国内私立法制教育演进过程|演进过程

国内私立法制教育演进过程

一、近代中国私立法律教育立法的演进 教育是社会大系统中的一个重要组成部分,属于国家大 政之一。从社会转型的宏观意义上考察,私立法律教育与政 治法制变革之间有着深刻的内在联系。其作为历史的信号, 明确无误地显示了时代落差所造成的一股巨大的历史推动 力。作为国家干预私立法律教育的重要手段,我国有关私立 法律教育的立法虽早已发端,但现代意义上的私立法律教育 立法却是在清末才萌生的。自清末始,为规范私立法律教育 的发展,历届政府以行政立法的形式颁行了一系列涉及私立 法律教育的章程。

清政府对私立法律教育的政策,经历了一个由严令禁止到明令准办的转变。在清廷看来,“筹备立宪以前,新学初兴, 人心浮动”,[1]490故1904年的《学务纲要》明令规定:“私 学堂禁专习政治法律”。时至1910年6月,学部鉴于“国家设 学所以造就通才,应时制用,立宪政体既已确定,即教育之方 向亦宜与时为变通”,[1]490奏准有限开禁私立法政教育。

1910年11月,为满足各通商口岸对司法人才的需要,在《学部 附奏推广私立法政学堂片》中,学部又奏准取消了私立法政 学堂仅限于设立在省城的限制。1910年12月,考虑到各处法 政学堂正科招生生源不足的实际状况,在《学部奏改定法政 学堂章程折》中,学部接着又奏准取消了私立法政学堂不得 专设别科的限制。这样,在全社会范围内确立了私立法政教 育的合法地位。至此,私立法政教育在被置于一个与官办法 律教育基本平等的层面上迅猛发展起来,适应了清政府缩短 立宪筹备期后所带来的对新式专门人才的急切需求。

转入民初,辛亥革命的胜利进一步促进了私立法政教育 的生长,在以法治国的社会舆论下,私立法政教育继续保持 持续高涨的发展势头。1912年10月22日,临时政府教育部颁 布了《专门学校令》,明确规定:“凡私人或私法人筹集经费, 依本令之规定设立专门学校,为私立专门学校”,法政专门学 校被列在专门学校种类之首。在1912年10月24日颁布的《大 学令》中,又明确规定:“私人或私法人亦得设立大学”,其 中,法科在七科中被列于文科和理科之后。这些教育立法为 新时期私立法律教育的建立提供了法律依据。就此时法律教育发展政策而言,民国政府对私立法律教 育实施了较为宽松的政策。1914年12月,教育部在《整理教 育方案草案》中就指出,国家应“择其需费较巨之科力求设 备完美,如文科法科等则听民间之私立而严格监督之”,把私 人主办高等教育的领域导向教育成本相对较低的文科和法 科。很显然,民国初期政府有关教育的法令和草案的基本精 神是支持、鼓励地方及民间举办法律教育的。也正因如此, “国内公立及私立的法政学校遍于全国”,[2]152呈现出泛 滥成灾的趋向。私立法律教育机构在短期内的迅速膨胀,虽 满足了民初人们对法律知识学习高涨热情的需要和社会对 新式法政人才的旺盛需求,但与之俱来的也“有许多公私立 的法政学校,每因经济关系而滥收学生。有的法律学校,即使 初中没有毕业,也可进去读书;高中的毕业生即可进去越级 插班。只要挂一二年的名,付一二年的学费,便可给予大学文 凭。学生挂了这种学校法学士的头衔,便可去领取律师证书, 在城市里居然也挂起律师招牌来,执行律师职务了。”[3]81 可以说,在近代中国轰轰烈烈的法律教育移植的浪潮中,数 量的增长与质量并未同步实现,数量众多的私立法政学堂, 多为迎合人们寻找新的入仕之阶而设,由于缺乏完善的与之 相配套的现代化社会环境,西方法律教育的功能已大打折扣。

民初,国民政府为使私立法律教育办学“有法可依”,又 逐步制订和完善了对其指导、监督和管理的法规、法令。主 要有:《公立私立专门学校规程》(1912年11月)、《私立大学规程》(1913年1月)、《私立专门学校及私立大学报部办 法》(1913年5月)、《教育部通咨各省私立法政学校酌量停 办或改为讲习科》(1913年11月)、《私立大学立案办法》 (1913年1月)、《教育部取缔私立大学布告》(1913年12月)、 《私立专门以上学校认可条例令》(1913年12月)、《修正大 学令》(1917年9月)、《国立大学条例》(1924年2月)等。这 些法规、法令一方面确立了私人举办的法律教育与国立及公 立的法律教育有同等的地位,另一方面也强化了政府教育主 管部门对私立法律教育的监督管理权。

南京国民政府成立后,有关私立法律教育的各项法规和 法令的制订获得了进一步发展。与此前相比,专门针对私人 办学有较大变化的主要法规有:《私立学校董事会条例》 (1928年)、《私立学校规程》(1933年)、《私立大学、专科 学校奖励与取缔办法》(1934年)、《私立专科以上学校补助 费分配办法大纲》(1934年)等。其变化主要体现在:强调私 立专科以上学校必须设立董事会,对于其中办学成绩优良的, 由中央、省或市政府给予褒奖或拨款补助。这些法规一方面 明确了私立学校经营权和管理权的界限,另一方面也在法律 上确立了政府对私立高等学校给予经费资助的职责。根据 1929年7月26日国民政府颁布的《专科学校组织法》和《大 学组织法》(1934年4月28日又修正公布),以及1929年8月14 日颁布的《大学规程》与1931年3月26日颁布的《专科学校 规程》,法律教育机构已被限定为大学法学院(系)和独立学院,规定不得设立法律专门学校或法政大学,且进一步加强 了对私立大学的质量和兴学目的的监督,并对私立大学各学 院或独立学院各科的开办费及每年经费之最低限度作出了 有关规定。也就是从20年代末开始,在国民政府的严令限制 下,私立法律教育的过度扩张受到了抑制。据统计,“公、私 立大学与独立学院从1928年~1937年基本上一直呈递增趋势, 增加的数量也较大,但设有法学院大学与独立学院却基本上 没有什么发展,如1931年为29所,到1935年也仅增6所,为35 所,并且大学与独立学院之法学院数与系数一直呈递减趋 势”。[4]310 由上可知,近代中国私立法律教育立法与法制变革之间 有着深刻的内在联系。虽然从整体上来看,近代中国涉及私 立法律教育的立法还缺乏层次有序的结构,也不完全具备现 代教育法律体系的基本规模,但不可否认,其在一定程度上 还是起到了规范私立法律教育生长的作用,并进而推进了近 代中国法制现代化的历史进程。

二、近代中国私立法律教育的人才培养 法律人才的培养是与法制现代化发展息息相关的。可以 说,“法律制度所得到的尊严与威望,在很大程度上取决于该 制度的工作人员的认识广度以及他们对其所服务的社会的 责任感的性质与强度。”[5]507-508在近代中国法律教育发 展史上,私立法律教育作为官办法律教育的一种补充,虽经 历了一个严禁的时期,及至1910年才被清廷解禁,法律教育的立意在其实施过程中也不同程度地受到了扭曲,但毋庸置 疑,其还是为近代中国法制现代化做了一定的人才准备。

1910年,清廷学部鉴于“各省咨议局既于上年成立,京师 资政院亦于今年召集,而各级审判厅、各级地方自治亦皆次 第施行”,必须“广加培成”以满足社会对法律人才的迫切 需要,在通行各省法政学堂次第扩充的同时,又将私立法政 学堂合法化,借以广造新政所需的具有完全法政知识的人才。

[1]490 这大大刺激了清末法政学堂的发展,推进了法政人才的 培养。以我国近代第一个私立法政学堂浙江私立法政学堂为 例,该学堂开办时,“应考者众,得人称盛。此后数十年中,浙 江省县政府与地方议会中坚分子,及法官律师,多出于官、私 立两法校。”[6]27-28 辛亥革命胜利后,举国上下万象更新。在国人建立民主 法治国家的强烈要求和愿望的推动下,时人学习法律知识的 热情之高和社会对新式法政人才需求之旺盛,前所未有。这 可从南京上江法政学校的成立广告中可见一斑。其声称:“民 国肇基,庶政待举,造就法政人才,洵为当务之急,同人有鉴 于此”,故创立此法政学校。[7]由此,我们不难发现,培养能 充任民国政府急需的法政人才,成为当时法政学校纷纷建立 的一大推动力。据李学智统计,民初开办的法政(法律)学校 共67所。其中,在清末创办的法政(法律)学堂基础上改建的 有21所,约占总数的31•3%,新建的46所,约占总数的68•7%,公立的25所,约占总数的37•3%,私立的42所,约占总数的62 •7%。[8]23-24很显然,民初私立法律教育在清末的基础上 继续保持了迅猛发展的势头。

为了检验此时全国专门以上学校办学水平,1916年,民 国教育部征集全国专门以上学校成绩,特地在手帕胡同前学 术评定会内开设展览大会。在送展品的68所学校中,被评为 乙等、给予二等奖状的私立法政专门学校有7所,被评为丙等、 给予三等奖状的私立法政专门学校有7所。[9]609-611据民 初教育部有关资料的数据统计,此时私立法政专门学校法政 本科毕业生计有1109人,别科毕业生计有5811人,在校本科 生计有2358人。[10]653-654考虑到当时社会经济发展水平、 人们受教育的状况、师资力量及此前的法政教育基础,这些 数字不可不谓惊人。

私立法律教育在清末民初出现如此大规模的办学热潮, 国人对这一专业又表现出如此之高的学习热情,在近代中国 教育史上堪称空前绝后。它一方面反映出社会转型带来的政 治和法律变革在当时社会生活中所产生的巨大和广泛的影 响,另一方面又充分表明当时私立法律教育在政治和法制现 代化中充当了一个重要的角色。可以说,清末民初私立法律 教育既是中国教育界适应时代要求,力图与国际法律教育接 轨的重要举措,更是传统政治和法制现代化的历史呼唤。

然而,当近代中国法律教育刚刚从料峭的春寒中走出的 时候,是以表层结构之变来维系深层结构不变的,以深层结构之基本不变来应付社会环境万变的,其结果是传统法律教 育文化观和法律教育结构的强控超稳的惰性特征并没有得 到根本的改观,法律教育主客体分化发育不全且主体意识畸 形化。以民初私立法律教育为例,“考其内容,大率有专门之 名,而无专门之实。创办者视为营业之市场,就学者藉作猎官 之途径,弊端百出,殊堪殷忧。”[11]615《教育周报》第27 期《记南京法政学校》一文所记办学状况更是触目惊心,说: “南京光复后,私立法政学校有七所之多,学生人数本年上 学期已达五千人。在办学者,挟一扩张党势或发达营业之目 的,求学者多青年之子,虽无高等小学之程度,而可得法政专 门、法政大学之荣名,且管理宽纵,教授松懈,可以遂其自 由。”直言“此类私立法政,能少收一学生,则少误一青年, 而国家社会将来可少受一分祸害也。”不难发现,近代中国 法律教育改革及其观念变革是一个激荡、分化的过程,不仅 新的法律教育及其观念诞生会伴随着分娩的阵痛和血污,而 且旧的法律教育及其观念也会改头换面,伺机泛起。应该说, 惟学既有成,才堪用世。近代中国私立法律教育中人才培养 的混乱,必然导致此时的法制现代化运动在困难中发展、在 曲折中前进。

总而言之,变革传统法律教育是近代中国法制现代化的 当务之急。尽管千百年来的习惯势力,使得近代中国新式法 律教育的立意在实施过程中不同程度地受到了扭曲,但其仍 按自身的规律运行。可以说,这是任何力量都无法扭转的大趋势。正因如此,私立法律教育在近代中国传统法制向现代 法制的转型中,发挥了作为新法律文明强有力杠杆的作用。

三、近代中国私立法律教育对法制现代化的影响 近代中国私立法律教育作为法律教育的一个组成部分, 是伴随着中国社会政治法律的转型发展起来的,政治法律的 转型、官办法律教育的乏力及西方教育的示范效应为私立法 律教育带来了前所未有的发展机遇。与此同时,近代中国私 立法律教育作为官办法律教育的补充,填补了官办法律教育 不能满足转型社会需要的“真空地带”,其存在和发展又在 一定程度上促进了法律教育的生长和体系的完善,壮大了法 律人才队伍,推动了现代化进程中民主化相对滞后状态的改 变。

其一,近代中国私立法律教育作为相对独立的办学主体, 一定程度上推动了教育由传统的政治导向向现代的社会导 向过渡,动摇了高度政治化的社会传统,促进了社会由政教 合一到政教两分的转化。在中国传统政治体制下,政治与教 育是合而为一的,政治与教育高度同构的社会政治文化传统 强化了官办法律教育体系。正因如此,处于转型期的近代中 国法律教育并不仅仅体现于自身的力量,它实际上为背后更 为强大的政治力量所决定。近代中国私立法律教育的展开与 深入使得高校进入趋新领域的数量和层面大为提高扩展,进 而形成了一股综合性的社会趋新力量。它不仅动摇了高度政 治化的社会传统,强化了整个社会趋新的主观能动性,为法制现代化的蓬勃发展提供了坚实的社会基础,而且其本身的 存在和发展加速了社会教育力量的自组织、自生长,推动了 中国由“有政府、无社会”的传统社会向“小政府、大社会” 的现代社会的过渡。

其二,近代中国私立法律教育作为官办法律教育的补充, 其立法是依托社会转型的大背景进行的,客观上推动了教育 法规体系建设的完备。以民国政府为例,其依据宪法制定了 一系列涉及私立法律教育的教育基本法、教育专门法、规程 和规则,形成了不同层次的树型法律体系。上级法规是下级 法规的主导,下级法规是上级法规的具体化。所有这些涉及 私立法律教育的法律、法规和规章,都从不同方面对私立法 律教育的发展做了基本的规定,并由不同机构颁布实施,成 为这一时期私立法律教育发展的依据。其内容的具体化及法 律的连续性,都不同程度反映了这一时期社会、政治、经济、 文化对私立法律教育的需求,推动了我国教育立法走上规范 化道路。这些涉及私立法律教育的立法,虽然由于缺乏一个 相对稳定的政治秩序和经济秩序的社会保障体系,其实际效 果在运行中大打折扣,但总的说来,还是基本保障了教育主 管部门的决策、管理和监督,适应了当时社会法治思潮的涌 动。

其三,近代中国私立法律教育作为法律教育体系中的重 要组成部分,为满足社会需要培养了许多法政专门人才,一 定程度上缓解了法制现代化进程中法律人才不足的矛盾。以朝阳大学为例,其以法科名噪当时,所编辑的《法律评论》在 法学界享有盛誉。自成立后,屡受民国政府嘉奖,时誉“北朝 阳,南东吴”。“民国时期将近四分之一的大学法学毕业生 出自朝大,其毕业生遍布民国法律机构。到解放前夕,在每年 通过司法官考试的人员中有将近三分之一是朝阳学子,所以 曾有‘无朝(朝阳毕业生)不成院(法院)’之说。此外,朝阳 大学还出版了一套系统的法学讲义,成为当时北京地区众多 法科院校研究法学的重要参考资料,甚至成为国家司法考试 和文官考试应考者的必读之物。”“朝大学子毕业后有不少 是服务于政界、经济界的,但更多的是服务于司法界”。[12] 朝阳大学的这些办学成果足以显示:私立法律教育在近代中 国尤其是在民国时期,已成为推动政治与法制变革的一支不 可忽视的力量,承担和满足了近代中国转型社会对法律教育 提出的部分职能与需求。但与此同时,我们也应看到,近代中 国传统法律教育虽然在西方法律教育的冲击与挑战下因时 制宜地发生了新陈代谢,创造了一种在当时的历史条件下所 可能的模式,但作为一种巨大的保守力量或历史惰性力的旧 的政治文化传统并没有很快地消退,它仍然潜隐在社会的肌 体中,成为更深刻的认知结构的隐性障碍,并不时发作,以致 近代中国私立法律教育在驱动法制现代化的征程上,注定走 上了一条艰难而坎坷的道路。

事实上,私立法律教育虽然在清末民初风起云涌,但不 可否认,由于其附丽于种种现实的政治功利目的之下,对社会政治法律发展的积极效果与负面效应是兼而有之的。1913 年,教育部特派视学员张谨、王家驹至江苏、浙江、安徽等 省,察视各私立大学、私立法政学校,他们检查后回京报告 说:“大致以各校无基本金,仅恃学费收入,支给校用,此种学 校,全系营业性质,实无存在之必要。”[13]647不仅如此,此 时专门法政教育受官本位传统观念的影响,已实际成为“纯 一官吏之养成所”,[14]241严重歪曲、割裂、篡改了其本来 的面目,破坏了法律教育的人才培养机制。这可以说是近代 中国现代化内在机制失调在法律教育领域的集中体现。有鉴 于此,为矫正私立法政教育的畸形发展,1913年11月22日,教 育部明令:“所有省外私立法政专门学校,非属繁盛商埠、经 费充裕、办理合法、不滋流弊者,应请贵民政长酌量情形,饬 令停办或改为法政讲习所。”[11]615这一举措虽有矫枉过 正之嫌,但毋庸置疑,其在一定程度上对于整肃民初私立法 律教育秩序的作用还是不言而喻的。