[责任政府论]

一、责任政府的性质

政府治理——意味着对人们行使属于社会的权力。政府代表社会施政，从社会获取权力或力量以促使全体参加社会联盟的成员履行自己的社会义务并使他们服从法律，因为法律是公民意志的表现。同样，政府治理——也意味着治理者（政府及其公职人员）切实履行社会契约规定的条件。从实质意义上讲，一个政府只有其在能够保障社会利益，促进实现社会意志所提出的目的，即真正履行其责任时才是合乎理性、道理的，才是合法的。正是从这个意义上讲，民主政府必然是责任的政府。

如同其他政治理念一样，关于责任及责任政府的概念从来没有定于一宗。在公共行政科学发展的历史上，早期两位学者卡尔·弗瑞德里奇(CarlFrederick)和芬纳(HermanFiner)对于如何保证行政责任(administrativereoibility)的争论为我们提供了两种经典的可能选择的方法。芬纳坚持认为“将‘职责感’(aseeofduty)，即有效的责任(effectiveawerability)加以区分的重要性。职责感或责任感意味着一个行政官员感觉或理解义务(anobligation)。这是责任的主观形态(subjectiveformofreoibility)，相对应于一个人对其行为承担的法律责任(legalawerability)。前者是对治理者内在的制约，后者是对行政行为的外在约束”（注：芬纳(HermanFiner).民主政府中的行政责任(AdministrativeReoibilityinDemocraticGovernment)[M].PublicAdministrationReview,Vol.1.(summer,1941),335～350.）。弗瑞德里奇则坚持认为，行政功能的责任行为并不能像其宣称的那样强制实现。他认为，在现代大型的、复杂的政府体系之中，通过外在的约束，并没有保证客观责任(objectivereoibility)实现的有效途径，而且有证据表明大多数行政官员在大多数时间里，事实上遵循着主观的责任道德(subjectiveethicreoibility)（注：弗瑞德里奇(CarlJoachimFrederick).公共政策和行政责任的实质(PublicPolicyandtheNatureofAdministrativeReoiblity)[M].PublicPolicy,Campidege:HarvardUniversityPre,1940,3～24.）。

他们二人的争论实际上说明了行政责任的两种形式，即主观责任和客观责任。所谓主观责任(subjectivereoibility)，意指忠诚(loyalty)、良心(cocience)以及认同(identification)，它是行政者自己本身对责任的感受(feelingofreoibility)。主观责任强调行政人员之所以去做某事，乃是源于内在趋力(ierdrive)。简而言之，所谓主观责任乃是行政人员伦理的自主性(ethicalautomation)。所谓客观责任，是指法令规章以及上级交付的客观应尽的义务责任，是另一种责任(accountability)和义务(obligation)。对行政人员而言，客观责任来自法律的、组织的与社会的需求。客观责任不是由个人所做的，相反，乃是由别人来决定在其位应该如何谋其政。

行政学者库普尔(T·Cooper)认为，行政责任实际上由客观上的责任行为和公务员个人伦理自主性两个方面构成。客观上的责任行为意味着：在现有规则及伦理、法律内的行为；维持及提高专业领域系统的知识；维持及发展组织政策领域的知识；将精力和时间致力于组织及其目的；决定要与组织合法指示的任务相互配合；对组织的层级结构责任要有所认知；做最好的技术判断；配合组织非正式的规范及程序；在专业化的组织中工作。个人伦理自主性的内涵包括：在政治团体的价值与个人良知范围内行为；维持及发展当前政治、经济社会系统的知识；维持及发展个人价值、信仰、信念、世界观及生活的顺序之知识；维持及塑造家庭及社会、团体关系；其于大众喜好、需求及利益，对组织任务、立法变迁提出建议；对不符合组织任务、专业守则及政治良知的价值加以质疑，基于大众喜好、需求利益及专业判断个人良知，来对规范、规则、约束及程序提出改变；鼓励与其他组织单位，民选官员及大众合作（注：TerryL·Cooper,TheReoibleAdministratorAnAroachtoEthicsforAdiministrativeRole.SanFrancisco;Oxford,1990,228.）。

行政管理学者斯塔林(GroverStarling)认为，尽管很难界定政府的行政责任，但是政府责任或行政责任所涵盖的基本价值

现在，我们有必要进一步分析政府责任的含义。从最广意义上来看，政府责任是指政府能够积极地对社会民众的需求做出回应，并采取积极的措施，公正、有效率地实现公众的需求和利益。从这个意义上讲，政府的责任意味着政府的社会回应。事实上，政府被划分为不同的部门和组织，正是来源于对不同层级和不同方面的组织回应(organizationalreoivene)的要求。正如企业要对消费者的需求做出反应一样，政府必须对民众的需求做出反应。政府必须是“市场”导向(marketingorientation)。从“市场”的观点来看，当一个政府回应并满足了“民众市场”的要求时，政府便是有责任的。

从广义的层面来看。政府责任意味着政府组织及其公职人员履行其在整个社会中的职能和义务，即法律和社会所要求的义务。在这里，行政的责任意味着政府的社会义务(socialobligation)。社会义务不仅仅意味着政府正确地做事(todothingrightly)，即不做法律禁止做的事情，而且意味着政府做正确的事情(todorightthing)，即促使社会变得更美好的事情，而不做有损社会的事情。从社个意义上讲，当一个政府组织在履行了自己的义务时，我们可以说政府是有责任的。

从狭义的角度来看，政府责任意味着政府机关及其工作人员违反法律规定的义务，违法行使职权时，所承担的否定性的法律后果，即法律责任。这种责任与违法相联系，意味着国家对政府机关及其工作人员违法行为的否定性反应和谴责。这是一种消极责任。从这个意义上讲，当政府机关对其违法行为承担法律后果时，政府责任便得以最低限度的保证。

在本论文中，我是从最广义的角度来界定行政责任或政府责任的，即把其视为政府社会回应力、政府的义务和法律责任的整体概念。

责任行政(reoibleadministration)这一观念的真正产生和发展是近代民主政治发展以后的事情。依民主政治的理念，政府的一切措施及官吏的一切行为须以民意为依据。因此，政府必须对民意负责，进而应对民选的代议机构负责。考虑到权力愈是集中于社会的任何一点，愈是要防止它被滥用。在民主政治体制下防止权力滥用所必须依赖的基本原则在于：假如主权者要想有效地掌握控制权力，则对于一个机构的任何授权，必须同时课以相应的责任。权力如果是广泛地予以分配，并保持较小的限度，那么便容易控制。但事实上，政府机构拥有较大的权力，假如这种趋势继续发展而越过了某种限度，致使民主控制失去了作用，那就可能鼓励独裁政治的出现。

责任行政或责任政府既是现代民主政治的一种基本理念，又是一种对政府公共行政进行民主控制的制度安排。作为民主政治时代的一种基本价值理念，它要求政府必须回应社会和民众的基本要求并积极采取行动加以满足；政府必须积极地履行其社会义务和职责；必须承担道义上的、政治上的、法律上的责任；政府必须接受来自内部的和外部的控制以保证责任的实现。作为一种制度安排，责任政府意味着保证政府责任实现的责任控制机制，这种控制机制既包括内部的，也包括外部的。内部的政府责任机制或形式(internalformsofadministrativereoibility)至少包括职业主义的作用、代表性的重要性及其伦理道德的考虑。外部责任机制(externalmechanismofreoibility)在现代政府体系中，至少包括组织的或监督的义务，行政控制、立法监督以及司法争议的解决。

二、道德责任

行政机关及其官员的生活与行为若不能适合人民及社会所要求的道德标准和规范，将会失去其统治之正当性，因此，即使在君主专制时代，皆对行政之道德规范有明确要求，通称之为官箴。中国古代以“清”、“慎”、“勤”为基本要求。在民主社会，一个高尚的官员，应先具有“良民”身份，再经由法定程序任命。他不仅应娴熟于政策执行技术，更应捍卫与坚持立国的精神(regimevalue)，并保障提高公民之道德。行政学者哈特(Hart)认为，政府公共行政人员应以下列几项原则作为行政道德责任的依据：

1.重视道德(moralsignificane)。必须站在道德立场，坚守立国精神与公众所托付的责任，如果政策违背立国精神或公众利益，可拒绝执行，并诉诸大众，且请求改进。

2.关爱公民(caring)。应尽量克服困难，真心关爱所服务的公民，并与公民之间建立信任关系。事实上，关爱是建立公平社会的要素之一，政府是否能够真正服务和照料公民权益，其成败关键在于官员是否真心关爱公民。

3.道德企业主义(moralentrepreneurism)。应建立官民之间的信任关系，承受公民爽约的道德风险(moralrisk)，就像企业家承担财务风险一样。如果公民与政府之间缺乏信任感，要保护公民之自由与培养公民之公德实有困难。

4.权责并重(nobleeoblige)。享有权利者应尽义务乃是最起码的高尚道德作风(moralnobility)。行政官员应发自内心启动公共服务的召唤、信守立国精神，并成为无私奉献的道德楷模（注：Hart,D·K·TheVirtuousCitizen,TheHonorableBureaucrat,andPublicAdministration.PublicAdministrationReview.Vol.44,ecialIue,1984.）。

美国公共行政学会于1985年发表十二条伦理法典，也揭示了公务人员之道德责任：(1)公务员执行公务，应表现出最高标准的清廉、真诚、正真、刚毅等特质，激发其民众对政府的信任。(2)公务员个人不能运用不当的方式，去执行职务而获得利益。(3)公务员不应有抵触职务行为的利益或实际行为。(4)公务员要支持、执行、提升功绩用人及弱势优先(affimativeaction)计划，确保社会各阶层适合人士，均能获得服务公职的平等任用及升迁机会。(5)公务员要消除所有歧视、欺诈、公款管理不善行为，并负责对主管此事的同仁，在困难时予以肯定支持。(6)公务员要以尊敬、关怀、谦恭、回应的态度，为民服务，公共服务要高于为自己服务。(7)公务员要努力充实个人的专业卓越，并鼓励各类公务员的专业发展和服务公职的意愿。(8)公务员要用积极的态度，及建设性的具有开放、创造、奉献、怜悯等精神，去推动行政组织及其运作的职责。(9)公务员要自尊并保守公务机密。(10)公务员在法律授权内进行行政裁量，增进公共利益。(11)公务员要有随时处理新问题，以专业能力、公正无私、效率及效能去管理公共企业的能力。(12)公务员要支持、研究有关行政机关、公务员、服务对象、全国民众四者相互之间关系的联邦和各州的宪法和法律（注：InternationalJournalofPublicAdministration,Vol.12No.6,(1989),Aendix"AmercanSocietyforPublicAdministrationCodeofEthics",971～972.）。

在政府管理领域如同其他领域一样，道德责任的实现是一件困难的事情，其困难之处在于道德责任本身。它是一个内在的约束机制，而非外在的强制机制。当然，这并不是说道德责任无法实现或不能实现。无论一个政府或组织是否存在制度化的道德准则(ititutionalizedcodeofethics)，在改进和建立道德责任方面仍然大有可为。经验表明，致力于建设一个道德责任的气候(theethicalclimatmae)是重要的：承认道德努力对政府机构发展的重要性；在人事录用、晋升和福利等环节体现道德的因素；将道德评价纳入组织绩效的评价过程之中；建立有助于道德责任发展的组织文化；提高政府人员参与政策制定的机会；通过培训提高道德水准；为处于道德困境的人们提供咨询和帮助；高层领导以身作则，践行道德；在政府决策中，考虑社会道德的因素。

三、政治责任

在民主政治之下，政府的一切措施与政府官员的一切行为须以民意为归依，统治者的权力建筑在被统治者的同意基础上，这是民主政治的基础所在。民主政治与传统专制统治的最大区别之一在于政府要承担政治责任。所谓政治责任，是指政府机关及其工作人员的所作所为，必须合乎目的性（即合乎人民的利益、权利和福利），其决策（体现为政策与法规、规章、行政命令）必须合乎人民的意志和利益。如果政府决策失误或行为有损国家和人民利益，虽不受法律追究，却要承担政治责任。在代议制国家，议会是人民的权力机关，政治责任便表现为政府对议会的责任。从一定意义上讲，责任政府的确立是过去200多年社会政治变革的巨大成果之一。因为在封建专制社会，如马克思所言，封建官僚机构，不管就其实质而言，还是就其目的而言，都是作为“形式主义的国家”，即“国家的现实目的对官僚机构来说就成了反国家的目的”，“在官僚机构中，国家利益和特殊私人目的同一表现为以下的形式；国家利益成为一种同其他私人目的相对立的特殊的私人目的”（注：马克思恩格斯全集（第1卷）[M].北京：人民出版社，1956,303.）。因此，在传统官僚政治下，是无政治责任可言的。

政府的政治责任，发端于英国，是由英国多年使用的弹劾程序演变而来。英国早在16世纪就出现了弹劾，一个大臣被众议院控告后然后由贵族院审判，用议会这种形式来反对那些依据普通法律对其不端行为不够判罪的奸佞之臣。随着议会权力的扩大，大臣们日益认识到在政治上同议会多数保持一致的重要性。在1742年，内阁首相渥尔波因得不到议会多数信任被击败而辞职，从而开创了政府向议会承担政治责任的先例。以后的实践表明，政府在重大政策问题、预算问题或重要国际条约的签订上得不到议会的批准也需辞职，政府承担政治责任的范围不断扩大。

政府承担政治责任，究竟是集体的还是个人的，在资本主义国家的理论与实践上也不一致。在有些国家，政府的责任通常是集体连带的责任，一旦议会对政府的政策或成员表示不信任，根据内阁一致性原则和集体责任原则由整个政府提出辞职。还有一些国家，政府的政治责任既包括集体责任，也包括政府成员个人的责任。每一个政府成员除了要对政府的总政策承担连带责任外，还必须对其所负责的部门推行的政策承担个人责任。

在民主宪政国家，政府政治责任主要是通过责任政治制度，或国会对政府的监督来实现的（注：在资本主义国家中，议会对政府的监督，权限是不一致的。一般来说，在实行总统制国家，议会对政府的监督权较小。在这类国家中，由选民选举总统和议会，然后由总统任命政府，或者总统本人就是政府首脑；内阁成员和政府各部门官员向总统负责，总统及其政府不向议会负责，而向选民直接负责。在议会制共和国，君主制立宪国家，议会的监督权限较大。）。议会对政府监督或者说保证政府政治责任实现的主要手段有：(1)询问和质询。议员可以书面或口头向政府总理（首相）、政府部长提出问题，要求答复。质询与询问不同，质询所涉及的问题一般较询问重要或深入，涉及较广泛的公共利益问题；质询往往导致一般性辩论；质询通常会带来政治后果，如不信任案或信任表决。(2)国政调查。国会对政府在一些重大问题上，如立法权的行使、选举、违法行为、侵犯公民权等，行使调查权，并以此来监督政府的行为。(3)倒阁权。议会如果不同意政府的政策和施政方针，有权对政府提出不信任案，即所谓的倒阁权。议会若通过不信任案，那么政府就必须总辞职（注：议会对政府表示不信任，可以通过五种方式：议会拒绝通过政府提出的某一政策议案；议会否决政府就某一政策向议会提出的要求信任案；议会通过对政府的谴责决议案或弹劾案；议会通过对内阁或某一内阁成员的不信任案；议会通过一项反对政府提案的反提案。）。(4)弹劾。议会对政府的高级官员犯罪或严重失职进行控告或制裁。除此而外，议会还通过行政立法的审查，政府预算的审查来行使对政府的政治监督。

有学者曾言：“在中国当官是最少风险的”（注：郭道辉．政治责任与责任政治[J].学习，1995(7).），这在某种程度上反映了我国政治责任制度的不完善。“在我国，政府官员承担政治责任，并无一套完备的制度。习惯做法是轻者受人民群众或者上级领导的批评，作出检讨，责成其更改政策或改正其行政行为；重者是自请辞职，或被免职、罢免。追究责任的形式，大多限于上级党政领导对下级人员作出行政处分，很少是由人大来监控”（注：郭道辉．政治责任与责任政治[J].学习，1995(7).）。

我国实行的是人民代表大会制度。政府由人大产生，对人大负责。西方体制的做法，我们不能照搬。但如何完善责任政府制度，真正建立政治责任的保障机制，则是需要真正加以解决的问题。事实上，在我国人大制度中，对政府也有一定的政治监督制度，如质询、辞职、罢免等，只是这些规定尚不完善，主要问题是权力与程序虚置，很少适用，并不是说在我国不存在政治责任问题。近年来，全国和地方各级人大在加强对政府的监督方面，做了许多工作，有了改进和发展，但是离宪法的规定和人们的期望尚有较大差距，普遍存在政治责任监督不力的情况。形成这种状况的原因固然很多，但核心是体制不顺、职权不清、缺乏完善的制度和程序。

四、行政责任

政府及其组成人员不仅要对社会、人民、政党承担政治责任、道义责任，在政府体系内部，对上下级行政机关、领导及职务更须任劳任怨地负行政责任或义务。政府各级行政部门一旦建立，经法定程序进入行政体系的公职人员，一俟确立行政职务关系，政府机关及其公职人员应当遵守法定的权限，不越权行事。在层级控制体系中，对上有服从的责任和义务，对下有监督的权力。政府机关和公务人员执行职务，除司法人员依法审查的诉讼案不受上级的干涉外，一切行政机关和行政人员对上级的命令有忠实服从的义务和责任。在执行职务的过程中，有保守秘密的责任和义务，无论是否主管事务，均不得泄漏；亦不得以私人或代表机关的名义任意发表有关职务的谈话。行政机关及其公务人员的行为自当符合法定的目的，不滥用职权，不容假借权力，以图本身的利益或图利他人或加害于人；行政机关和公职人员自当合理行使裁量权，避免行政失当。凡属诸端皆属于行政责任。

政府行政责任的实现，一方面取决于一个社会的政治气候和环境以及公职人员的态度和修养，如狄马克(MarkallE·Dimock)所言，“如果行政者是来自一个尊重公共利益和诚实的社会环境，则他们大多数必然是有公益心和诚实感的，假如缺乏这种环境背景，那就难以对他们做这种期望”（注：可参阅狄马克(M·E·Dimock).公共行政(PublicAdministration)[M].台湾：台湾黎明文化事业公司印行，1974,600.）。另一方面，对于整个政府体系而言，可以凭借许多方法和措施来促使和加强行政责任的实现，在这其中行政体系的自律或自我控制(administrativeself-reg-ulation)是十分重要的。

所谓行政自律机制，是政府凭借自身的行政权力所建立起的一种内部控制机制。从历史上看，即使在简单的政府体系之中，都存在着不同程度或形式的内部约束的责任机制。这种内部的控制机制，是维护政府体系赖以存在和发展的最低条件之一，可以称之为维护机制。政府自身的内部控制机制，与政府其他负责控制机制（立法或司法控制）相比，具有一定优势。这种优势在于，监控的广泛性，它贯穿于政府行政活动的全过程，包括事前的、事中的和事后的；监控的全面性，监控的范围覆盖所有的行政行为；监控的及时性和灵活性，政府对其自身的违法行为和不当行为发觉最快，反映最迅速、直接；经济性，所承担的监控成本较小。

在当代各国的政府体系内部，均建立了与自己国情相适应的政府内部的责任控制体系。这些控制体系在实现政府部门的行政责任方面起了积极的促进作用。一般而言，政府体系内部的监控和责任体系包括：

一般监督与特别监督。一般监督系上级机关基于行政隶属关系对下级机关实行的全面监督，其内容涵盖下级职权的各个方面，具有综合性质。特别监督则为无隶属关系的监督，系由专业行政主管机关或单位，对相关机关或单位就特定专门业务范围内所做的业务监督，因此具有专业性质。

权限监督与质量监督。权限监督由监督机关针对被监督机关的行为是否超越职权范围所做的监督，其目的在于监督其合法性。而质量监督则系以监督行为者行为的合法适当为目的。

事前监督与事后监督。前者为使被监督者行为合法适当，在事前采取控制审查的措施，以防弊端的发生，故亦可称为预防监督。而事后监督则系在违法不当事情发生后，对违法不当行为的结果采取矫正、改进以及制裁的措施，以求减少损失，弥补行政相对人所受侵害，并对违法机关及人员予以惩处。

法规监督与非法规监督。前者系由上级机关颁布法规，以拘束力控制下级机关，以此产生的监督作用。此外，其他监督均属非法规监督。

尽管各国政府体系存在差异，但在谋求行政责任的内部机制上，在层级制内部，皆有许多共通的方式，如指挥、指示、认可、备案、审核、撤销、变更、废止、强制执行、代执行、奖惩、管理考核、行政复议等等。

五、政府的诉讼责任

在人类政治和行政的发展历史上，政府及其官员要承担道义上的责任，可以说自政府产生以来，自古有之。政府官员违法，须由行政者本人承担某种法律责任，在民主政治发展之前，已有不争的事实存在，因此有“王子犯法，与民同罪”之说。然而政府承担诉讼责任，则是民主政治发展以后的事情。

在近现代民主政治发展之前，占主导地位的是自给自足的自然经济，在此基础上，人们的政治关系、法律关系，无论在形式上还是内容上都是不平等关系。国王或皇帝集立法、行政、司法权于一身，统治者与被统治者的关系是人身的依附关系，而非平等的契约关系。依据“国王不能为非”(TheKingCanDoNoWrong)这一古老的普通法原则，国王及其所代表的国家和政府，不承担任何实体法的责任。在资本主义社会，商品关系成为资本主义经济中最普遍的和最一般的关系。商品关系是平等者之间的关系。人们只有财产占有的多寡，没有其他诸如人身依附关系。而发生商品关系的途径和手段是契约和意思自治。正因如此，等价有偿、平等自愿、公平竞争成为商品和市场经济的一般要求。正是这种市场关系要求法律确认的所有者的独立的人格权、财产权和平等权，才产生出资产阶级的天赋人权。资产阶级思想家关于人权、民主权、民主政治和法治的理论在思想上为政府承担诉讼责任提供了有力的理论证明。三权分立和法治理论的核心是限制政府的权力，实现责任政府。既然政府和公民之间的关系是平等的，人民、国家和政府均须受到法律的限制，而民主国家的目的在于保障人权，那么当政府机关在行使权力的过程中侵害人民自由和权益，人民有权起诉，司法机关有权通过司法程序处理。正是缘于此种经济、政治和思想的因素，从18世纪到19世纪，资本主义国家均不同程度地确立了适合自己国家特点的政府诉讼责任制度。

在不同的国家，政府的诉讼责任制度各有差异（注：关于各国行政诉讼责任制度的差别，详细可参阅皮纯协、胡锦光．行政诉讼法教程[M].北京：中国人民大学出版社，1992,18～28.应松年主编．行政诉讼法学[M].北京：中国政法大学出版社，1994,22～36.），但其本质是一致的，即司法机关经法人、公民申请，依法审查行政机关行政行为的合法性及适当性，从而追究政府机关违法责任的诉讼制度。在我国，依据《行政诉讼法》的基本精神，行政诉讼责任是指公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向人民法院起诉，由人民法院依法审理，并追究法律责任。在现代民主国家，政府承担诉讼责任，或者司法机关对政府行使行政权力进行审查，对违法活动通过司法活动予以纠正，并对由此给公民、法人权益造成的损害予以相应补偿，同时追究政府违法的法律责任，已成为责任政府和法治政府不可缺少的一个重要环节和制度。它对于保障公民合法权益，促进政府责任实现，保证宪政完善均起了重大作用。

六、政府的侵权赔偿责任

在民主政治体制下，政府并非是超然于社会之上，享有特权的某种神物，而是作为为公共利益服务、为公民服务的法人。政府具有权利能力和行为能力，是法律关系上权利义务的主体之一，当政府机关的行为侵害人民权利时，应像其他法人组织一样承担侵权赔偿责任。在现代法治国家，政府侵权赔偿责任均被不同程度地予以确立。我国《宪法》规定：“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利”（注：中华人民共和国宪法．第31条，第3款．）。《行政诉讼法》规定：“公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关做出的具体行政行为侵犯造成损害的，有权请求赔偿”（注：中华人民共和国行政诉讼法．第67条，第1款．）。1994年5月12日第八届全国人民代表大会常务委员会第七次会议正式通过《中华人民共和国国家赔偿法》，标志着我国正式全面实施政府侵权赔偿责任制度。

从历史上看，政府侵权赔偿责任的确立，是第一次世界大战以后的事情。在19世纪70年代以前，由于受国家绝对主权论、国家无过失论及不能违法论、国王不能为非的普通法的影响，政府不承担侵权赔偿责任。在此阶段，政府官员职务侵权行为侵害了人民的权利，由政府官员自己负责，受害人依据民事侵权法或普通法的规则，向有过错的政府官员索赔。由政府官员自己承担赔偿责任，无论是从理论上，还从现实中看，都是不公正的。因为普通公民为自己利益而活动，他是自己行为的得益人。政府官员为公共利益而活动，社会得益于他的行为。行政法学家施瓦茨认为“低级官员通常工资很低，要求他承担履行职责所固有的风险，用自己的钱赔偿受他的侵权行为损害的人，那也是不公正的。把政府官员的地位与普通公民的地位相提并论将会导致不公道的后果”（注：［美］伯纳德·施瓦茨．行政法[M].北京：群众出版社，1986,524.）。从另一个层面来看，由政府官员个人承担赔偿责任将无疑会严重损害政府官员从事公务活动的积极性和主动性。因为政府官员履行职务越不积极，他本人就越安全；履行职务越积极，他面临的风险越大，如此产生的后果是“慑于这种责任的威胁，行政官员就不敢按公共利益的要求……果断地履行职责”（注：美国最高法院判例汇编（第416卷）．232、240.）。事实上，由于政府公务活动过失所引起的损害往往比较严重，而公务员个人财力有限，令公务员承担侵权赔偿责任不但不公，而且公民（受害人）的权益也不能得到充分保障。

在本世纪20年代前后，政府的赔偿责任得以全面确立，主要表现为：一是政府赔偿责任作为一项原则和独立的法律责任已经确立，二是许多国家均制定了国家赔偿法。1919年德国威玛宪法第131条规定：“官吏就其所受委任之职务行使公共权力，而违反对第三人之职务上的义务时，原则上由该官吏所属的国家或公共团体负其责任但对于官吏有求偿权，上述损害赔偿，得以非常司法手续求之”。这是世界上首次通过国家大法规定的赔偿责任。从此以后，许多国家制定了专门的国家赔偿法，规定了政府的侵权赔偿责任（注：如1910年德国联邦责任法；1946年美国联邦侵权赔偿法；1947年英国王权诉讼法；1947年日本国家赔偿法；1948年奥地利国家赔偿法；1981年德国国家赔偿法等等。）。

进入20世纪中叶以后，政府的侵权赔偿责任呈现出不断加重和扩张的趋势，这主要表现在，逐步扩大了政府赔偿责任的范围，政府赔偿的范围覆盖了几乎所有的行政领域；通过扩大对政府官员过失的解释，扩大过失的范围，减轻受害人的举证责任而放宽了政府赔偿的条件；建立了客观过失的概念，只要公务员管理不完善，有缺陷，即构成过失，国家应承担赔偿责任；确立了无过错责任或结果责任原则，作为过错原则的补充等（注：参阅皮纯协、冯军主编．国家赔偿法释论[M].北京：中国法制出版社，1994,35、44～51.）。