乡镇机构改革措施办法

　一、从实践“三个代表”重要思想和实现xx新世纪发展的高度，充分认识机构改革的重要意义

　　推进机构改革是党的十五大提出的战略任务，是建立社会主义市场经济体制的迫切要求。我们要认真学习党中央、国务院和省委、省政府有关机构改革的文件，进一步提高认识，统一思想，站在新世纪发展的战略高度，深刻认识这次机构改革的重要意义。

　　（一）实施市县乡镇机构改革，是实践“三个代表”重要思想的具体体现

　　江泽民同志“三个代表”重要思想，是我们开展各项工作的指导思想。市县乡镇机构改革，是我国行政体制改革和创新的重要内容。通过机构改革，精简机构和人员，加强和改善党的领导，巩固党的执政地位，转变政府职能，创新行政管理体制，提高行政管理的效率和水平，建立与社会主义市场经济体制相适应、运转高效的行政管理体制，逐步消除阻碍社会主义市场经济发展的体制性障碍，推动社会生产力的发展，符合广大人民群众的根本利益。我们要把全面完成市县乡镇机构改革任务同贯彻落实“三个代表”重要思想紧密结合起来，推动机构改革的顺利进行。

　　（二）推进市县乡镇机构改革，是一场深刻的制度创新

　　改革开放以来，我市虽先后进行过两次机构改革，但由于历史条件所限，一些深层次的矛盾特别是行政管理体制的弊病仍未能得到根本性解决，党政机关机构设置的基本框架，仍然带有相当程度的计划经济体制模式，存在着许多与社会主义市场经济体制不相适应的弊端。一是机构设置层次过多，部门之间职责交叉重复，本来由一个部门可以办的事，分由几个部门办，难免发生扯皮，降低效率。二是职能和事权划分不合理，一些应由下级政府和基层办的事过多集中到上级机关，基层作用不能有效发挥。三是政企、政事、政社不分，政府包揽了许多本应由企业、市场、社会团体和中介组织管的事，制约了经济发展。四是法制化程度低，行政随意性大，执法队伍过多过滥，重复执法、处罚问题不少。加之监督不利，越权、侵权行为时有发生。这些弊端必须通过推进机构改革、实现制度创新才可能消除。

　　（三）实施市县乡镇机构改革，是促进xx经济发展的重大举措

　　我市各级机关和事业单位，“吃财政饭”人员过多，财政不堪重负，使我们难以拿出更多的资金投入到经济建设的主战场，去培育经济发展的良性循环机制。一些机关还有临时工、合同工等编外人员，为了解决这些人员的工资和福利，容易发生乱收费、乱摊派、乱罚款，加重基层、企业和农民的负担；容易出现不规范行为甚至违法乱纪行为，扰乱了社会经济秩序，影响了投资环境。所以，我们必须通过机构改革，解决深层次的矛盾，增创体制新优势，建立适应社会主义市场经济体制要求的行政体制，为我市的现代化建设创造一个良好的体制环境，促进我市国民经济持续快速健康发展。

　　（四）实施市县乡镇机构改革，是建设高素质干部队伍的重要途径

　　各级机关干部素质的高低，关系到党和政府在人民群众中的形象。总的来说，我市各级干部队伍的本质和主流是好的。但队伍的整体素质与新形势新任务的要求还有很大的差距。一是人浮于事的现象在市县乡镇机关中还不同程度地存在，个别部门还很严重。二是干部队伍的知识结构、年龄结构不合理，干部的创新意识和创新能力不够，对现代行政管理知识、市场经济知识知之不多、知之不深，缺乏创新能力。三是部分机关官僚主义、形式主义严重，法制观念淡薄、作风浮躁、办事拖拉，甚至政治堕落，生活腐化。这些为我们在新时期加强干部队伍建设敲响了警钟。因此，必须通过机构改革，进一步深化干部人事制度改革，优化干部队伍结构，提高干部队伍素质。

　　二、抓住关键，突出重点，确保改革措施准确到位和改革目标的如期实现

　　根据上级有关机构改革精神和要求，结合我市实际，这次我市机构改革的指导思想是：以邓小平理论和江泽民总书记“三个代表”重要思想为指导，以党的十五大精神为指针，加强和改善党的领导，进一步转变政府职能，调整组织结构，理顺工作关系，加强机关制度化建设，加强基层工作和巩固基层政权，逐步形成结构合理、关系协调、职责清晰、管理科学、精干高效的党委部门运作机制。建立廉洁高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，建设高素质的专业化行政管理干部队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的地方行政管理体制。

　　市县乡镇机构改革涉及改革、发展和稳定的大局，涉及各级党委、政府和机关各部门的职能调整以及干部的切身利益，我们要明确目标，抓住重点和关键，积极稳妥地推进，确保在9月底前完成市级和乡镇机构改革任务，在今年年底前完成县（市、区）机构改革任务。

　　（一）机构调整和编制精简必须切实到位

　　精简机构和人员，是解决机构臃肿、人浮于事、减轻财政和农民负担、提高工作效率的基本途径，也是促进职能转变的重要条件。这次机构改革，我

　　这次我市机构改革，市县乡镇机关人员编制将分别精简28、23和12，力度是前所未有的，目的是为了建立起一个充满生机与活力的管理体制和科学指挥系统。我们不能单纯地就编制论编制，而要把精简编制与转变职能结合起来，通过精简编制促进各级、各部门转变职能，并根据各级、各部门职能调整情况确定编制精简比例；要把精简编制与提高干部素质、改善干部队伍结构结合起来；要把精简编制与行政经费预算和建立编制约束机制结合起来；要把精简编制与农村税费改革和减轻农民负担结合起来。各级、各部门编制精简了，各级的领导职数也要相应精干，中央和省已作出示范和榜样，我们也应做到。

　　（二）转变政府职能要有重大突破

　　转变政府职能是这次机构改革的重点，也是关键所在。以往的改革实践表明，如果政府的管理内容和管理方法不作调整，各方面关系就难以理顺，机构和人员就减不下来，行政效率就无法提高，社会主义市场经济体制就难以真正建立和完善。机构改革要取得实效，必须在转变政府职能方面迈出实质性步伐。在社会主义市场经济体制下，转变政府职能包括多方面内容，主要是强化政府对经济的宏观管理职能、社会保障职能和维护正常的社会经济秩序的同时，不断改善社会公共产品供给，将经营职能转移给企业，不与民争利，给予企业发展空间，实现政企分开。包括四个方面：⑴改革行政审批制度。现行的审批事项，审批范围广，审批环节多，程序复杂，批来批去，既贻误时机，又往往造成市县乡镇各级部门之间争权扯皮，滋生腐败和不正之风。改革行政审批制度是推进政府职能转变的突破口，一定要从原来的搞审批、分指标转变为加强宏观管理，做好服务，以此实现职能转变。在这次机构改革中，要结合“三定”，对保留的审批事项予以规范，并公开其办事程序，接受社会监督。⑵切实做好政企分开，政企分开的含义包括两方面：一方面是建立以产权为纽带的国有资产管理体制，解除企业与主管部门的行政隶属关系。另一方面是党政机关与所办经济实体和管理的直属企业脱钩，今后政府部门不得再直接兴办和管理企业。⑶不再保留工业经济部门和行政性公司。工业经济部门代表政府管理企业，是计划经济时代的产物。现在是市场经济，情况更为复杂，企业组织形式和经营方式发生了很大变化，管理难度更大，对企业的管理要求必须与之相适应，特别是行政性公司亦官亦商，更不利于市场公平竞争。根据党中央、国务院和省委、省政府的要求，这次我市机构改革，不再保留行政性公司和工业经济部门，不再采取设行业管理办公室等过渡方法。⑷完善企业监管方式。政府部门不再直接管理企业，要把精力集中在促进建立现代企业制度的同时，加强对企业的外部监管。通过政府向国有资产经营公司和国有大型企业派驻财务总监或派出代表参加企业监事会等办法，加强监督。

　　转变政府职能，还要在政事、政社分开方面取得实质性进展。要大力推进事业和机关后勤工作社会化、企业化，合理划分政事范围，进一步将机关辅助性、技术性和服务性的事务交给事业单位，以减轻机关负担，要积极培育和发展社会中介组织，进一步完成社会中介组织与政府主管部门的脱钩工作，同时，要依法加强对中介组织的监管，规范其行为。

　　（三）理顺各方面关系要取得实质性进展

　　界定好市县乡镇和同级各部门之间的职责是机构改革的一项重要任务。这次机构改革，要根据建立社会主义市场经济体制的要求，着眼于加强、改善党的领导和构建现代行政管理体系，进一步理顺市县乡镇上下级之间，同级党委部门与政府部门之间、党委部门之间、政府部门之间的职能以及群团机关之间的职责分工。规范党政之间的工作关系，减少党委机关与政府部门相重复的业务工作，将相同或相近的职能交由一个部门承担，克服政出多门、多头管理的弊端。调整后的机构职能，要在“三定”中予以明确。机构改革后，各部门要各司其职，各负其责，在各自职权范围内开展工作，该谁主管的事要真正负起责任。只有把权责明确下来，才能从根本上解决部门相互扯皮的问题。要合理划分市与县、县与乡镇的职责权限。市县乡镇党委工作部门的职能关系，要进一步理顺，一些可由下级党委部门管理的事情，要尽量下放或移交。从政府角度看，属于全局性的区域经济调整、经济秩序、社会发展和大型基础设施建设等方面的事务，由上级政府决策；属于文化、教育、社会福利、社区建设、社会治安、计划生育等方面的事务，主要依靠县（市、区）和乡镇管理，上级政府通过制定规划和政策进行宏观指导和监督。要以完善乡镇政府功能为出发点，调整县（市、区）主管部门派驻乡镇机构的管理体制，由乡镇与县（市、区）主管部门双重领导的机构，应尽量以乡镇管理为主，公安、财政等部门设在乡镇的机构，也应加强乡镇对他们的监督。只有坚决下放事权，才能理顺关系，把多方面的积极性更充分地调动起来。

　　（四）分流人员要妥善安排

　　精兵简政，分流人员是机构改革的难点。这次机构改革人员分流的比例大，任务十分艰巨。分流目标一定要达到，决不能打折扣。这次机构改革，对各级党政群机关实行一次性定编定岗、人员逐步分流的办法。人员分流时间总体上为三年。但各级各部门要立足于尽快尽早完成人员分流任务。要按照“带职分流、加强培训、充实基层、优化结构”的原则，开辟人员分流的多种渠道和途径。从我市情况看，机关人员分流的途径主要有组织学习培训、加强和充实企事业单位、办理退休或离岗退养、自谋职业等等。只要我们各级领导积极并善于动脑筋、想办法，机关富余人员的安置就可以妥善解决。人员分流事关机关干部的切身利益，为此，市县乡镇各级党委、政府要研究制订若干优惠措施，鼓励干部走出机关，各部门要认真执行，各部门还可根据实际制定具体的实施细则，千方百计把工作做细做好。尤其是耐心细致地做好思想工作，引导大家认清改革的重要意义，坚决服从全局利益，听从组织安排。同时，要千方百计地帮助他们解决实际困难，让每位同志都感受到组织的关心和爱护，做到留的安心、走的愉快。

　　（五）干部人事制度改革要进一步深化

　　人事制度改革，是机构改革的重要内容。要以机构改革为契机，推动干部人事制度改革进一步深化。通过改革，努力营造一个公开、平等、竞争、择优的选人用人环境，建立起干部能上能下、能进能出、有效激励、严格监督、竞争择优、充满活力的选人用人机制，为建设一支符合“三个代表”要求的高素质干部队伍提供制度保证。要实行公开选拔、竞争上岗，扩大公开选拔的范围，在市县乡镇工作部门中实行中层干部全员竞争上岗，认真解决干部能上能下的问题。要加强激励和监督。对各级各部门领导班子和领导干部要实行目标责任制管理,建立一套科学严格的考核考察制度,真实地反映出领导班子和领导干部的实际情况。选拔任用干部，必须严格执行《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》和有关规定措施，通过扩大民主，引入竞争机制，促进年轻优秀人才脱颖而出,逐步实现领导干部选拔、任用、考核、交流、监督的工作规范化，从制度上防止和克服选人用人上的不正之风和腐败现象。要按照《审计法》的有关规定，加强领导干部经济责任审计和离任审计工作。充分发挥职能部门的作用，强化对干部任期全过程的监督，督促领导干部廉政、勤政。

　　三、加强领导，狠抓落实，严肃纪律，保证机构改革顺利实施

　　这次我市机构改革，是改革开放以来机构变化较大、人员变动较多的一次，改革牵涉面广，政策性强，各县（市、区）党委、政府，市直各部门领导，务必统一思想，周密布署，狠抓落实，确保机构改革顺利进行。

　　（一）要切实加强对机构改革工作的领导

　　这次我市机构改革力度大、任务重、要求高，要在各级党委、政府统一领导下有序进行，党政一把手亲自抓。市领导按工作分工负责指导、协调其分管部门的机构改革工作。各部门要高度重视，一把手要负总责，并组成专门工作班子，集中时间，集中精力，按照朱总理提出的“不动摇，不走样，不变调”的要求，认真组织实施。在机构改革期间，领导班子成员特别是一把手要保持良好的思想状态、工作状态和精神状态，切实负起“第一责任人”的责任，对本部门机构改革、人员分流与安置、正常工作的秩序负责到底。要正确处理机构改革和工作的关系，做到思想不散，秩序不乱，人员妥善安排，国有资产不流失，工作正常运转。对保留和更名的机构，要从转变职能入手，理顺各方面关系，精简内设机构和人员，优化公务员队伍结构。对撤销的机构，原班子成员要切实负责，站好最后一班岗，做好机构撤销后的善后工作。对撤销而主要领导又调走的机构，由该机构行政职能归并后的单位或新组建单位的领导班子指定班子成员负责文件传达、人员安置、财物移交等善后事宜，决不能出现无人负责、人心不稳的局面。对合并的机构，要把原有职能分别交给有关部门，人员原则上随职能划转，并做好有关国有资产和文书档案的登记、移交以及人员安置工作。对新组建的机构，由筹备领导小组负责。

　　（二）有关部门要互相协调、密切配合

　　机构改革涉及方方面面，联动性、综合性很强，尤其是组织、人事、财政、宣传、法制、档案等部门要密切配合，积极主动做好有关工作。其他部门也要以改革大局为重，保证整个机构改革工作的顺利进行。机构编制部门是各级党委、政府负责机构改革的职能部门，工作辛苦，矛盾集中，协调难度大，各部门要充分理解并支持他们的工作。市县机构编制部门要进一步解放思想，开拓进取，认真负责，努力工作，切实做好市县乡镇机构改革的综合协调和组织实施工作，主动给党委、政府出主意，想办法，提建议，当好参谋和助手。

　　（三）要抓紧做好机构改革的“三定”工作

　　今天动员大会之后，市直机关各部门要迅速组织全体干部职工认真学习中央、省、市关于机构改革的文件精神，统一思想，提高认识，在此基础上尽快拟定本部门的“三定”方案。《xx市市级党政机构改革方案》确定设立的机构、参（依）照公务员管理和由党政部门改为事业单位的机构都要重新进行“三定”。各部门的行政编制、内设机构都要按规定精简。市直各部门对本部门职能定位、科室设置和编制、领导职数配置以及人员定岗分流等，要抓紧提出书面意见，在7月25日前呈报市机构编制委员会。市委、市政府审批后，要立即组织实施，务必于9月中旬前完成定岗定员和中层干部竞争上岗工作，并做好人员分流工作。9月下旬，市委、市政府将对各部门进行机构改革检查验收。各县（市、区）党委、政府要切实加强对乡镇机构改革的领导，要尽快进行乡镇机构改革的动员部署，确保乡镇机构改革任务与市级机构改革同步完成。同时要尽早做好县（市、区）机构改革的各项准备工作。尽早进行调查研究，尽早研究制定方案，尽早组织实施，确保县（市、区）机构改革工作于今年年底完成。

　　（四）要严格执行机构改革的政策和纪律

　　为了保证改革的顺利实施，市委、市政府制定了一系列配套政策，各部门要严格执行。要严肃纪律，做到令行禁止，不准搞“上有政策，下有对策”，阳奉阴违。⑴严守组织人事纪律。绝不允许以机构改革为借口，擅设机构，突击提干，滥评职称，超编进人。绝不允许乘机构改革人员分流之机，打击报复反对过自己或与自己意见相悖的同志，搞任人唯亲。机构的撤并、干部的任免以及其它有关问题的处理，凡法律、规章有明确规定的，都要依法照章行事。⑵严守财经纪律。严禁借机构改革之机，以任何名义违章调度资金、转移资产、突击花钱、滥发钱物；严禁用公款到国内外旅游；严禁用公款吃喝玩乐、铺张浪费；严禁在领导干部和人员调整中搞送往迎来、大吃大喝等不正之风；严禁利用机构改革之机搞各类庆典活动，新机构成立的挂牌仪式要一律从简；要加强房产、经费、设备和库存物资的管理，严禁抽逃资产资金。⑶严守保密纪律。机构变动的部门，要做好档案的移交和废止、封存和上交的准备工作。对机密文件和重要的经济资料，要按有关保密条例要求进行适当的处理，切不可因机构改革而发生重大的泄密事件，造成政治和经济损失。⑷严禁“条条干预”。上级部门不能以各种理由干预下级的机构设置和编制配备。市直部门要带头贯彻改革精神，不得从部门利益出发，对县乡镇机构设置和编制精简施加影响，特别是不能以增拨专项经费作为设机构、配编制的条件。全体党员干部，都要自觉用党纪政纪约束自己，把自己置于党组织和群众监督之下。要加强监督检查，对那些借机构变动之机，以权谋私，违法乱纪的人，要严肃查处，以保证机构改革的顺利进行。