合宪性审查主体 [行宪之主体：人民及其代表]

行宪之主体：人民及其代表

从方法论的角度来讲，现行宪法的实施，除了追求在一定意义上的司 法性实施外，还有另外一种更现实的形式，即是一种附带性的宪法实施。@此种 实施形式比之司法性实施更为现实，并且也的确是我国宪法实施的最普遍的实现 方式。然而，如果此种意义上的宪法实施就是我们所追求的宪法实施的话，那么， 我们所欲实现的法治社会便永远也不会来临，宪法的实施也无法变得更为广泛而 具体，宪法作为根本法的重要性和根基性地位也无法得到足够的重视，现代社会 就一直停留在以权力主导为核心的政治生活之中。

历史证明，激进的政治实践无法为宪法实施提供一个稳定的秩序，也 无法将宪法投入到常态的运行之中，只能让宪法在革命的热浪中付之一炬。宪法 实施不能简单地求助于司法机关，应该认识到，宪法实施的有效性很大程度上取 决于两个主体的参与：人民与人大。人民以及人大二者在宪法实施中的地位，宪 法规范给予了明确的规定，宪法序言最后一段中表述：“全国各族人民、一切国 家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织，都必须以宪法为根本 的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”宪法第62条也赋 予了人民代表大会监督宪法实施的权力。人民与人大在规则意义上被赋予了不同 于其他行宪主体的规范义务，比其他行政和司法机关，前二者有着行宪的优先性。

同时，现行“八二宪法”的实施正在由非常的政治化实施®转向日常宪政形态，如 何调和人民民主专政政体与宪政法治要求的规范性从而实现一种政制的回归，作 为宪法正当性来源的人民和作为代议制机关的人大在宪法实施中的作用是无论 如何不能避而不谈的。

二、宪法实施中的人民 宪法的实施要立足当今的国情，“八二宪法”的改革性要求宪法实施必 须切合时代，认清宪法的实质并对宪法有足够的重视，“宪法是确保国家与社会 分离的最高法治形式，象征着以法律驯服政治的最高理想。政治宪法学并不排斥 宪法实施的法律性，反而追求在向日常政治的过渡中，实现宪法的法律性替代其政治性。然而，转型时期的宪法实施不能将其主要任务放在实现宪法的规范性上， 因为规范性不是转型时期宪法的全部，政治性因素在宪法实施中的作用不容小觑， 这即是为什么要突出人民在宪法实施中作用的首要因素。

宪法是人民意志的体现，人民是宪法保护的对象，人民也是守卫宪法 的主体。无人民主权意志则无宪法。宪法将人民构建为一个政治统一体，并使这 一政治统一体保持着时间上的连续性，使得宪法与人民共生共存，宪政的可能以 人民的认同为根源，宪法必然以维护人民而存在。人民本质上不是一个规范性概 念，而更倾向于是一个政治性概念，但由于“八二宪法”的改革性，人民一词才以 种种不同的形式表现在宪法序言及正文中，人民使宪法的政治性凸显出来，但同 时人民又以另外一种规范性的形式存在于宪法之中，即公民。

(一)人民在宪法中的两重身份 现行宪法意义上的人民与民国时期使用的国民一词有着近为相同的 政治内涵，都有着塑造政治认同的作用,®但也不完全相同，建国初期的《共同纲 领》中的人民观与群众一词相连，其政治内涵没有西方公民中的积极性，而是作 为主权者却相对缺乏主权意识。人民概念随着时代变化，其范围不断扩大，摆脱 了文革时期相对狭隘的人民范围划分和阶级斗争精神,人民的外延逐渐转变为包 含一切可以团结的力量的统一战线，我国宪法中始终很明确地以修宪的形式改变 着人民这一概念的外延，®每一次的更改不仅意味着人民概念在宪法意义上的重 要性，而且也体现了宪法民主性的不断增强。对于“八二宪法”中的人民概念,学 者们有着迥然不同的解读，相对于规范宪法，政治宪法在各个方面都更加重视这 一概念在宪法上的作用，人民概念的多重含义使其在政治宪法研究中拥有着无法 撼动的地位，但是，从此角度上来解读人民或者说强调这一概念的目的何在无论 是从卢梭的人民主权学说来理解人民与公意概念，还是借鉴阿克曼等英美派对人 民广泛性、积极与消极的诠释，都不能全面地阐述和理解人民在“八二宪法”中的 地位。中国宪法中的人民概念有着本土性的生发机制，无论从何种角度解读宪法 规范意义上的人民概念，都不能忽视其内在于中国国家建构历史图景下的政治内 涵，从《共同纲领》、“五四宪法”到“八二宪法”及其修正案的历史演进中，应该 看到人民概念在面对历史现实所产生的宪法规范上的变化，这足以表明现行宪法 意义上的人民概念必然包含了修宪者对人民概念所期望实现的政治诉求。人民的 政治统一体是现代民主制的精髓，人民概念在宪法中外延的扩大是实质平等的范 围的扩大，是将越来越多的具有同质性的对国家建构有能动性的力量纳人到宪法 中人民的框架之内。对人民意志的重要性的察觉，是宪法进步性的体现。从宪制发生学的角度而言，民主国家宪法的确立是通过人民为建立国 家而赋予宪法以根本法地位，宪法的正当性来源于人民的赋权，脱离了人民意志 的宪法就如同被抽离了骨骼，无法成形或再现完整的主权国家的形象。当宪法以 人民意志加以确立之后，人民的地位和作用并不因此而消失，而仅仅是消隐，将 其权利的行使全权交于一个代替其决断的主权国家代表。

然而，人民是否就此就不在活跃于宪法框架下的政治舞台之上，或者 说人民就此就任凭其代表者为其操持全部的权利而不闻不问显然非也。人民，从 制宪者身份到成为宪法保护者的身份，这一群体时刻地、不间断地、长久地存在 于宪法之中，不是形式意义上的而是实质意义上地，不是静止的而是动态地，不 是单一形式地而是多元样态地，以一个主权者的身份，以一"HM宪者的身份，以 一个宪法实施者的身份而寓于宪法之中。

从制宪者向宪法实施者位置的转化，使人民的概念在外延和内涵上都 有了转变，以制宪者身份为主的人民更多意义上是一种极端政治性的存在，以其 政治正当性提供宪法制定的正当性，而作为宪法实施者的人民，是要将规范性的 身份融人人民概念，其在宪法中则表现为“公民”或“全体各族人民”等概念，从而 成为护宪和守宪的前提。

人民一词在宪法上的不同表述使其拥有了不同的身份，作为政治统一 体的人民在实施宪法的过程中以单一个体形式和以共同体形式的样态表现出来， 上述已对人民概念的政治内涵予以解读，那么，谈及公民是一种宪法上的人民概 念的体现，也许同主流观点相违背。因为主流往往认为公民概念无法等同于人民， 认为人民是一个整体性的概念而公民概念却是一个个体性的概念，二者不可同日 而语，并且在现行宪法中，二者在宪法规范的不同章节也不能混用，即现行宪法 上的公民概念主要出现在公民权利一章，而在宪法序言及其总纲中则相对而言采 取了人民概念这一表述。但笔者认为，在现行宪法规范框架内的公民与人民都拥 有除去政治性要素之外的规范性要素，所以，从宪法实施的目标看来，作为宪法 实施者的人民从实然角度上讲，不排除以一种独立个体的身份来实施宪法，人民 本身包含了一种个体统一性，这也是在公民身份实施宪法所应当遵循的标准，公 民实施宪法的方式可能是多元的，但目标始终是统一的。人民的内涵在几次修宪 中都有着不同程度的变化，但公民概念却一直相对规范化和稳定。那么，排除侧 重点的不同，公民和人民在宪法上就毫无相似可言了吗在此，笔者并不是要摒弃 二者之间的区别将其混淆通用，而是想指认，从制宪者身份转变之后，人民一词 在宪法实施中的呈现形式是无法排除公民施宪的可能的。(二)宪法中的人民与人民中的宪法 对人民概念的学理解释历来是复杂而深奥的，从哲学、社会学、法学 等不同角度来探讨人民，都会从不同侧面反映出人民的不同特性，宪法学意义上 的人民即包含了哲学抽象意义上的、伦理性的内涵，也应然包含着作为规范的宪 法所追求的个体的集合。将政治性因素永久地排除出宪法学的研究是凯尔森理论 的要点之一，然而纵观中国宪制发生史的路径，改革宪法的双重属性是无法被漠 视的，宪法条文也明确显现了人民概念的政治性追求，即它在宪法中为人民主权 国家的规范建构提供了正当性基础，并同时包含了作为权利义务主体的公民个体 的集合，并且将更多的伦理性赋予其意涵之中。

宪法中的人民，不能仅仅化约为公民的全体，虽然从规范法学角度上 讲，二者的化约是完全可能的，但民主的真正内涵绝不是一个数量上的优势，人 民在宪法中的表现也不能完全等同于一个个体公民的集合。当我们能认清人民在 宪法中的内涵，也就能使得人民在宪法实施中的作用发挥到极致。宪政需要民主 与法制的结合，体现民主的政治自然不能缺乏人民的参与。议会制下宪法与法律 的正当性无不在改革之中受到大众民主这一脱离国家权力强制力控制的力量的 挑战。当宪法意义上的两种人民的概念需要加以调和之时，单纯求助于人大对宪 法实施的监督已无法适应和满足人民对宪法实施的要求。因而，公民意识在此就 承担了保障宪法实施的实效性的责任，即广泛的、普遍的、内在的对宪法价值的 认同使人民意识中有宪法的影子，然后逐渐地将宪法映像于普遍的政治认同之中， 这是宪法有效实施的必然要求。这需要人民的能动与宪法的能动相互结合，使人 民意识中有宪法。

但早期建国立宪时期“国权先于民权，救亡压倒了启蒙”，w因而导致 了人民意识中的宪法价值内涵大大缩减。人民中的宪法，意指宪法只有落实到人 民之中才能发挥其最广泛的效力，“宪法是凝聚社会价值、整合社会不同价值并 达成社会共识价值的核心载体，宪法所确认的价值自然是社会共同体的核心价 值。”w只有人民护宪，才能使宪法实施有足够的贯彻力和执行力。宪政作为立 国之根本原则与独裁相对，独裁政治以民众信仰为基础，而宪政则以人民之智慧 为基础，人民政治之智慧只能在政治生活中求之。民治与宪政亦是密不可分，“民 治为体，宪政为用，二者相辅而行而现代民主国家之实质乃具。”[6]因而，只有 宪法作用于人民之中才能实现民主国家的目标，对宪法文本的尊重和敬畏是人民 护宪的应然表现，理智的修养和自治经验的培养是人民宪法精神的体现。

公民以一种单独个体的形式呈现于宪法之中，成为人民在宪法篇章中重要的表现形式，因而一部分的人民义务以公民的形式表现出来。当然，形成公 民的宪法价值共识@固然重要，但公民在宪法实施过程中的作用还不限于此。现 代社会，公民的个人意识已经觉醒，公民资格既是获得自由的手段又是成为自由 本身的途径。©公民所维系的利益已不是个人，而是公共利益，寄托公共精神。

m阿克曼的二元民主理论同时肯定了政治精英和人民作为宪法改革原动力的重 要作用。公民在宪法实施中的作用即表现出公民的非私人性®—建立在一定共识 与道德基础上的公民护宪，这种非私人性在西方传统公民概念中表现为一种“道 德的、理想主义的、精神的、积极的、参与的、共同体主义的甚至是英雄主义的”®， 其认为以道德的公共性促进政治的合理运行是实现法治的前提，也是由非常政治 向日常政治转化的路径之一。针对于以公民政治身份的实现为目标的宪法实施， 不能单纯地强调公民的基本权利的文本释义，(当然这并不是说公民权的保障是 宪法的次要目标，而是说在实现公民护宪的过程中，单纯强调宪法对公民权的保 护作用并不能将宪法的实施落到实处)，理性化、常态化、正常化的公民教育是 让公民在宪法实施中发挥作用的关键，^阿克曼所提及的公民的二重身份并不是 在美国宪法一家才有的现象，“八二宪法”的文本之中对公民一词的多重称呼也体 现出其“双重政治宪法之复调结构中的革命逻辑”[9]。同时，规范的建构权力无法 摆脱人民的决断，并需要人民在决断之后以宪法及其实施来实现政治的日常化和 社会的安定性。那么，决断后的人民，即在制宪权行使完毕后的宪法实施阶段， 人民又是以怎样的形式而实现宪法的人民实施宪法的另一种形式应运而生。

三、宪法实施中的人大 强调宪法实施中的人大作用，不同于将人大视为制宪者代表这一命题， 宪法实施中的人大作用已不以凸显其制宪权主体⑤为目的，而是以实现宪法制度 下的宪政法治为目的，是在人民自我决断和退隐后，以代表制的形式对宪定权的 实施。©因而，充分发挥人大实施宪法过程中的规范性作用以替代单纯政治权力 的强力干预，是进一步推进人大监督宪法实施的关键。

(一)人民代表大会在宪法及其实施中的重要地位 处于转型时期的宪法，其中作为制宪权主体代表的人民代表大会是制 宪机关和日常代表机构的合一，©代表权限和职能随着其地位的改变而转化，人 民代表大会承担了普通代表®的主要职责，其代表着共同体意志资格权的不可剥 夺和意志行使的可委托性，[1°]人大通过宪法条文得到授权，作为代表人民行使 权力的机关，保证和维护宪法的根本性，并以人民代表的身份保证宪法的实施。必须明了的是，人大在维护宪法实施中的地位和作用是无法和人民的 地位完全一致的，“在宪法实施中，人民代表大会的意志永远无法完全等同于人 民的根本意志”[11]。但不能因此就否认人民代表大会的代表性，毕竟人民代表大 会绝对拥有着为了维护良好秩序而存在的那一部分被委托的权力。同时，在规范 意义上，人民代表大会也拥有监督宪法实施的职责，其对宪法实施监督的权力是 来源于宪法的授权，因而，人民代表大会对宪法实施的职责有着政治性和规范性 的双重要求。

人大监督宪法实施已在一定程度上有了宪法的授权以及宪法性法律 的补充保障机制，在《立法法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组 织法》《各级人民代表大会常务委员会监督法》《行政法规、地方性法规、自治 条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》和《法规规章备案条例》等 都有关于人大如何进行宪法监督的具体配套制度，人大在实施宪法中的不可替代 作用就体现在这些条文中，规范给予了人大监督宪法实施的制度性基础。同时， 亦不能忽视，在合法性之外，还有正当性需要考虑。

谈及正当性问题，必然涉及人大作为宪法实施主要义务主体的必然性 和优势。就宪法自身特点而言，其本身的纲领性使其无法像其他法律一样作为审 判或行政的直接依据，无论从文本自身的角度而言，还是从不同于西方普通法传 统的社会背景而言，U2)人民代表大会都具有相较于司法和行政机关更为适合的 资格成为宪法实施的主要义务主体。首先，司法性质的审查机构仅限于处理与其 性质相称的法律问题，而不应涉足政治问题。②司法的局限性使其在改革时期无 法行使宪法实施的重任。其次，作为行政机关的政府，其行政行为的运行都应当 依法行使，但其身份性质亦限定了其无法成为宪法实施真正的守护者，行政由立 法赋权，没有广泛代表性的立法机关在先，无法言及依法行政的问题。因而，为 了保证宪法的实施能在最大程度上实现制宪者意志，由人大作为宪法实施的主要 义务主体，在理论和实践上都足以证成。

(二)改革宪法中人民代表大会的规范运行 代议制机关的宪法实施，不能因为制度的实效性制约而否认其为了追 求民主而创设制度的努力，人民代表大会制度行使人民政权意在实现对政府治权 的控制，只有代议制民主的实现，才能使政府权力得到有效制约和运用。代议机 关宪法实施的正当性源于其是人民的代表，代表的正当和决策行为的正当影响着 代议机关的程序和实体正义。代表的广泛性和规范性表现为在政治权威之下每个 人在政治人格上的平等。代表决策的科学化是否可能达成公意的髙度我们不得而知，但不能否认，当制度性设计能够规范决策任意性以保证代议制机关决策合理 性的尝试，是不应当被视为无意义的。对代表机制的规范化，能够促使其忠实而 独立地对民意进行表达，程序性要求往往在一定程度上会对实体制度的目标实现 产生不可忽视的促进作用。大众民主未必能产生比代议制民主更好的治理效果， 以数量取胜的代表性未必是民主的最佳形式，相反的是，没有经过审慎决策而挑 选出代表的大众，极有可能是激进的、革命的、不稳定的因素。“由现实和历史 制约导致的民主性瑕疵，应随社会进步和科技发展对现实制约的超越，运用解释 技术，予以弥补。”D3)将人民的宪法意识与其代议制机关的政治道德相结合的宪 法，是西方传统国家谋求宪法实施的前提。若能将二者都运用在“八二宪法”的实 施之中，那么，即使我们缺乏宪政传统，也足以推进宪政制度的建设和实践，宪 法的实施就可将其纲领性条文通过规范性的解读而落实。

现行宪法的改革性促生了代议机关宪法实施的与时俱进，即人大在进 行宪法实施的过程中应不失时宜地做出向规范宪法转变的实施策略。为保证宪法 实施决策的合理性，需要对其过程进行条件匹配，从宪法实施角度而言，体现代 议制民主的人民代表大会制度要实现其代表的合法性与正当性，必然要以其广泛 的代表性为基础，这种代表性的保障不能以数量来衡量，而选举的正当性程序能 保证这一标准的有序实现。

实施的规范效力还应当取决于其实施目标的合理性，宪法实施不能脱 离条文本身，也不能脱离实际，宪法的存在不是理想的，而是现实的。宪法的实 施不能背离其制宪的目的，即维护人民主权。那么，人大实施宪法就应建立在这 一目标之上，代表的民主性和目标的合理性不以当下眼前利益为价值取向，而应 当基于历史传统与长治久安。秩序的实现以制度保障为前提，因而转型时期，要 实现宪法实施的规范性模式，就同样需要遵循规范秩序中所包涵的“事先已经起 作用的价值共识”。

改革宪法的改革性，要求人大在宪法的实施中应当统筹与协调宪法政 治性与规范性的交错，但不能无视宪法所要求的稳定性，“所有法律思想都力图 协调稳定必要性和变化必要性这两种彼此冲突的要求。”从“五四宪法”到“八二宪 法”的演进过程，宪法在颠簸中不断地完善，却在一定程度上影响了其稳定性因 素，“八二宪法”及其修正案试图通过更为平缓的方式来保证宪法的稳定性，宪法 权威也在缓慢改革中被逐渐树立起来。面对宪法实施的现代境况，增强人大施宪 者的宪法意识和宪法权威在人大运作过程中的地位，是施宪的重要前提。“一个 政治体系应当构成一个法律帝国而非人的帝国，这是共和主义传统的一个主要原则。”①要实现宪法实施的有效性，必须要确保宪法意识在具有代表性的人大内 部树立起来，成为其实施行为合法性与正当性的基础。

四、结语 人民及其代表是宪法实施不可忽略的主体力量，纵观世界宪政建设的 历史，民主国家的发展都以不断进步的人民及其代表来衡量一国人民宪政的实现 程度。有宪不行，为民不主则无以建立起真正意义上的民主国家。离开了宪法就 无法实现真正的民权，因而宪法的实施在国家构建过程中才显得格外的重要。现 实意义上的宪法实施可以从实质和形式®的不同角度进行，但实质意义上的宪法 实施并不因为宪法作为政治法就无法在行政机关的自愿实施外获得更为广泛意 义上的宪法实施，政治宪法学视角下的宪法实施具有包容性和改革性并进的特点， 宪法实施必然走到最后会转变为人民意义上的宪法实施。

行宪之路不能没有人民及其代议机关在场，脱离了人民的宪法是伪宪， 是专制，是秩序的终结。认清宪法实施之路径要求，一味强调司法至上的理论家 才是现实的革命者，重视人民，取信于民是建国之本，也是宪法得以真正实施的 必要条件。