我国大气污染防治体系现状在行政法眼中的研究 行政法体系

我国大气污染防治体系现状在行政法眼中的研究

一、我国大气污染问题现状 中国大气污染的主要来源是生活和生产用煤，主要污染物是颗粒物和 SO2。颗粒物是影响中国城市空气质量的主要污染物，SO2污染也保持在较高水 平，有些城市已出现光化学烟雾现象，全国形成华中、西南、华东、华南多个酸 雨区，多地出现雾霾、沙尘暴天气。根据2014年环境状况公报显示，在161个按 新标准进行监测的地级及以上城市中，145个城市空气质量不同程度超标，占 90.1%。PM10年均浓度105微克/立方米，同比下降3.7%;PM2.5年均浓度62微克/ 立方米。由此可见，我国大气质量的现状每况愈下。

二、行政法视角下现有大气污染防治体系存在问题 随着我国大气污染从煤烟型转变为复合型，大气法在立法目的和具体 制度上的不足逐步凸显，无法对日益严重的大气污染问题进行有效应对，致使雾 霾成为中国全国的“呼吸之痛”。具体来看，目前，我国的《大气污染防治法》及 相关法律存在以下不足：
(一)立法时间过于陈旧且修订缓慢。《大气污染防治法》制定于1987 年，历经1995年与2000年两次修改。在最近10年大气污染每况愈下时，《大气污 染防治法》却迟迟没有与时俱进再做修订，在该法中对于大气污染的防控重点是 SO2、大颗粒物、PM10及酸雨等，但根据最新调查显示，我国现在城市大气污 染源主要是PM2.5、氮氧化物、扬尘等。自2006年官方称现行《大气污染防治法》 进入修改程序后，一直没有新的进展，法律的更新时不我待。

(二)大气污染主要判定指标严重落后。随着全国各地雾霾频发，PM2.5 这项描述大气污染的指标开始进入公众视野，PM2.5悬浮在空气中与其他污染物 相溶形成雾霾，且因为其颗粒更小更容易携带大量有害物质，对人体机能造成严 重损害，但是现行立法并未将PM2.5纳入监测体系，这一脱离人民和主流的情况极不利于雾霾天气的防治。此外，机动车扬尘等新形势的污染源也没有被纳入到 法律监测范围中，更新缓慢。

(三)法律处罚措施单一，惩罚力度有待加强。《大气污染防治法》虽 然对企业的违法责任做了专章规定，但是大部分都是企业承担罚款责任，而且需 承担的罚款数额较小，如第46条、第47条、第48条规定的罚款数额大都在2到5 万元之间，最高不超过50万元，但即使这样的罚款也是一次性的，违法者只需缴 清罚款就完成了“任务”，至于污染导致的后续问题则不再对排污者追究责任，且 企业违法后企业负责人没有相应的刑事附带责任，污染企业“守法成本高，违法 成本低”现象普遍存在。基于以上问题可以看到现行立法漏洞较多，需要及时修 订以更好发挥其防止大气污染的作用。

三、我国大气污染问题的环境法律应对措施 (一)坚持依法治“霾”，尽快完善大气污染治理法律体系。2015年1月1 日，新修订的《环境保护法》正式实施，该法对大气污染治理作出许多有针对性 的规定，如国家拟建立跨行政区域的重点区域或者流域的生态环境污染的联合防 治协调机制;国家倡导资源循环利用、促进清洁生产;按日计罚企业违法排污行为， 上不封顶等。但由于环保法与其他环保专项立法属于同一法律位阶，依据特别法 优于一般法原则，以上规定很难得到贯彻实施。因此，应尽快修订针对大气污染 的专门发《大气污染防治法》等，真正让执法部门与广大人民群众在应对大气污 染问题上做到有法可依，违法必究。

(二)继续加重大气污染惩罚力度。企业作为理性人，若不扭转处罚宽 松的现状，大气污染防治工作将举步维艰。因此，针对城市大气污染行为，应适 当提高行政处罚幅度。对于及其恶劣的污染行为，应加倍处罚，并取消处罚上限。

此外，我国应效仿西方国家，确立明确的“按日计罚”制度，即从发现污染行为之 日起，到彻底改正之日止，进行按日处罚，以督促其加快改正污染行为。在必要 时，应适当对污染企业责任人给予刑法连带责任。

(三)积极探索放开环境公益诉讼制度。根据我国最新修订的《民事诉 讼法》第55条，公益诉讼制度将逐步法律化，环境公益诉讼作为其典型类型也随 之于法有据。但该法将提起公益诉讼的主体限定为“法律规定的机关和组织”，公 民个人提起环境公益诉讼的诉权受到限制，公民的权利还是受到了一定限制。与 此相对应的是，最新通过的《北京市大气污染防治条例》第46条规定：“公民发 现市和区、县人民政府及其环境保护行政主管部门或者其他有关部门不依法履行大气环境监督管理职责，或者有违法批准环境影响评价文件等行为的，可以向其 上级人民政府或者监察机关举报，也可以依法向人民法院提起行政诉讼。”这无 疑是对公民提起环境行政公益诉讼的一种有益探索。大气污染问题事关民生，逐 步放开环境公益诉讼制度将极大程度激发人民积极性，共同携手监督与应对我国 的大气污染问题。

作者：王禹 来源：当代青年(下半月) 2016年6期