权力分配 [大学教育评价权力分配]

大学教育评价权力分配

一、高等教育问责的产生及其类型 “问责”是行政领域中被广泛应用的学术用语，从其语 义上看，“问责”所对应的英文单词是“accountability”， 是拥有某种权力的人、企业或行政部门，对其外部的利益相 关者，就自己的行为或行动等应负解释说明的责任。近年来， 伴随高等教育大众化发展，高校在人才培养、科学研究、社 会贡献等方面，就所取得的效果与改进等，对政府、社会、 消费者学生或家长应该承担解释说明的责任。与此同时，高 等教育作为对来自外部问责的反应，自主自律地检查自己， 产生自我问责。因此，在高等教育领域，问责又多了一层含 义，即自我问责。

（一）高等教育问责的产生高等教育的发展，从“精英” 到“大众化”再到“普及化”，这个过程，对于受教育者来 说，是一个少数人的“特权”向多数人的“权力”再向国民 的“义务”转换的过程。精英高等教育阶段没有高等教育问责，因为，那时的大学是为少数人服务的，是为国家和社会 培养政治、经济、科技的精英，利益相关者少，并且都基本 得到了满足。随着社会的发展，许多年轻人越来越意识到接 受高等教育对自己的将来有好处，能够获取更多的社会资源， 于是，更多的人要求大学敞开大门，为多数人提供教育服务， 进而推动了高等教育大众化进程。大众化高等教育的利益相 关者越来越多，规模不断扩大，高校的类型、层次以及教育 目标、水准也相应地朝着多样化发展，使政府、社会、受教 育者开始关注高校所提供的教育服务质量，于是，产生了高 等教育问责。美国是高等教育发达的国家之一，其高等教育 问责也是产生于大众化阶段。高等教育规模不断扩大，高等 学校需要改善环境、增加投入，政府面临巨大的财政压力， 于是，改革财政制度，减少政策性投资，增加竞争性资金， 提倡多渠道筹资，将高等教育逐步推向市场。其结果加剧了 高校之间的竞争，高校一只手要伸向政府，争取更大的资金 投入；
另一只手要伸向市场，创造多样化资金来源渠道。目 前，高校维持其生存与发展所使用的资金，主要来自于政府 （国民的税金）、社会的捐助、学生的学费等。作为高等教 育外部利益相关者有权对这些资金的利用效果、为学生提供 了怎样的教育服务等，进行监督和要求问责。这是高等教育 问责产生的主要根源。

（二）高等教育问责的类型问责涉及问责的主体、客体、 内容、方法。高等教育问责的主体与客体之间存在着特定的关系，不同的利益群体所关注的高等教育侧面不同，他们之 间所产生的关系也有较大差别。把主体与客体的关系作为前 提，试将高等教育问责进行类型化。（见表1）契约型高等 教育问责，是作为主体的高校与作为客体的政府，在特定 “法”的基础上，建立起来的一种下级和上级之间的、传统 的、契约式关系的问责。如《高等教育法》第四章第四十四 条规定“高等学校的办学水平、教育质量，接受教育行政部 门的监督和由其组织的评估。”高校依据《宪法》、《教育 法》、《高等教育法》，履行其职责、承担其义务。政府有 权要求高校履行职责，并对完成义务的过程与效果进行监督， 同时高校承担了对其设施设备、管理运营、教育教学、科学 研究等向政府解释说明的责任。市场型高等教育问责，是作 为主体的高校与作为客体的学生或家长，在市场机制的基础 上，建立起来的一种供给者与消费者之间的、供需的、“买 卖”式关系的问责。如高校将其办学规模、毕业率、就业率 以及为学生提供的服务等向学生或家长进行解释说明。作为 高等教育消费者学生或家长，他们选择高校，付学费，希望 高校为其提供更好的教育服务。被选择的高校对其学生提供 了怎样的教育服务，其质量与效果如何，有必要承担对学生 或家长的解释说明的责任。社会型高等教育问责，是作为主 体的高校与作为客体的国民，在高校社会职能的基础上，建 立起来的一种专门职业者和非专业者之间的、传授与研究高 深学问的专门机构与社会人之间的道德关系的问责。如高校将其教育教学、科学研究、为社会服务及其效果与成果等面 向整个社会解释说明。作为纳税者的国民，用纳税的钱来建 立和投资高校，希望高校最大限度地为社会做贡献，改善他 们的生活水平。高校必须真实地说明这些资金的使用途径和 效果，对其人才培养、科学研究、直接为社会服务等情况， 向国民进行解释说明。专业型高等教育问责，是作为主体的 专家与作为客体的专家，在高度专门性知识与职业伦理的基 础上，建立起来的一种专家和专家之间的、高校同行之间的 专业性关系的问责。如高校教师所取得的教学、科研等成果， 需要向社会公开，并接受同行专家的评定和认可。因为高校 是教授、研究高深学问的场所，作为从事这项活动的专家（教 师），他们在特定领域所教授或研究的专门性知识内容，是 否科学、合理，需要同行专家来评价与认可，所以，从事高 度专门性知识工作的专家必须承担向同行专家解释说明的 责任。自律型高等教育问责，是高校既作为主体，同时又作 为客体，在自主自律的基础上，建立起来的一种自我检查、 自我反思性的问责。如高校将其教育、科研、服务等活动以 及存在的问题和取得的成果等向整个学校公开，以达到全体 成员的理解和共识。高校为了自身的发展，保障教育教学、 科学研究的质量，维护和提高自己的社会声誉，基于自身的 办学理念和教育目标，对自己的教育教学与研究活动及其达 到的程度与效果，进行自我检查与反思。高校要用自己的手 来创新自己、发展自己，把这些作为前提，承担着向内部成员进行解释说明的责任。

二、高等教育问责类型与评价制度健全的高等教育评价 体系，对完善高等教育评价制度有着重要实践意义。

从高等教育问责类型出发，构建合理的高等教育评价体 系，有着重要的理论价值。不同的高等教育利益群体所关注 的高等教育侧面不同，从而产生不同类型的高等教育问责， 每一种问责都有其相应的高等教育评价形式。（见表2）不 同类型的高等教育评价构成了高等教育评价体系，从而形成 不同的高等教育评价制度。高等教育评价是一种树型结构系 统（见下图），从整体上包括外部评价和内部评价。外部评 价包括政府主导的行政性评价和既非政府又非高校的第三 者评价。第三者评价包括学生评价、社会评价和专业评价。

内部评价是高校自我评价，通常作为外部评价的基础。高等 教育纳入国家行政管理的一部分。随着高等教育的发展，国 家逐渐释放权力，高校不仅获得了更大的自主权，同时也承 担了政府向社会关于保障高等教育质量承诺的责任，政府与 高校的关系由绝对的“权力”与“义务”，向相对的“管理” 与“责任”转换，从而形成了契约型高等教育问责。为了解 决这种问责在科学性、客观性、真实性上的冲突，行政性评 价开始登上了高等教育评价的舞台，并成为一种新型的高等 教育管理制度。第三者评价是建立在市场型、社会型、专业 型高等教育问责基础上的一种评价制度，包括学生评价、社 会评价和专业评价等形式。在高等教育评价制度中，第三者评价一般是由第三者评价组织或机构具体实施。“第三者评 价机构是非高等院校、非政府性的，又与高等院校和政府有 着密切关系的，是非营利性的组织机体。它应该具有独立的 法人地位，拥有自主权，是一种专门性较高的高等教育评价 组织。”［1］随着高等教育市场的发展，作为一种责任， 高校需要向其利益相关者输出可靠的信息，发挥其社会职能 的作用，保障专业设置与内容的科学性，在此基础上，形成 三种形式的高等教育问责。为了保障高校所做出解释说明的 真实性、客观性、科学性，第三者评价是一种比较理想的选 择。第三者评价的有效实施，评价结果的公开，能进一步完 善高等教育信息市场，不但为学生选择提供可靠的信息，而 且还能为政府制定高等教育政策提供依据，也能为高校改革 提供参考。所以，第三者评价在高等教育评价制度中显得越 来越重要。自我评价是建立在自律型高等教育问责基础上的 一种评价制度，它不只是高校用自己的手来完善自己、发展 自己的前提，也不只是高校保护自身、防御外部势力干涉的 手段，更是对传统大学理念的有效发展，同时，还是高校对 国家、社会和受教育者负责任的具体表现。高校按着自身的 办学理念、教育目标，对自己的教育、科研、服务等活动， 向内部成员进行解释说明，从而形成了自律型高等教育问责。

作为解决的具体方法，高校实施了自主、自律的自我评价， 检查自己、诊断自己，从中找出问题和不足，为进一步改革 与发展提供基础。除此之外，自我评价还通常作为外部评价的基础，为外部评价提供具体的数据、事实。所以，自我评 价是高等教育评价制度中的基础。

三、高等教育评价制度中的权力与分配 在高等教育评价制度中，评价权力之所以对高等教育具 有特殊的影响力，是因为评价组织掌握了高校认为有价值的 东西。离开高等教育价值去谈高等教育评价是没有意义的。

在高等教育评价制度中，离开高等教育价值试图阐释高等教 育评价权力，也同样是没有意义的。所以，高等教育价值在 高等教育评价制度中架起了评价与权力的“桥梁”。

（一）高等教育评价制度中的权力高等教育之所以存在， 是因为高等教育有满足国家、社会和个人需要的价值。高等 教育价值是由自身价值和社会价值构成，自身价值是社会价 值的基础，社会价值是自身价值的具体表现。但是，并不是 国家、社会、个人所有的需要，高等教育都能够给予满足， 那么，在哪些方面，在多大程度上，能够满足？这需要代表 利益群体的具体机构进行价值判断。不同的利益群体对高等 教育价值所关注的侧面不同，发生的关系也有较大的差别， 产生的评价权力性质在其结构上，也存在着很大的区别。

（见表3）高等教育评价制度是高等教育评价组织或机构基 于特定的目的，按照一定的规则、标准和程序，对高校进行 评价的一种制度。在这种制度中，评价权力在各利益群体之 间不仅体现为简单的拥有，它存在于评价组织或机构的具体 评价行动或行动可能之中。所以，要想探讨评价权力需要深入评价主体与客体之间的权力关系之中。

1.高等教育评价制度中的行政权力在高等教育评价制 度中，行政权力主要是通过政府组织或委托的评价组织或机 构具体执行。一般采用立法、行政政策、财政等方式实施， 所以，具有强制性特点。立法把评价活动纳入法律范畴，使 评价活动有法可依、有章可循；
行政政策是在法律基础上制 定的具体规定与措施，与法律相比具有灵活性和针对性特 点；
财政方式又称“利益驱动”，是指政府不直接干预高等 教育评价活动，而是把评价与财政挂钩，通过资助、拨款、 投资和奖励等间接手段，诱导高等教育机构的行为，借以达 到其权力对高等教育影响的目的。

2.高等教育评价制度中的市场权力市场权力是在高等 教育市场中，基于市场运行机制，各利益群体对高等教育价 值的认可，以及在专门领域中的学术权威，对高等教育发展 的影响力。在市场经济国家中，市场权力是高等教育评价制 度中的一个显著特征。市场这只无形的“手”对协调主客体 之间的价值冲突往往起到了非常重要的作用。行使市场权力 的一般是第三者评价组织或机构，它既不代表政府，也不代 表高校，而是代表高等教育消费者――学生或家长，代表纳 税者国民，代表在专门领域中具有高度伦理道德的专家或学 者。虽然第三者评价机构是非政府非高校性质的，但与政府 和高校有着密切的联系，必须得到政府的认可和高校的承认， 获得独立法人资格。在高等教育评价制度中，市场权力主要体现在第三者评价的活动中。第三者评价机构的成员一般来 自于具有丰富高等教育管理经验、在专门领域享有较高名誉 的专家或学者，社会、经济、产业等各界知名人士，学生代 表等。第三者评价权力是一股市场力量，深刻地影响着高等 教育的价值取向。在评价实践活动中，以其评价的客观性、 科学性、专门性、权威性，赢得包括政府、高校在内的整个 社会的认可，这种认可和权威是高等教育制度中市场“权力” 的主要源泉和体现。在美国的高等教育评价制度中，市场权 力占主导地位。美国高等教育评价制度形成于19世纪末20世 纪初，完善于20世纪末，主要由六个全国性高等教育评估与 认证组织和八个地区性高等教育评估与认证组织构成，这些 机构的评价权力主要来源于高等教育市场和国家的支持。在 市场机制下，美国的高校接受认证组织或机构的认证，原则 上是自愿的，但各高校都要参加，并需取得合格资格，只要 这样才能立足于高等教育市场，才能享受着与其他高校相同 的“待遇”。

3.高等教育评价制度中的自治权力在高等教育评价制 度上，自治权力主要体现在高校自我评价活动中。自我评价 是高校在其办学理念和教育目标的基础上，基于国家的教育 方针和政策，对自身的教育教学、科学研究、管理运营等活 动，自主自律性的检查、诊断与反思，进一步促进学校发展 的价值判断过程。在自我评价活动中，自治权力得到了有效 发挥和应用。它体现了高校使用国家投入、国民税金、学生学费、其他捐助等，是否达到有效利用，对其利用过程、产 生的结果负责，同时也是高校用自己的手改善自己、发展自 己的权力的集中体现。在高等教育评价制度中，基于自治权 力的自我评价是保障高等教育质量、促进高等教育发展的基 础，是维护高校切身利益的有力保障。英国的大学有着几百 年的历史，在其发展过程中始终没有放弃经典的大学理念， 坚持“大学自治、学术自由”，其高等教育评价制度也是建 立在大学自我控制和自我管理的基础之上，保持着自律的良 好传统。英国人坚信高等教育应该是自我规范、学术自由的 共同体。因此，英国把教育质量的自我保障放在最重要位置， 强调高等教育评价制度中的自治权力。

（二）高等教育评价制度中的权力分配在高等教育评价 制度中，不同类型的评价在其评价活动中所体现的权力性质 不同，占主导地位的评价权力将决定着高等教育评价制度的 性质与总体特征。由于国家的政治经济制度、文化传统、高 等教育管理体制存在着差别，三种评价权力在高等教育评价 实践活动中体现出不同程度的强与弱。美国、英国和我国的 高等教育评价制度中的权力分配及其特点就有很大差别。

（见表4）高等教育评价的历史和现实告诉我们，任意一种 评价权力所主导的单一型评价已经不适合高等教育发展了， 多元评价将是高等教育评价发展的主流趋势。在高等教育评 价时代的今天，如何科学合理地分配评价权力，建立适合本 国国情的高等教育评价制度，是一个比较复杂且亟待解决的重要课题。

1.权力的集中与分散在高等教育评价权力结构中，如果 其中的一种权力发生变化，另外两种权力也会受到影响，当 变化达到一定程度的时候，就会改变原有评价制度的性质。

制度是一种权力“游戏”规则，规范着参与“游戏”各方的 行为。权力就像一把“双刃剑”，如果运用得恰到好处，就 会使“游戏”顺利进展；
反之，会阻碍“游戏”进行。高等 教育评价制度是评价权力在高等教育评价活动中的规则，规 范着各评价组织或机构的评价行为。权力过于集中，容易滋 生“专断”、“独裁”等现象；
权力过于分散，容易产生“各 自为政”、“诸侯王国”等现象。所以，某种评价权力过于 集中，或三种评价权力过于分散，都不利于高等教育评价制 度的健康与稳定，从而影响高等教育评价事业的发展。只有 行政权力、市场“权力”和自治权力等三种评价权力相互制 衡，才能平衡各方利益关系。因此，权力制衡是高等教育评 价制度中权力分配的关键。

2.高等教育评价制度中的权力制衡在高等教育评价实 践活动中，当行政权力过于集中时，会导致高等教育评价带 有浓厚的行政性色彩，阻碍了市场权力和自治权力在高等教 育评价活动中的作用，抹煞了高等教育的市场型、社会型、 专业型问责，从而影响高等教育消费者学生或家长、纳税者 国民、专门领域专家或学者的评价权力和利益。这时，政府 需要把部分评价权力适当地分配给第三者评价机构和高校，即权力分散，使三种权力达到平衡和相互协调。在我国高等 教育评价制度中，由于行政权力相对集中而弱化了市场权力 和自治权力，需要采用权力分散方式，鼓励创建第三者评价 机构或组织，将部分权力适当地分配给第三者评价机构和高 校，充分发挥市场权力和自治权力的功能，使高等教育评价 制度在建设高等教育强国上发挥更大作用。在高等教育评价 实践活动中，当高校自我评价的自治权力过于集中时，一方 面会导致高等教育的“无政府”状态，失去发展方向；
另一 方面，也会把高校送回“象牙塔”，远离社会，得不到社会 的支持。这时，需要政府适当地收紧“自治权力”，适当扩 大行政权力，发挥市场权力的作用，使三种权力达到平衡与 协调。英国的大学具有悠久历史，也是继承传统大学理念的 典范，特别是在管理方面，崇尚大学自治，因此，高校自治 权力在高等教育评价制度中起到了主导作用。20世纪80年代， 由于大学所培养的人才不能很好地满足社会需求而受到越 来越多的社会问责，英国政府怀疑大学系统自身保证其学术 质量的能力，于是，开始介入并主导高等教育的质量保障活 动，在1997年成立了准政府机构――高等教育质量保障署 （QualityAssuranceAgency，QAA），扩大了高等教育评价 制度中的行政权力，借以制衡过于集中的自治权力。当市场 权力过于集中时，将高等教育完全置于市场之中，也同样会 导致高校的“无政府”状态，出现各种市场“寻租”行为， 使高校发展偏离原本作为高深学问的本质轨道，迷失方向。这时，需要适当地收紧市场权力，适当扩大行政权力，发挥 高校自治权力的作用，使三种权力达到平衡与协调。如美国 的高等教育评价制度，市场权力和自治权力较强，而行政权 力相对较弱，20世纪90年代中后期以来，作为政府组织的联 邦政府教育部（theUnitedStatesDepartmentofEducation， USDE）开始通过对认证机构的元评价，以及联邦资金、学生 助学金和其他联邦政府项目基金等财政手段，扩大了行政权 力，使高等教育评价制度中的三种权力逐渐趋向平衡。总之， 权力制衡是高等教育评价制度中的权力分配的原则与关键， 评价权力的平衡与协调既是权力分配的出发点，又是权力分 配的最终归宿。在防止重复评价的基础上，建立起以高校自 我评价为基础的、以行政性评价为指导的、以第三者评价为 核心的多元高等教育评价体系，是高等教育评价制度发展的 必然趋势。