国际影响力的不断增 强，举办重大国际性体育赛事的成本也在不断增加，维多利亚州政府将其发展的 重点放在继续增加现有赛事的收入以及现有赛事间隙申办高级别的国际体育赛 事，并坚持以体育赛事为核心的旅游资源开发策略。

第二，赛前鉴定与评估。维多利亚大型活动公司负责对赛事进行鉴定， 出具相关的赛前评估报告。根据大型活动的标准，内阁委员会决定是否对赛事进 行资助。

第三，赛中经费管理。一旦内阁委员会批准经费资助，内阁委员会与 赛事运作方签订关于经费使用的合同，同时内阁委员会委托赛事负责机构对经费 进行管理。赛事负责机构根据所签订的经费使用合同、对经费进行管理，保证资 金只有在达到标准的情况下才能支付。

第四，赛后赛事评估。赛后评估由赛事负责机构进行赛事的总结。赛 后评估主要集中在经济影响评估方面。这项评估对于再次举办的赛事非常重要， 因为这是政府决定是否再次资助赛事的重要依据。

3.4管理职权方式 从职责深度上看，维多利亚州政府对体育赛事的管理主要涉及规划、 申办和评估3个方面，并不具体涉及体育赛事的运作。在这3个方面上，维多利亚 州政府也有自己独特的职权方式，保证其对体育赛事的有效管理。第一，明确的体育赛事选择标准。在赛事申办阶段，维多利亚大型活 动公司对潜在的活动进行前评估，具体赛事选择标准包括:风险管理和预算、赛 事背景、赛事详细情况、经济影响、产业就业影响、旅游影响、国际形象、社会 影响、时间契合和政府首选。

第二，规范的赛事资金管理制度。体育赛事得到政府资金支持并不意 味着赛事能够任意使用该项资金，维多利亚州政府对资金管理有着规范的管理制 度。赛事负责机构根据赛事运作组织或企业与维多利亚大型活动内阁委员会所签 订的经费使用合同、对经费进行管理，只有符合要求的才予以发放经费。而赛事 运作组织或企业则需要向赛事负责机构提交经费使用报告。

第三，严格的政府资金补贴用途。维多利亚州政府将对赛事的资金补 贴视为对赛事所提供的公共服务的购买，而不是对赛事亏损的补贴。2005年维多 利亚州政府为2005F1澳大利亚大奖赛提供了1600万美元的资金支持，这部分资金 并不是用来填补赛事当年1570万美元的亏损，而是政府通过对大奖赛的赛后评估 做出的决定。政府通过专业评估发现，大奖赛为维多利亚州带来的消费剩余价值 为340万美元，其他消费收益(主要指赛事外F1澳大利亚大奖赛10周年的纪念活 动）为10万美元，大奖赛为维多利亚州企业带来的盈余（除票务收入外）为370 万美元，就业岗位增加价值为170万美元。

4.纽约市体育赛事行政管理体制 4.1行政管理主体 纽约市政府设立纽约体育委员会对体育赛事进行管理。从政府管理层 面上看，纽约仍将体育赛事归入体育领域进行管理，其他政府相关部门负责协调。

例如:纽约公园与娱乐部主要管理的是大众体育，其针对体育赛事管理的主要部 分为赛事场馆管理。其他相关部门，如城市规划部门、交通部门、警察局等则主 要对赛事起到协调的作用。4.2管理职务范围 虽然在政府层面上，纽约市体育委员会是体育赛事管理的行政主体， 但由于美国属社会型体育管理体制，纽约市对体育赛事的管理也多下放到社会机 构或运动协会，其中较为典型的是纽约市公司(NYCCompany)。

4.3管理职责 纽约市体育委员会虽然是政府级的管理机构，但是它的职责较为有限。

纽约市体育委员会成立于1986年，是市长负责机构。其主要工作是“吸引各种体 育比赛和体育活动到纽约市举行”，鼓励、协助各种体育组织或商业、企业在纽 约市开展体育比赛和活动。纽约市体育委员会虽然也对赛事进行支持，但从职能 上看它对赛事主要起到协助的作用，而不像维多利亚大型活动公司那样对赛事进 行赛前评估和申办，也不会对赛事进行资金支持。

与之相反的是纽约市公司对体育赛事管理职责涉及更深的范围。纽约 市公司是纽约市的官方营销、旅游、合作的非盈利性组织。它以促进整个纽约市 的业余和职业体育的发展为目的，致力于通过旅游业、市场营销、重大活动和会 议服务的发展，促进纽约市的经济并建立纽约市的正面形象。它的任务是最大限 度地提高5个区的旅行和旅游的机会，促进经济繁荣。公司首席执行官乔治费尔 蒂塔的许多目标中，最主要的是实现布隆伯格(Bloomberg)市长提出的2015年吸 引5000万访问者到纽约市的目标。

纽约市公司对体育赛事的管理，从赛事选择开始，到申办、运作，最 后以赛事评估为止。2008年职业棒球大联盟（MLB)的全明星赛是一项在纽约市 举行的非年度性国际赛事，纽约市经济发展公司 (TheCity’sEconomicDevelopmentCorporation)对赛事进行了赛前评估，预计将带来 14840万美元的收益，同时为纽约市带来1周176239访问者。基于以上评估，纽约市公司选中这项赛事进行申办，赛事的申办谈判从2006年开始，由其分支机构的 重大事件部门（BigEvent)与美国职棒大联盟进行谈判。

4.4管理职权方式 纽约市体育委员会与纽约市政府、企业、赛事及它们的常驻创新团队 合作，制定以客户为导向的市场营销战略，选择具有活力的赛事，有效评估赛事 的结果及赛事为纽约市和赞助商带来的影响。该委员会还为市、州和联邦政府认 可的机构提供设备及合作，共同保护城市的安全，体育委员会还为赛事提供纽约 最好的体育场馆。

作为非盈利性机构，纽约市公司每年的运作预算为1600万美元，其中 40%的年度预算是直接由纽约市政府划拨，60%则通过市场运作的方式获得。纽 约市公司下属2000多家会员单位，包括博物馆、酒店、餐厅、零售商店、影剧院、 旅游组织和旅游景点，在赛事运作中充分发挥了这些会员单位的优势，使得体育 赛事的外部性能够得到内化。

5.洛杉矶市体育赛事行政管理体制 5.1行政管理主体 洛杉矶市虽然同样将体育赛事归入体育领域进行管理，将体育场馆归 入娱乐与公园部进行管理，但在体育赛事整体管理的职务范围上却呈现出与纽约 市不同的特点。负责洛杉矶大区体育赛事管理的机构是一家私人机构——洛杉矶 体育理事会。

5.2管理职务范围洛杉矶体育理事会是美国先进的城市体育支持机构。它完全由私人机 构投资，其作用是为洛杉矶大区带来主流的体育赛事，并支持该地区的大学和职 业体育队。在理事会的历史上，这个非盈利性组织已为洛杉矶大区带来了超过10 亿美元经济影响的体育赛事，而其运作的费用仅为800万美元，运作费用和经济 收益之比超过1:140。除了洛杉矶体育理事会负责洛杉矶大区的体育赛事管理外， 洛杉矶大区的当地组织对于体育赛事也有管理的权力。它们或与洛杉矶体育理事 会共同合作，或独自进行体育赛事的管理。

5.3管理职责 洛杉矶体育理事会对于体育赛事的管理主要集中在体育赛事规划、申 办和赛后评估上，同时它也在自身的能力范围内运作一些赛事和赛事公关活动。

一是赛事规划。洛杉矶体育理事会一直在为南加利福尼亚地区寻找赛 事。在决定申办赛事前一定会对赛事的潜在效益和成本进行严格的评估。包括: 赛事对公众的吸引力，赛事的历史和表现，赛事的声望，赛事的经济效益，当地 主办者举办赛事的成本，赛事与大型组织和赛事拥有者的联系。

二是赛事申办。洛杉矶体育理事会除了自己单独申办赛事外，洛杉矶 体育理事会也与当地的组织合作共同为当地申办。例如，体育理事会与洛杉矶、 盘萨蒂亚、阿纳海姆旅游和会议局共同合作，成功将1993年的超级碗比赛带到了 盘萨蒂亚的玫瑰碗球场。

三是赛事运作。洛杉矶体育理事会也组织和运作自有赛事或活动， 1995年通过电视播放的洛杉矶体育历史上100个最伟大的时刻。

四是赛事评估。除了体育理事会所负责申办的赛事外，还对每年的南加州体育赛事的经济影响进行评估。南加州的体育赛事每年为当地带来40亿的经 济影响，调查由体育理事会和加州商业会共同委托进行。调查的内容包括:税收、 就业、地区赛事公民参与性、赛场利用率和大学参与度，并计算直接和间接的体 育赛事经济影响。2005年的调查还显示：南加州的体育赛事带来了超过16000个 全职和兼职岗位。2005年各级别赛事的出席人数达到2860万。

5.4管理职权方式 从洛杉矶体育理事会选择体育赛事的标准可见，该机构除考虑赛事的 财务收支外，还考核赛事的公益性。说明尽管是私人投资，洛杉矶体育理事会还 是承担了政府管理的职能。除此之外没有专门的政府部门管理这项工作。洛杉矶 体育理事会与其他的体育组织之间不存在上下级关系，而是相互合作的关系。洛 杉矶体育理事会有选择赛事的标准，其他体育组织也有自己选择赛事的标准。例 如:洛杉矶市体育与娱乐委员会申请赛事的标准就是通过吸引数以千计的游客， 为城市带来巨大的经济影响。这些活动使得洛杉矶市成为世界体育与娱乐之都， 国内和国际游客观赏赛事和活动的胜地。在赛事申办上，洛杉矶体育理事会与其 他体育组织也存在合作关系，双方既可以独立申办赛事也可以合作共同申办赛事。

而赛事的运作则主要交给相关的运作机构进行，洛杉矶体育理事会管理整个大区 体育赛事的赛后评估结果。

6.小结 在行政管理主体上，维多利亚州将体育赛事归入大型活动;洛杉矶市 将体育赛事归入体育管理范围，将体育赛事管理完全归入私人机构；
纽约市行政 管理主体对赛事只起协调作用，而成立城市营销机构负责体育赛事的具体管理。

在管理职务范围上，3个城市（地方）由行政主体专门负责体育赛事 的管理，而不是将体育赛事与其他体育类别，如群众体育、体育场馆等归入一个 行政主体进行管理。在管理职责上，维多利亚州对体育赛事管理的职责有着明确的分级;
纽约体育委员会协调政府各部门对赛事进行辅助及与赛事承办方合作对赛事进 行评估，而具体的赛事管理基本都下放给专业的公司或运动协会等组织;洛杉矶 体育理事会对体育赛事的管理涉及的方面涵盖了体育赛事规划、申办、运作和评 估4个方面。

在管理职权方式上，维多利亚州对体育赛事的管理主要通过维多利亚 大型活动公司进行协调;纽约体育委员会为赛事提供政府层面的支持，纽约市公 司通过以市场运作为主、政府补贴为辅的方式对体育赛事进行申办、运作和评估;
洛杉矶市整个大区的体育赛事管理交给私人性质的洛杉矶体育理事会进行管理， 但从职权上看洛杉矶体育理事会承担了政府对体育赛事管理的职能。

在体育赛事行政职能设置中的政府与市场职能边界上，维多利亚州、 纽约市、洛杉矶市均严格地区分了行政调节和市场调节的范围，城市政府对赛事 的管理集中在公益性产品和公共资源的管理上。总体上看，发展目标和规划被视 作公共产品，均由政府提供;申办既可由政府或非盈利性组织（单项协会、政府 基金等），也可由承办企业单独进行，政府还给予个别城市资助;凡有政府补贴 的，均采用政府购买公益性产品的方式。鉴于赛事4个环节即规划、申办、运作、 评估的性质不同，政府的介入程度也不同。运作环节的市场化程度最高，规划（或 制定战略目标）完全由政府提供，而申办和评估则兼而有之。

7.建议 第一，在包括体育的更大范围内整合资源，达到合理配置资源的目的。

资源包括需求和供给两部分。从获得和实现的角度看，包括通过市场获得的部分 和从行政（公共）获得的部分。根据以市场调节为主的原则，政府调节的重点是 公益性产品和公共资源的整合，包括公益性产品（公共产品和正外部性）和公共 资源（政府资源、公共设施和负外部性）的整合。调节市场的失灵，包括政府培育市场和完善、监督、管理市场的职能。

第二，根据整合资源、有效配置资源的要求理顺与赛事相关的各主体 关系。包括4个环节，即规划、申办(创立）、运作、评估的各相关主体的关系（机 制)和管理体制。处理好长期战略发展目标和短期发展目标的关系，市场需要和 公益性需要的关系，市场资源配置和公共资源配置的关系，规划目标、引进（申 办）目标、执行目标、评估目标和对赛事的考核、评比指标的一致性关系，行政 调节方式的关系，规划定位、长期发展战略目标、短期目标和建设项目间的关系。

第三，职能设置改革应具有可操作性，采用逐步推进的方式。尽量减 少改革的阻力，采取增量改进和分步走的思路。

姚 芹， 骆晶晶（上海体育学院体育赛事研究中心，上海２００４３８）