【行政文化建设与行政管理现代化】

现代社会的进步和发展离不开行政管理的现代化。现代化的行政管理固然需要现代化的行政技术手段，但更需要有相应的文化背景。新中国成立后，在社会主义公有制的基础上形成的中国现代行政文化从根本上改变了行政本质和行政主体与人民的关系，逐步确立了以廉洁、服务为宗旨的行政文化。这种行政文化在继承我国古代行政文化优秀传统的同时，也残留了不少封建行政文化的弊端，形成了一个复杂的矛盾体，一方面它以廉洁、效能、服务的精神规范引导着行政人员，另一方面又以集权、封闭、保守、官僚主义压抑着行政活动。因此，行政文化建设，整合与再造中国现代新型行政文化是中国行政管理现代化的必然要求。

一

文化是一种非常复杂的社会现象，包括广义和狭义的文化，广义的文化是指人类在社会历史实践中所创造的全部物质文明和精神文明，狭义的文化则是指人们在社会实践中形成的思想、意识、观念的积淀。自19世纪下半期英国学者泰勒在《原始文化》一书中把文化概括为知识、信仰、道德、法律、习惯以及人的行为能力的综合体后，人们多从狭义的角度理解文化，主要包括两方面的内容：一是由各种社会心理构成的心理型文化，如风俗习惯、价值观念、思维方式、审美意识、道德情操、宗教情绪、感觉认识、民族性格等感性、直观的社会意识形式，二是由各种社会思想体系构成的知识型文化，包括政治、法律、伦理、科学、艺术、文学、教育、哲学、宗教等系统理论的社会意识形式。

文化作为一种复杂的社会现象，在不同的社会生活领域具有不同的内容和表现形式，在行政活动领域即表现为行政文化。行政文化是与行政相关的文化，它包含人们行政行为的态度、信仰、感情和价值观，以及人们所遵循的行政方式和行政习惯等，具体来说包括人们的行政观念、行政意识、行政思想、行政理想、行政道德、行政心理、行政原则、行政价值、行政传统等。行政文化是一种多层次的、复合的文化，它的形成受到多方面因素的影响，如历史条件、地理环境、社会制度、民族特性、文化心理、文化背景、传统习惯等。行政文化是在社会文化的基础上，在具体的行政活动中形成的，不同的社会文化背景、不同的行政活动培育出不同的行政文化，行政文化的形成是一个长期而缓慢的过程，一旦形成则具有不少相对稳定的特性。如(1)时代性和民族性。神权政治时代的行政文化是迷信的、神秘的，封建专制时代的行政文化是尚权威、重服从，资产阶级革命时代的行政文化是讲人权、尚实效、重法治，社会主义民主政治时代的行政文化则重科学、为民众、尚服务。行政文化又往往因不同的国度和民族形成不同的模式和色彩，美国的行政文化通常表现为民主、自由、积极、奋发的特色，德国的行政文化表现为重法、守纪、严正、整齐的特色，英国的行政文化则有尚典、守旧、泥古、重名的色彩。(2)社会性和积淀性。行政文化是一种社会积淀物，是人们在长期行政活动中知识、经验、理想、信仰、道德、价值的积淀，是通过长期创造、延续、传承而实现的。(3)整合性与多元性。行政文化是在一个相当长的历史过程中，在人类社会的经济、政治发展和治国安邦的相互作用过程中，在不同社会文化的冲突和交融中，由不同的区域和人群逐渐整合而成，不同的人群和区域使行政文化呈现出多元的特性。(4)普遍性与连续性。行政文化是连续的、持久的和无所不在的，行政文化一经形成将广泛地、持续地影响行政主体及其行政活动。(5)渗透性与隐蔽性。行政文化往往以比较隐蔽的形式渗透到社会的各个领域，渗透到各个行政组织和行政人员中，渗透到具体的行政活动中。

行政文化的形成及其特性决定了行政文化是一种潜在的无形的力量，其影响是巨大持久、无所不在、无时不有的。行政文化对行政管理的影响主要有如下方面。

一是对行政行为的影响。任何特定的行政活动无不受到行政文化的制约，无论是行政决策还是行政执行都是如此。行政文化通过人们行政心理、行政意识、行政思想、行政习惯对行政行为发生作用。行政文化对行政行为的影响是全面的、直接的，不仅影响行政决策是否果断、科学、可行，而且影响行政执行是否快捷、完整、灵活。具有自觉行政意识和进取行政思想的人，能够成为当机立断、独立思考的决策者和坚定、灵活的执行者；反之，则成为优柔寡断、固步自封的决策者和僵化、拖拉的执行者。开放型的行政文化氛围，会使决策者的行为具有开放、民主、效率倾向；相反，封闭型的行政文化氛围则会使决策者因循守旧，唯书唯上，思想僵化。民主型的行政文化氛围会使决策者的决策具有创造性、灵活性和综合性；相反，专制型的行政文化氛围会使决策者专横武断，刚愎自用。晦暗型的行政文化氛围会使决策者心胸狭隘，玩弄权术，争功讳过，造成行政风气腐败；相反，明朗型的行政文化氛围则会使决策者胸襟开阔，宽宏大度，公平正直，坚持原则，从而形成廉正健康的行政风气。当然，由于文化背景的不同，人们判断决策者和执

二是对行政观念的影响。行政文化对人们行政观念的影响是长远的、深层的。行政文化作用于行政活动往往是通过行政人员的观念、信仰、习惯来实现的，行政人员是行政活动的主体，在行政活动过程中，行政文化环境对行政人员的观念起着直接的决定作用，社会成员进入行政活动领域后，不可避免地带有原有行政文化影响下各种积极或消极的因素，并在一定的行政体系内和具体的行政活动中形成特定的思想观念。如官僚主义，高高在上，遇事推委，不求有功，但求无过，为政不廉，任人唯亲等行政观念很大程度上与封建的等级制度、价值观念、思维方式、伦理道德等行政文化氛围有关。

三是对行政体制的影响。行政文化从多方面影响行政体制，这种影响和作用是潜在的、复杂的，通过历史条件、地理环境、民族特性、文化心理、文化传统、社会制度、政治状况、经济水平等对行政体制发生作用。封闭的地理环境，落后的社会制度，较低经济水平下形成的崇尚权威，注重人治，讲求等级制的行政文化会产生专制主义中央集权的行政体制；相反，开放的地理环境，先进的社会制度，较高经济水平下形成的崇尚民主，注重法制，讲求平等的行政文化会产生民主色彩地方分权的行政体制。守旧、惰性、注重形式的行政文化会产生低效率的行政体制；相反，进取、勤奋、讲求实效的行政文化会产生高效率的行政体制。

总之，行政文化对行政管理的影响是广泛的、深远的，以致有人称之为“行政的非正式组织”，行政文化通过行政行为、行政观念、行政体制对任何特定的社会行政活动产生影响，这种影响不是直观的、简单的过程，而是一个复杂的、多样的、潜在的过程。

二

中国现代行政文化是在新中国成立后，以社会主义公有制为基础，以马列主义、毛泽东思想和邓小平建设有中国特色社会主义理论为指导的新型行政文化，这既是中国传统行政文化在现代的延续，又是马克思主义中国化及其在意识形态领域占主导地位的结果。近代以来，西学东渐，随着欧风美雨的荡涤，中国最终选择了马克思主义，中国传统文化与马克思主义的锲合，一方面表现为马克思主义对中国传统文化的扬弃，另一方面表现为中国传统文化对马克思主义的融合。这种中国化的马克思主义，毛泽东同志和邓小平同志是典范，他们尽力吸收中国传统文化的积极因素，又力排传统文化的消极因素，在反对经验主义、教条主义和官僚主义的同时，强调实事求是、理论联系实际、密切联系群众，使马克思主义与中国传统文化的优秀传统，如大同思想、辩证法思想和自强不息思想和谐地融合成一体，形成了中国的马克思主义——毛泽东思想，成功地指导了中国革命和建设实践，构建了中国现代行政文化的基本框架。实事求是，理论联系实际，群众路线，关心人、理解人、尊重人、全心全意为人民服务，廉洁自律，坚持行政改革，优化行政组织，开始注重法制、效率，逐步走向开放，成了中国现代行政文化的主旋律。行政文化毕竟是在社会文化的基础上形成的，必然受到社会文化的制约和影响，其积淀性和持久性难以在短期内消除。曾以璀灿而闻名于世的中国古代行政文化其精华与糟粕并存，既有统一性、严密性和实用性特点，又有专制性、封闭性和保守性特点，使中国现代行政文化在继承古代文化优秀传统的同时，不可避免地受到封建行政文化的消极影响。这些消极影响主要表现为：

封闭而不开放。中国传统行政文化的封闭在很大程度上取决于中国古代较为封闭的地理环境。东临大海，西为高山沙漠所阻隔，中国古代文化几乎是在少有外来文化作用的条件下形成的。文化的封闭导致了很少向外开放，无法知道外界的信息，行政观念数千年一脉相承，行政体制世代相袭。

排异而非兼容。行政文化的封闭与行政文化的排异心理是分不开的。在中国传统文化中，“非我族类，其心必异”曾是人们广泛接受的观念，在思想文化领域则表现为对外来文化的排斥。在这种文化背景影响下，人们对外界情况及其变化常常持不屑一顾的态度。长期以来的中华中心论、中华文明论导致对世界先进的行政管理水平和管理理论知之甚少，妨碍了行政观念的改变和行政技术手段的更新。

神秘而缺乏透明度。行政体系的封闭性和行政心理的排异性必然导致行政活动的神秘性。传统文化的非参与意识使“不在其位，不谋其政”的观念根深蒂固，行政活动缺乏社会成员的积极参与和社会的有效监督，行政活动成了少数精英的治国安邦活动。

守旧而不思进取。农耕文明下的传统社会，人们日出而作，日落而息。习惯于简单再生产，安于现状，不思进取，求稳怕乱，不愿创新和改革。这种传统文化影响所及，使行政改革缺乏推动力，人事管理缺乏激励机制，人们对行政改革缺乏必要性和自觉性认识，脆弱的心理承受能力导致改革中止或迟缓，尤其是改革中涉及利益调整时更是阻力重重。

重形式而轻效率。传统行政文化中注重形式，官场办事讲究繁琐程序和规则，公文样式千篇一律，导致行政管理中爱做“官样文章”，办事拖拉，机构臃肿，人浮于事，决策迟缓，影响行政效率的提高和行政目标的实现。

重人治而轻法治。传统行政文化中治国安邦往往是重人轻法的，从先秦“有治人，无治法”，“法不能独立，……得其人则存，失其人则亡”（《荀子·君道篇》）到明清“有治人无治法，若不得其人即使尧舜之仁，皆苛政也”（《清世宗实录》）大体反映了这一点。中国历代法典中从来没有约束皇帝权力的条款，法自君出，权力支配法律，用人治事多为长官意志，以致人们习惯于接受能拯救自己的清官和救星，对保障社会正常运转和人民基本权力的法律无兴趣，不习惯用法律来捍卫自己的权利，人情风盛行。在行政活动中往往表现为行政权力凌驾于法律之上，行政决策和执行缺乏法律的约束，有法不依，执法不严成为常事。

重权威而轻民主。传统社会定于一尊的皇权使权威观念影响至深。在行政活动中往往会出现独断专行，集权制，家长制，个人决策，行政民主难以得到体现。

重共性而轻个性。传统文化中以办事稳健、不出风头为为政的要诀，以致于行政人员在行政活动中思想僵化、保守，不敢开拓、创新，行政活动缺乏应有的弹性和活力。

追求等级而不尚平等。中国传统社会的等级观念是严密的，政治结构中的专制主义越严重，社会等级越趋森严，等级观念越趋强化，担任官职的高低与权力的大小，与社会地位的高低、财富的多少联系在一起。等级观念是中国古代社会封建官僚制发达的文化成因，这一思想观念在现代社会总是把一定的人与一定的身份或等级联系起来，不管是从事科学研究、工程技术，还是文学创作，总是要与某一级别联系起来，“官本位”盛行，“官念”强烈。在行政活动中常常表现出极强的等级性和依附性，严重影响行政法制建设和行政民主进程。

注重大一统集权而缺乏必要的分权意识。传统的农业社会由于缺乏社会的凝聚力，主要靠外在的行政力量维持正常的运转。这使王权为核心的大一统观念影响至深，造成行政权力的无条件集中，“天下事无大小皆决于上”（《史记·秦始皇本纪》）成了行政权力行使的惯例，事必躬亲成了勤政的典范，现代社会合理、必要的横向和纵向行政事权划分难以获得人们的共识。

注重治国经验而忽略制度研究和机构设计。中国传统文化中有关如何治国的文化是很发达的，对政治的解释，从先秦“政者事也，治者理也”（《国语·齐语》）到孙中山“政就是众人之事，治就是管理，管理众人之事便是政治”（《孙中山选集》下册第661页）。可见，对治国是何等注重。相反，对制度的研究和机构的设计却寥若晨星。但这种传统文化在现代行政活动中往往只注重行政经验和方法，忽略制度和机构是否合理，影响行政改革和机构精简。

三

综观中国现代行政文化，尽管从根本改变了行政本质和行政主体与人民的关系，逐步确立了以廉洁、服务为宗旨的行政文化，但这种行政文化在继承了我国古代行政文化优秀传统的同时，也残留了不少封建文化的弊端，既有现代文化的风采，又有传统文化的遗风，二者相互渗透，相互影响，形成了一个复杂的矛盾体，一方面它以廉洁、效能、服务的精神，规范引导着行政人员，另一方面又以集权、封闭、保守、官僚主义压抑行政活动。行政文化中的这些消极因素常常使行政决策迟缓，背离科学，行政体制结构不合理，行政机构冗肿，行政人员缺乏责任感，行政执行推委，官僚主义盛行，致使整个行政效率低下，不适应行政管理现代化的需要，尤其是与21世纪世界行政管理发展的趋势相去甚远。因此，行政文化建设，整合与再造中国现代新型行政文化是行政管理现代化的必然要求。没有行政文化的现代化建设，就没有行政管理的现代化。由于行政文化的特点所决定，建设将是多方面的、漫长的，就目前来看应着重建设以下方面：

行政思想。重点清除残存于现代行政文化中的封建宗法思想、特权思想、专制思想、半殖民地半封建社会历史条件下的奴化买办思想以及资产阶级腐朽思想，坚持以邓小平同志改革开放，建设有中国特色社会主义理论为指导，建立有时代特色的社会主义新型行政思想。同时，要积极吸收借鉴中外历史上一切优秀的行政思想，如中国古代行政思想中的经世致用、自强不息、天下为公的思想，近现代西方法治、实效的思想以及不断更新的管理思想和管理理论，如侧重制度结构研究的早期组织理论，侧重人的社会心理关系研究的行为科学组织理论，侧重社会整体联系研究的系统论组织理论等，着重培养现代化行政管理需要的创造性、开拓性的行政思想，使整个行政思想朝着高效、开拓、开放、法制的方向发展。

行政心理。大量运用现代管理心理学，端正行政动机，改善行政态度，增强行政情感，改革行政习惯，保持公平的行政心理，确立正确的行政价值取向，建立真诚、乐观的行政情绪，加强行政心理的调适，着重运用组织管理心理学和行为科学的理论和方法，对行政人员进行心理辅导，使行政人员的不良心理适应得到调适，心理健康水平和心理修养得到提高，以现代化行政管理的要求树立稳定、健康、和谐的行政心理，使整个行政心理充满活力和内聚力。

行政道德。在大力消除封建社会不良行政道德，加强社会主义行政道德建设的同时，积极挖掘和弘扬传统行政道德体系中的合理内核，如以群体为导向的行政价值观、以功绩为取向的行政规范，强调精政廉明的行政风范，注重反求诸己的行政道德修养方法。此外，还应借鉴、吸收国外行政道德中合理的、适合中国国情的成份，把高效从政、一心为民作为最根本的道德规范贯穿于整个行政活动中，做到在道德认识上，摆正行政人员与人民群众的道德关系，在道德感情上，养成行政人员对人民群众的爱心和高效满足人民群众的道德情感，在道德意志上，培养、锻炼行政人员具有克服困难去履行为人民服务的道德义务的能力和毅力，在道德信念上，养成行政人员的强烈责任感，在道德习惯上，养成崇尚高效、重视时间效率观念的道德习惯。

行政观念和行政意识。摈弃传统小农社会长期形成的狭隘和封闭、保守、依附观念，放眼世界，面对未来，在决策、执行上树立开放和进取、自主、服务的行政观念和意识。以行政管理现代化为目标，行政观念和行政意识建设的着重方向应是：由保守型到进取型，保守型观念和意识是以传统的秩序、宁静社会为土壤，而现代化的行政管理要求政府对动态多变的社会有全面的把握，只有进取型的观念和意识才能适应现代社会的发展；由封闭型到开放型，现代社会是开放的社会，要求相应的行政文化特征，只有具备开放、参与的行政意识才能管理日益国际化、市场化的现代社会；由依附型到自主型，依附型的行政观念和意识是对权威的崇拜和依附，除了机械地执行指令外，对其余事情漠不关心，中国社会的日趋改革和开放，人们自主观念、责任意识与日俱增，行政人员在职权范围内自主处理一切事务是现代社会的要求；由领导型到服务型，传统社会的管理与计划经济的管理虽然有别，但高高在上、管理一切的观念是相似的，市场经济需要服务型行政文化，转换政府职能，要求政府增强社会的服务意识和行为已成为中国行政文化建设的方向。

行政传统和行政习惯。大力消除几千年封建行政传统和习惯的影响，提倡行政民主，加强行政法制，重科学而非经验，重实效而非形式，重贤能而非亲故，增加行政的透明度和公开度，努力形成全社会参与行政决策和管理的习惯、氛围，造就社会监督行政决策与管理的机制。与行政管理的现代化相适应，行政传统和行政习惯的建设主要方向应为：由全能型到分化型，随着现代社会事务的日趋复杂多变，特别是社会主义市场经济体制的建立，政府所承担的只应是其中的一部分，相当部分职能要由社会自身不同性质的组织来行使，政府不能过多干预，分化型是现代行政管理向参与型、服务型发展的必然要求；由松散型到效能型，现代化的行政管理讲究的是成本和效率，在市场经济日趋成熟和国际化竞争的冲击中，科学定编、裁减冗员、增强服务、提高行政效率、节约行政成本成为21世纪行政管理追求的目标；由集权型到参与型，参与型不仅是以行政主体积极参与为特征，而且行政客体对主体的行为内容及方式也会积极施加自己的影响，现代社会的发展日趋强调参与型的管理，强调被管理者的能动作用，为适应现代化行政管理的需要，我国参与型的行政文化中，不仅要包括行政主体对决策活动的影响与参与，而且还要包括行政活动的社会受体对行政活动的影响与参与；由人治型到法治型，现代化的行政管理讲的是法治，强调法的至上性，要求制订完善的行政法规，依法行政，对行政权力的拥有进行明确的界定，对行政权力的行使进行严格的规定，这是行政管理现代化的必然要求。

行政管理的现代化不仅是行政技术手段的现代化，更是行政文化的现代化。因此，行政文化建设必须以现代化的行政管理为依归，形成自觉的行政意识，开放的行政观念，优良的行政传统，良好的行政习惯，科学的行政思想，正确的行政价值，积极的行政理想，健康的行政心理，高尚的行政道德。当然，建设现代化的行政文化，对行政文化的整合与再造，绝不意味着否定我国传统行政文化的合理部份，而是在继承、弘扬我国优秀行政文化的同时，借鉴外来文化，从国情出发，积极吸收中外现代科学文化中合理的行政文化因素，创立有中国特色的社会主义现代行政文化。